涂龙力:谋划新一轮财税体制改革

选择字号:   本文共阅读 3638 次 更新时间:2024-01-24 10:13

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2024年中经会提出:深化重点领域改革。要谋划进一步全面深化改革重大举措,为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。要谋划新一轮财税体制改革习近平总书记指出:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

这是一个30年来一直未能完成的世纪大课题。愚认为:谋划新一轮改革,首先要捋清思路,这是谋划的前提。第一,要厘清财税体制的内涵;第二、厘清财税体制改革的沿革;第三、厘清尚未完结的改革内容。其次在捋清以上问题的基础上,按逻辑思维原理分析:一是当前改革的背景;二是中央的战略定位。最后,提出符合上述条件的对策建议。本讲按这一思维逻辑作简要分析。

一、谋划新一轮财税体制改革的逻辑前提

(一)分税制财税体制的内涵

1993年国务院出台的《实行分税制财政体制的决定》确定了分税制体制内容和原则是:

一是事权与支出范围。即按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;

二是税收体系与机构设置。即根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;

三是税收返还和转移支付。即科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;

四是预算制度。建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。

(二)30年分税制财税体制改革的沿革

1、19941月1日开始施行《实行分税制财政体制的决定》

2、2011“十二五规划”纲要》(体制改革部分)

优化税制结构、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。

3、2013十八届三中全会(体制改革部分)

改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。完善一般性转移支付增长机制。建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

4、2015“十三五”规划纲要(体制改革部分)

按照优化税制结构、逐步提高直接税比重清理规范相关行政事业性收费和政府性基金完善地方税体系,推进房地产税立法加快推进非税收入管理改革深化国税、地税征管体制改革。

5、2021年 十四五《纲要》(体制改革部分)

优化税制结构健全直接税体系,适当提高直接税比重推进消费税征收环节后移并稳步下划地方推进房地产税立法,健全地方税体系,逐步扩大地方税政管理权。

2021年前财长刘昆把财税体制改革归纳为四个方面,即深入推进预算管理制度改革进一步理顺中央和地方财政关系完善现代税收制度完善常态化财政资金直达机制。

(三)30年分税制财税体制改革的主线与问题

纵观30年分税制财税体制改革可以得出以下基本结论:

30年分税制改革紧紧围绕“优化财税结构”这一主线展开的,而存在的问题或需进一步完善的问题也是结构失衡问题。

第一、财税体制结构主要存在个方面问题:一是中央与地方税政管理权结构失衡;二是中央与地方财政关系(事权与支出责任)

构失衡(体现在税收返还和转移支付);三是中央与地方税体系结构失衡;四是地方政府收入结构失衡(比如土地出让金占比过高等);五是财税支出结构失衡,表现为供给与需求的结构失衡,包括投资与消费结构即生产性投资(消费)与生活性投资(消费)结构的失衡。

第二、税制结构主要存在个方面问题: 一是不同性质间税种结构不平衡,主要是直接税与间接税结构失衡  二是同一税种内部结构不平衡,比如直接税内部企业税负与个人税负不平衡;三是税制要素税负结构不平衡。比如,个人所得税中劳动课税资本课税不平衡;房产税开发、交易、持有三个环节税负结构不平,等等

因此,谋划新一轮财税体制改革的出发点和落脚点应当在“优化财税收支结构”这一主线上。

二、新一轮财税体制改革的背景与定位的基本判断

厘清了分税制财税体制的内涵与存在的问题,接下来谋划新一轮财税体制改革应当厘清中央对新一轮财税体制改革的定位与形势背景的基本判断从而寻求新一轮改革的路径。

(一)两次中央央政治局会议定位

一是2023.7.24中共中央政治局会议定位。

要切实防范化解重点领域风险,适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势,促进房地产市场平稳健康发展。要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案。

二是2023年128政治局会议定位。

要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破,强化宏观政策逆周期和跨周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革

(二)2024年中经会定位

深化重点领域改革。要谋划新一轮财税体制改革,优化财政支出结构,落实好结构性减税降费政策,严格转移支付资金监管,严肃财经纪律。增强财政可持续性,兜牢基层“三保”底线。

(三)2024年财政工作会定位

谋划新一轮财税体制改革,切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期,巩固和增强经济回升向好态势,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,增进民生福祉,保持社会稳定。

新一轮财税体制改革定位与背景小结:

一是改革背景。基本维持2022年中经会“需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大”的基本判断,2023年新的表述是“主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多,国内大循环存在堵点,外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。

二是改革的定位。定位包括两层:一是中央决策层的战略定位可归纳为:一要切实防范化解重点领域风险(当前主要两大风险:房地产和地方债);二要谋划新一轮财税体制改革,优化财政支出结构,落实好结构性减税降费政策,严格转移支付资金监管。三要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破的基本原则。

二是落实层面的定位主要是财政部,可归纳为:一要统筹财政收支政策,强化财政可承受能力评估二要健全地方税体系要培育地方税源,扩大地方财力,合理配置地方税权,理顺税费关系,逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系;着力推进消费税改革,稳步推进后移消费税征收环节);三要健全直接税体系健全以所得税和财产税为主体的直接税体系,逐步提高直接税比重;研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度)。

三、谋划新一轮财税体制改革路径探索

新一轮改革新在哪?新在新背景、新思路、新探索

(一)基本思路

1基本原理:生产力与生产关系原理

生产力决定生产关系;生产关系适应生产力发展。简言之,当前经济运行态势是生产力,财税体制改革是生产关系。因此,改革受制于经济、服务于经济。

2、基本原则:稳中求进、以进促稳;先立后破、以立促破。

稳什么?稳预期、稳增长、稳就业;进什么?转方式、调结构提质量、增效益。立什么?从财税体制改革层面看,就是要调整财税收入结构和财税支出结构。破什么?破生产关系不适应生产力发展的桎梏。

3基本路径:调整财税收入结构和财税支出结构重点在支出结构,统筹兼顾财税供给侧与财税需求侧重点在需求侧。

(二)具体路径探索

1完善现代预算制度。

一是建立有效的责任清晰的预算审批责任的终身追究制度,将烂尾”(广义)投资列入追究腐败范围二是纠正重投资轻消费的传统思维范式,增加居民消费的有效社会公共投资比重三是探索且尽快解决增加人所得税专项咐加扣除不能的低收入群体收入途经 四是落实事权与财权相匹的预算制度,坚决杜绝中央点菜地方买单的怪胎五是切实保障基层地方财力的保障,保障民生的基本公共需求六是厘清地方债务性质与责任化解地方债;探索与金融协调的财政赤字模式。

2完善现代税收体制制度

一是完善地方税体系。加大落实下放地方政府税政管理权力度与速度;扩大地方税收入来源渠道,凡属地方支配的收入均应列入地方税体系二是探索新的优化税制结构方案,改变传统税制结构,探索新税种三是探索建立国际金融中心、国际贸易中心和国际避税地(港、岛)税收新模式四、规范优惠,缩小法定税负与实际税负的剪刀差。

愚以为:

分税制财税体制施行30年来,成效与问题并存。近年来随着内外环境的百年之变,暴露出的问题多于成效,这集中体现在结构不平衡这一根本问题上,这是中经会提出谋划新一轮财税体制改革的主因。改革的突破口在哪?人们习惯了从财税收入结构去寻求答案,更多地注重探索与完善央地财税收入的划分、地方税体系的完善以及适当下放地方税政管理权等问题,这在经济正常运行态势下无可非议。但在今天需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大的经济运行背景下,如仍坚守传统思维范式难以奏效。因此,必须调整改革思路,由注重财税供给侧强调优化财税收入结构转变到注重财税需求侧强调优化财税支出结构上来,最重要的是投资与消费应当并重,更应注重提高中低收入群体的消费能力。当前,中央提出的国内大循环存在堵点在那?就在中低收入群体消费能力不足,尤其是8、9亿个人所得税专项附加扣除不能群体。愚以为,这是中央判断当前“有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多,国内大循环存在堵点”和要”优化财政支出结构”的深层体制原因。

新一轮改革“新”在哪?“新”就新在财税体制改革的突破口和发力点在调整财政支出结构、提高中低收入群体消费能力从而真正实现扩大内需这一发展战略。只有这样,才能落实总书记对财税体制的“促进社会公平、实现国家长治久安”职能作用的要求”。一切新的“楼堂馆所”(特别是非促进经济增长的无效投资)建设可以休矣!一切耗尽人财物力的“烂尾”(广义)工程建设可以休矣!在解决了百年的绝对贫困(吃饱)之后,下个百年的重任是解决相对贫困(吃好),这是实现共同富裕这一战略目标的必然选择,更是中国共产党的初心和使命使然!

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