吕炜 刘欣琦:集中财力办大事财政政策体系研究

——历史形成、理论框架与现实困境
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进入专题: 财政政策体系  

吕炜   刘欣琦  

内容提要:集中力量办大事是中国国家制度和国家治理体系的一个显著优势,它通过有效整合各种社会资源从而在较短时期内实现发展目标。党和国家将这一制度优势聚焦到财政领域,经过不同时期的治国理财探索逐渐形成集中财力办大事财政政策体系。从历史形成来看,计划经济时期,国家以中央动员式集中财力实现工业化建设;改革开放之后,财政以改革的方式扩大和稳定资金来源,集中财力实施国家战略;随着中国特色社会主义进入新时代,财政通过市场化机制下的互利合作集中财力支撑国家治理。从理论框架来看,不同时期集中财力办大事的运作方式因时而异,它以国家发展战略目标为根本依据,以政策和项目为载体,通过财政计划、预算管理和税制改革等作用机制扩大财源、优化支出和提高财力使用效率,最终实现以有限财政资源落实国家重大战略目标的政策效果。从可能面临的理论与实践困境来看,集中财力办大事财政政策体系的新探索应思考如何兼顾中央科学决策与地方有效实施、如何协调政府宏观部署与市场微观秩序和如何兼顾效率与公平问题。未来应从推进政策体系的制度化和规范化、增强政策体系内各环节的系统性和协调性和打造适应高质量发展的财政政策体系等方面完善集中财力办大事财政政策体系。

关 键 词:集中财力办大事  财政政策体系  有为政府  有效市场

 

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出“坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势之一。中国能够创造经济快速发展、社会长期稳定的奇迹,一个重要原因就是充分发挥集中力量办大事这一治理优势[1]。集中力量办大事的实质是通过有效地整合各种社会资源,最大程度地动员与组织各种社会力量,在较短时期内实现发展目标[2]。集中力量办大事路径和方式的完善取决于市场作用和政府作用的互为补充[3]。将集中力量办大事的制度优势转化为治理效能,需要借助于决策、执行、组织和监督机制的有序运行[4]。

在建设中国特色社会主义道路上,党塑造了社会主义性质的集中力量办大事的强大国家能力,领导国家完成了从贫穷落后到全面建成小康社会的历史性跨越[5]。在中国共产党领导下,财政始终坚持围绕中心、服务大局、强化资金和政策保障,集中财力办大事,在不同时期呈现出不同的政策目标和作用机制[6]。新中国成立初期,为改变积贫积弱状况、建立中国自己的工业基地和经济体系,党提出国民经济发展的第一个五年计划,将人力、物力和财力集中到中央来推动国家的工业化进程。随着国民经济体系和生产体系的逐步完备,中国发展面临科技储备薄弱、科研环境艰难的新问题。为了推进国防科技现代化进程,党集中力量取得了在尖端科技上的卓越成就,充分体现了党领导下“举国体制”集中财力办大事的制度优势,这也是“两弹一星”财政观的根基[7]。改革开放以来,党提出发挥好市场作用和政府作用,进一步构建完善两者协同实施国家发展战略及其导向下的集中力量办大事的机制[8]。进入新时代,集中力量办大事涵盖集智攻关、脱贫攻坚和公共卫生等多个领域[9]。尤其是在财政紧平衡的状态下,继续推进构建集中财力办大事财政政策体系是推进“两个高水平”建设、实现高质量发展的现实需要,也是中国特色社会主义制度优势的集中体现[10-11]。

通过以上梳理不难发现,集中财力办大事是党治国理政的重要工具,在国家重大战略目标的实现中发挥着特殊的地位和作用。如何认识和解读集中财力办大事财政政策体系的形成过程及其长远影响是本文关注的核心问题。从大历史和国家治理的角度来观察集中财力办大事财政政策体系,有三个问题值得进一步思考:首先,财政政策体系的构建与国家经济社会发展需求密切相关,在历史发展的不同阶段,集中财力办大事财政政策体系是如何形成并发挥作用的?其次,是否存在一个理论视角,能够将不同时期、不同场景下集中财力办大事的作用形式囊括在同一个分析框架内,探究理论要素构成及其背后的制度逻辑?最后,面对新的时代要求和新的发展场景,集中财力办大事财政政策体系又会面临哪些理论与现实困境?为此,本文将围绕这些问题展开研究。就内涵而言,集中财力办大事财政政策体系是政策参与主体针对不同的经济社会形态、不同的财政政策目标和不同的政策作用点等形成的财政政策类型的总和。进一步,政策目标、政策主体和政策作用点等要素组成及其协同关系,构成了集中财力办大事财政政策体系历史形成的基本动因、理论框架的基本要件与现实困境的重要根源。本文以集中财力办大事财政政策体系为研究对象,剖析其历史形成、理论框架与现实困境,为未来进一步完善集中财力办大事财政政策体系提供思路。

二、集中财力办大事财政政策体系的历史形成

(一)早期探索阶段(1949-1977年):中央动员式的集中财力办大事

在新中国成立初期到改革开放前,国家物资相对匮乏且承担着发展农业和重工业的重要任务,彼时国家采取了动员式的集中财力办大事政策。为完成更快速、更高效地积累工业化建设资金的政策目标,中央政府作为起主导作用的政策主体,借助统一集中财权、动员积累资金、计划安排支出和保障预算平衡等政策作用点,完成了社会主义工业化建设的重大任务。

1.国民经济恢复时期(1949-1952年):以统一财经工作集中财权

新中国成立初期,国家以统一财经工作集中财权来完成发展农业和基本建设的重要任务。为了迅速恢复经济,集中财力办大事、平衡财政收支是经济建设型财政的出发点和立足点[12]8-9。然而,彼时全国的财政经济工作基本上仍是分散管理,只有将有限的财力集中起来,才能解决最紧急的需求。为了做好统一财经工作、为了集中财力克服困难,1950年3月,政务院颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》,强调统一全国财政收支管理、统一全国物资调度、统一全国现金管理,将决策权集中于中央。尤其是统一全国编制和供给标准,要求所有费用按轻重缓急进行统筹安排,以便集中财力用于军事上消灭残敌,经济上重点恢复[13]33。同年10月,财政部召开全国预算制度和会计制度等会议,认为将税收政策、税率、税则、供给薪给标准、人员编制、人民负担、货币发行和预决算审批权限统归中央是非常必要的,只有如此才能实现集中的财政管理[13]44。集中财力工作还体现在管理机构的设置上,新中国成立初期,财政发挥的职能作用范围十分广泛,盐务、粮食和物资等都由财政部管理,这是集中财力、进行宏观调控的需要[13]109。

2.“一五”计划时期(1953-1957年):以自力更生动员积累资金

“一五”计划时期,为贯彻重工业优先发展战略,国家通过自力更生方式筹集资金。“一五”计划初步确立了重工业优先发展战略,彼时的财政也逐步形成了符合计划配置资源方式的制度安排[14]。在指导原则方面,1953年12月,中共中央批转中央宣传部《为动员一切力量把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》,标志着总路线的最终形成[15]36。这要求财政应集中力量保证社会主义工业化和社会主义改造的需要。在建设资金积累方面,中国走出了一条独立自主、自力更生的积累工业化建设资金之路。自力更生的资金筹集方式就是立足国内,依靠发展社会主义经济和厉行节约来积累工业化资金。同时充分依靠人民发行公债,并向苏联等国借用外债。在工业化建设方面,“一五”计划的基本任务之一是集中主要力量进行以苏联帮助中国建设的156个项目为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设,建立中国社会主义工业化的初步基础。为了完成这个艰巨任务,仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元,其中,国家财政拨款就达531.18亿元,占比90%以上。可见,财政资金是当时国家工业化资金的主要来源[13]142。在1954年国家决算的收入来源中,除国外贷款外,国营企业向国家的缴款占各种社会经济成分向国家缴款总数的65.24%。这说明了国营企业的缴款在中国社会主义建设的资金积累中已占重要的地位[13]186。“一五”计划时期,国家财政通过自力更生发展生产、厉行节约等措施,为工业化筹集建设资金达1241.75亿元,有力地保证了“一五”计划的胜利完成[15]43-44。

3.八年调整时期(1958-1965年):以综合财政计划安排支出

“二五”计划时期,国家通过编制综合财政计划集中财力投资重点项目。1960年1月,国务院发布《关于加强综合财政计划工作的决定》,指出综合财政计划是国家整个财政资金活动的计划,是国民经济计划的必要组成部分。编制综合财政计划,应把国家一切财政资金都纳入综合财政计划内,以便集中力量保证国家计划和重点项目的完成。加强综合财政计划工作,必须做好国家预算内资金与预算外资金、财政资金与信贷资金的统筹安排,加强预算外资金管理。1961年,中共中央发布《关于调整管理体制的若干暂行规定》,把原来不宜下放给地方的经济管理大权重新收归中央,把原来不宜下放给地方的企业重新由中央各主管部门收回,并明确指出财权必须集中,财务工作必须贯彻“全国一盘棋”。1963年12月,国务院颁发《关于基本建设拨款的几项规定的通知》,强调在基本建设中必须严格执行国家的统一计划,不准分散使用资金。在制定1965年预算时,国家集中财力确保重点项目建设,根据轻重缓急“保国防备战、保对外援助、保后方建设、保重点项目”“减不急需的、减不落实的、减非生产性的、减可以节约的”。1965年预算支出比上年决算增加56.4亿元,同比增长14.1%,增加的预算支出主要用于基本建设投资、国防和对外援助等领域[12]85。

4.相关战略实施时期(1966-1977年):以收支两条线保障预算平衡

“三五”“四五”计划时期,国家为保证预算平衡实行收支两条线,将财力集中于支持重大战略实施。在国家财政极度困难的情况下,集中力量有力支持了相关战略的实施:其一,支持“三线建设”。“三五”计划提出把国防建设放在首位,加快“三线建设”以逐步改变工业布局。“三线建设”期间,国家在中西部地区13个省、自治区共投资2052亿元,占同期全国基本建设总投资的39%。建成了1100个大中型工矿企业、科研单位和大专院校,改变了中国工业集中在东部沿海地区的基本格局,为西部地区的经济发展奠定了基础。其二,支持地方“五小”工业的发展。从1970年开始并在此后的五年内拿出80亿元专项资金,扶植地方“五小”工业的发展[15]78-79。为了集中财力保证1968年预算平衡,维持地方的必要支出,1968年12月,财政部下发《财政部军管会关于做好1968年财政决算编审工作的通知》,决定暂停收支挂钩、总额分成的办法,改为实行收支两条线,收入全部上交国家,支出全部由中央拨给[15]80。

(二)初步形成阶段(1978-2012年):改革式的集中财力办大事

改革开放之后,自上而下的动员式机制已不适应体制改革的需要,财政亟须打破或改变“财权集中过度、分配统收统支、税种过于单一”的传统体制格局,借助一系列改革为完成社会主义市场经济体制建设中的“大事”蓄积财力。为实现支撑社会主义市场经济体制建设的政策目标,中央作为推进改革的核心政策主体,地方政府作为参与主体,通过扩大财源、集聚财力、规范资金和监督分配等政策作用点,集中财力建设一批事关国民经济和人民群众生活的重点工程和大型企业项目。

1.“放权让利”时期(1978-1993年):以税制改革扩大财源

“放权让利”时期,财政在税制改革和预算制度恢复方面采取措施,使财力集中和财力分配具备法律依据。经济特区的设立和“三资”企业的出现,成为计划体制和价格体系之外的新生力量,传统体制下的利润上缴办法、价格分配手段和税制难以对体制外的经济发生作用,建立涉外税制成为税制改革最为紧迫的任务[16]104-105。1979年5月,财政部在四川成都召开全国税务工作会议讨论工商税制改革问题,提出应拓展税收渠道,使税收成为积累财政资金的主要手段,确保国家财政收入的及时、稳妥、可靠。从1979年开始,中国正式恢复年度国家预算的编制、报告、审批和决算制度并延续至今。预算制度的恢复最初是为了拨乱反正、恢复经济秩序的需要,实际上也是恢复并实行传统国民经济计划的需要。它使政府活动和国家财力分配纳入国家计划,从而恢复了国民经济计划与国家财政的联系。预算报告和审批制度的恢复使政府行为特别是政府的经济行为纳入各级人民代表大会的监督视野,既使国家预算恢复了法治程序,又使国家财力分配具备了相应的法律依据[17]243。

2.制度创新时期(1994-1997年):以分税制改革构建集聚财力机制

以建立适应社会主义市场经济的财税体制改革为着眼点,从1994年起,中国财税体制改革踏上制度创新之路,初步搭建了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。分税制构建了重要的集聚财力资源的机制[12]162,让中央政府能够全面统筹区域发展格局。市场分工内在地要求从全局系统的角度来深入考察各个地区的资源禀赋和区位优势,让各个地区能够根据自身的条件来制定最优的发展策略,走分工化、差异化的路线。分税制改革后,中央集中财力有利于全国统一市场体系的建立,更好地保障了社会主义市场经济体制改革的不断深化。在建立社会主义市场经济体制目标后,分税制集聚财力的体制机制在全国性骨干基础设施建设方面作出了突出贡献,助力快速建设高速铁路、航空、港口和电信等骨干基础设施网络。总之,1994年分税制改革以来,随着两个比重的提高,中央适当集中了财力,为实施宏观调控提供了有力保障[16]589。

3.公共财政体制构建时期(1998-2002年):以国库制度建设规范资金管理

在公共财政体制构建时期,建立国库集中收付制度改变了财政资金分散管理的局面,有助于政府集中力量履行保障和改善民生的职责。国库的职能单一且收付程序落后,使政府预算执行缺乏财政监督,造成财政资金运行效率低下。2001年,国务院第95次总理办公会批准《财政国库管理制度改革方案》。从2001年开始,在中央和地方同时开展国库集中支付制度改革试点[16]355。建立国库收付集中制度可以从根本上克服过去存在的财政资金分散管理等弊端,是规范政府资金收入的最彻底、最完善、最可靠的模式。在财政部研究制定国库制度改革实施方案之前,地方自发试验已经启动,主要体现在资金集中收纳和集中支付两方面,而对国库体制并没有触动。

4.公共财政体制完善时期(2003-2012年):以预算改革监督财力分配

公共财政体制完善时期,国家通过部门预算编制集中财力解决国家发展战略问题。“十二五”规划期间,社会主义市场经济体制进入了更加成熟的阶段,这一时期财政的功能是进一步优化基础设施投资结构,集中用于重大水利工程和新一轮农网改造升级,做好结构调整中的保民生工作,支持剥离国有企业办社会和解决历史遗留问题,等等。为解决当时的财力问题,中央各部门在编制预算时都采用部门预算编制方法,将各部门规费等收入都纳入了部门预算收入,实行统一收支预算,既有利于集中财力、统筹安排,也有利于进一步推行综合财政预算管理[15]153-154。2007年,国家针对农业大县和财政穷县的特点,依据突出群众意愿、突出民生优先、突出群众急需、突出集中财力解决大问题的原则,进行参与式预算试验[16]276。在参与式预算过程中,公民直接参与决策、讨论和决定公共预算,确定财政资源分配、社会政策和政府支出的优先性并监督公共支出项目。

(三)发展完善阶段(2013年至今):协同式的集中财力办大事

进入新时代,财政不仅要作为政府活动的经济基础而发挥作用,而且要作为国家治理的基础和重要支柱而进入国家治理的全过程和各领域。为深入国家治理的方方面面去完成各种重大战略任务和实现强国建设的政策目标,仅靠财政自身的力量是不够的。在国家治理的视域下,既需要落实落细政策作用点,使得财政在资源管理、整合和使用上作出新改进,又需要拓宽政策主体的内涵,鼓励多元参与形成政策合力、资金合力和工作合力。在市场机制下形成互利合作集中财力办大事的政策合力,财政集中力量在推进基础性、关键性领域的改革方面给予大力支持。习近平总书记多次强调要坚持发挥社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势,尤其是发挥其在科技创新领域的作用:“要让市场在资源配置中起决定性作用,同时要更好发挥政府作用,加强统筹协调,大力开展协同创新,集中力量办大事,抓重大、抓尖端、抓基本,形成推进自主创新的强大合力。”“新型举国体制是在社会主义市场经济条件下,以关键核心技术攻关为主要任务,以国家重大科技项目与国家实验室为载体,通过充分发挥集中力量办大事的制度优势与市场在资源配置中的决定性作用,进而攀登科技创新制高点,维护中国国家安全与国家利益的一种创新体制。”

在资金管理上,这一时期将盘活存量资金工作摆在了突出位置。2015年1月,《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》提出,要推进中期财政规划管理,分析预测重大财政收支周期情况,研究规划周期内一些重大改革、重要政策和重大项目的政策目标、运行机制和评价办法,并做好收支测算[15]205。2019年,党中央国务院对财政政策进行部署,强调总量与结构相结合,继续实施积极财政政策作为总量性政策,同时突出结构性调整,集中财力在重要领域和重要产业。2022年的财政工作部署则更加强调配置有限财政资源要分清主次、明确缓急,动态优化支出结构,强化对教育科技、农业农村、生态环保和基本民生等重点领域的保障,集中财力补短板、强弱项。在资金整合上,支农资金整合在集中财力办大事和防止重复建设等方面发挥作用。党的十八届五中全会明确“十三五”规划时期中国帮扶的主要对象是7000万农村贫困人口,这使得农村脱贫攻坚成为帮扶发展促进共享发展的头等大事。2016年4月,国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,提出优化财政涉农资金供给机制,进一步提高资金使用效益。2021年4月,财政部等部门发布《关于继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作的通知》,要求各地因地制宜集中财力办大事。涉农资金整合根据建设环节的不同需求向上争取政策和资金支持,以项目整合带动资金整合,统筹用于脱贫攻坚急需的重点领域,保证了集中财力办大事的顺利实施。政府通过统筹整合财政涉农资金,集中财力投入脱贫攻坚项目中,助推脱贫攻坚并对乡村振兴起到有力的支撑作用。在预算管理上,加强资金统筹能力成为集中财力的重要抓手。2015年,《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(简称《使用方案》),用10项举措来推进财政资金统筹使用,避免资金使用碎片化,统筹财力用于民生等重点领域。2021年4月,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(简称《意见》)中最重要的一点是强化财政资金统筹,将钱集中花在国家重大决策部署上。与《使用方案》相比,《意见》特别强调解决统筹力度不足问题,需要建立收入端和支出端一体两翼的大统筹观。在收入端统筹财力可为落实党中央、国务院重大决策部署提供财力支撑,政府可借助预算改革强化中央财政在整个预算配置中的主导作用,强化中央政府宏观调控能力。在支出端打破支出固化格局,大力优化财政支出结构,可降低有限财政资金使用的低效、无效、漏损情况,使得收入真正保障战略方针落地。在体系构建上,浙江率先构建集中财力办大事财政政策体系,实现集中财力办大事从理财原则向政策体系的转变。2017年,作为“绿水青山就是金山银山”科学论断的发源地,浙江按照集中财力办大事的原则,整合原有生态环保财政政策,通过“制度+政策”的集成创新,建立了具有浙江特色的绿色发展财政奖补机制,推出了主要污染物排放财政收费、单位生产总值能耗财政奖惩、出境水水质财政奖惩和森林质量财政奖惩等8项政策。

三、集中财力办大事财政政策体系的理论框架

“集中财力办大事”是指在资源稀缺的约束条件下,在一定时期内要以有效规模相对集中地配置有限资源,以求财政资金配置效果的最大化[18]。就政策体系发挥政策效能的逻辑而言,财政政策的实施首先要有清晰的政策目标,根据政策目标选择适宜的政策工具,政策工具通过一系列作用机制形成从工具选择到目标实现的完整链条,最后产生相应的政策效果。鉴于此,梳理集中财力办大事财政政策体系的理论框架,首先,应了解其在财政制度模式中的角色定位。其次,可从政策主体、工具和目标三个方面解构出其发挥作用的整体逻辑。最后,应把握其产生的政策效果。

(一)集中财力办大事财政政策体系的角色定位

1.集中财力办大事财政政策体系是党治国理财的重要工具

作为国家上层建筑的组成部分,财政政策是针对具体化、问题性的国家意识而形成的具体办法和措施。从党治国理财的宝贵经验来看,财政政策的制定与执行往往遵循以下思路:其一,财政必须始终为党和国家的中心任务服务。其二,以发展国民经济来增加财政收入是财政的基本方针。其三,节省开支、统筹兼顾和集中财力办大事是提高财政资金使用效率的重要方法。其四,严格财经纪律、严惩贪污腐化和强化财政监督是做好财政各项工作的有力保证。党管财政的重要经验表明,集中财力办大事在中国实现工业化和现代化历程中发挥了工具性作用,是能够将党和国家的意志以财政的形式转化为促发展、保民生的重要手段。不同时期国家意识的转变促使集中财力办大事具有不同的表现形式。新中国成立初期,国家的工业化建设成为党和国家的历史使命并上升为强大的社会公共需要,国家推动工业化运动并在计划经济体制下加速工业化进程。计划经济体制是以行政命令和计划指标配置资源,在此条件下产生的国家财政制度模式自然地为计划经济体制和工业化建设之上的国家意志服务,财政以行政命令和行政能力为驱动。相应地,集中财力的形式以公有制经济组织为基础,财力的使用范围和方向以国民经济计划为目标导向,财政收支机制的运转满足国家建设工业化的需要。改革开放之后,党和国家的治国理念转向解放思想、实事求是和以经济建设为中心,由此也逐渐转变了单纯依靠国家计划动员集中财力搞建设的方式,逐步打开政府与市场相配合、中央与地方相协调的局面,财力的使用也更多地向保障和改善民生倾斜。党的十八大以后,财政被明确定位为国家治理的基础和重要支柱,集中财力办大事也从理财原则逐渐发展成熟为政策体系,借此为社会主义现代化强国建设提供更多的资金支持。

2.集中财力办大事财政政策体系是预算良好运行的保障机制

由于财政资金具有集聚效应和规模效应,采取集中财力的方式能提高资金的使用效率,尤其是对于专项资金而言,各级财政专项资金具有总量大、种类多但条块零星分散的特点,且不同程度地存在资金“撒胡椒面”的问题,难以形成有效合力,资金、资源综合使用效率较低。相较于“撒胡椒面”的财力配置方式,集中财力办大事财政政策体系更容易聚焦重点领域、提供精准扶持和形成发展合力。具体而言,从财政资源统筹程度来看,集中财力办大事财政政策体系能够增强财政资源配置的完整性,加强公共资源综合管理,将政府各类收入按规定全面纳入预算,实现政策集成和资金协同。从收支安排的有效性来看,集中财力办大事能够根据党和国家的重大问题、重大战略、重大部署和重大任务,从更长周期、更广范围谋划政策制定和预算安排,在项目端加强中期财政规划管理、完善跨年度预算平衡机制,在支出端从严控制非急需、非刚性支出和新增项目支出,在管理端借助财政预算管理一体化建设防止财政资金碎片化。从政策绩效来看,着力构建集中财力办大事财政政策体系有助于精准安排财政资金,全面统筹资金、资产、资源,优先保障重点领域、重点项目。换言之,若想构建运行良好的预算制度,集中财力办大事的财政保障机制、资金能统能分的动态分配机制以及符合激励约束导向的预算安排机制缺一不可。其中,集中财力办大事的财政保障机制发挥的作用在于,它既能与国家的重大战略和决策部署相衔接,又能更好地满足财政资源统筹的需要。

(二)集中财力办大事财政政策体系的要素组成

1.政策主体是有为政府和有效市场

从政策主体来看,集中财力办大事财政政策体系是有为政府和有效市场共同参与构建的结果,作为核心主体的中央与地方政府,其行为变化对于政策体系的形成有显著影响。其一,集中财力办大事财政政策体系是政府积极作为,政府通过职能动态调整不断适应集中财力办大事的要求。计划经济体制下政府采取的是国家财政模式,当计划成为资源配置的唯一手段时,财政被动地按照国家计划的要求将主要精力用于分配微观财力,将整个社会可支配的财力集中到国家预算,尽可能地获取社会资源以满足生产建设包括企业生产经营和社会各项事业发展的资金需要。此时的国家预算是计划的一部分,国家的财政支出是为工业化发展战略和与之相应的计划服务的,因此,在支出方向上国家预算会聚焦于反映政府战略和经济计划的基本建设,将可利用的一切资源纳入财力收入范围,彼时,税收与企业收入没有本质的区别。改革开放之后,财政职能转变为集中财力保证各项公共支出和重大基础设施建设的需要,更多地倾向于服务市场、服务社会和维护经济社会稳定。显然,市场经济体制下的财政采取的是公共财政模式,致力于弥补市场机制在资源配置中的缺陷,服务于市场和纳税人。这一时期的财政支出以满足社会公共需要为目的,社会各阶层都是财政服务的对象。而财政收入则更加以税收这一法定形式为主,其他收入只能作为补充。因此,政府职能的转变使得财政汲取财力和使用财力的方向发生转变,即财政由相对单一的汲取资源和供给资源的职能向配置资源、分配收入和稳定经济的职能转变。其二,财政体制的变化影响行为主体的行为偏好,进而影响集中财力办大事财政政策体系决策机制的变化。改革开放之前,中央政府居于财政体制的中心位置,地方政府缺乏独立的财政决策权,彼时,集中财力办大事财政政策体系的决策方向完全取决于中央政府的意志,地方政府扮演财政政策具体执行人的角色。改革开放之后,适应市场化改革方向的财政体制也发生了相应的变化,赋予了地方政府更多的财政自主权,地方政府从单纯的政策执行者转变为同时拥有财政政策制定者与执行者双重身份的主体。政府预算同时反映政府政策意图和市场运行态势,财政成为政府宏观经济管理和调控的重要手段,从而推动社会经济协调和快速发展。因此,在集中财力办大事的持续推进过程中,中央政府基于全社会福利最大化及整个社会经济发展状况来决定财政政策,而政策的具体执行有赖于地方政府的支持与配合,地方政府倾向于为了提高本地区社会福利水平来制定财政政策。

2.政策目标兼具统一性和时变性

从政策目标来看,集中财力办大事财政政策体系的政策目标既有主线,也具有时变性特征。一方面,集中财力办大事财政政策体系始终围绕的一个主线是“财为政服务”。集中财力办大事财政政策体系始终服务于国家意识,无论是在计划经济时期,还是改革开放之后,集中财力办大事的政策定位和问题导向始终与国家意识相一致、始终与党和国家重大决策部署相匹配、始终与处理好政策导向与资源配置的关系相衔接,从而通过财政政策手段引导、支撑和保障国家战略的实现。另一方面,政府在特定的经济社会发展环境下,为了实现特定的政治经济目标,集中财力办大事财政政策体系的目标会有所差异。财政内在于中国经济社会之中,其矛盾运动服务于社会的主要矛盾,即社会主要矛盾是财政实体矛盾运动的根本性力量,不同时期社会主要矛盾的变化导致集中财力办大事财政政策目标的时变性特征。在计划经济时期,集中财力办大事政策目标聚焦于工业化建设,对于重工业优先发展、农业生产和国防建设都起到了积极作用。改革开放之后,集中财力建设的方向包含事关国民经济和人民群众生活的重点工程和大型企业项目,在基础设施建设、金融危机应对和扶贫开发工作等方面发挥重要作用。随着中国特色社会主义进入新时代,集中财力办大事为科技创新、农业农村、生态环保和基本民生等重点领域提供保障。

3.政策作用点具有动态调整特征

从政策作用点来看,集中财力办大事财政政策体系的政策作用点具有动态调整特征,实现了从理念到体系的突破。其一,针对不同的经济社会发展目标,政府往往采用不同的财政政策工具,而不同的财政政策工具的作用点会存在差异。随着社会需要的不同,集中财力办大事财政政策体系的作用点呈现以下时代特征:计划经济时期,集中财力办大事以行政命令保证政策运行,行政命令自上而下控制着财政、税收、海关和国营企业,才可以用较低的成本动员资源,甚至可以不计成本汲取、分配资源。这一时期以管理机构设置、综合财政计划和收支集中改革为作用点,借助提升中央汲取财力的能力来保障重大项目的实施。在国家管理权高度集中时,计划管理权限也集中在中央,这就要求国家财政和财力也由中央集中配置,这种配置的方式是以国营企业的管理权限和规模来反映的。企业由国家直接组织生产,企业财务、投资及流动资金都纳入国民经济计划,即使企业属于地方政府,它的运行仍然是在国民经济计划的安排之下[16]36。改革开放之后,公共财政建设的需要促使集中财力办大事财政政策作用点发生变化,由于公共财政建设需要在法治基础上按照正式的规则运行。这一时期,集中财力办大事以税制改革、预算恢复和职能调整的方式构建集聚财力资源的机制,税费改革建立了公共权力的约束机制,财政制度的这一转变使其运行节约了社会成本,也使市场对政府经济行为有相对稳定的预期[16]7-8。政府的经济行为局限在市场许可的范围内,并且要按照市场的要求,提供无差别的服务。这促使政府在财力投入上始终坚持瞄准短板弱项、精准施策,通过财政精准投入引导资源要素流向重大项目建设,实现政府和市场主体多方共赢的目标。其二,集中财力办大事财政政策体系的构建过程体现了从理念到体系的突破。政策是资金的载体,集中财力办大事财政政策体系的构建依托于对现有政策的全面梳理和整合,在这一过程中建立起来的未来重点工程资金保障表相当于具有约束力和操作性的中长期财政规划。与仅是理财观念相比,集中财力办大事财政政策体系更加强调“政策”,将抽象的原则性规定转化为具体的执行机制,主要表现为以下几点:一是强调政策转化作用。在预算编制上,政府通过切实将规划体系转化为实实在在的政策、资金和项目,编制年度预算时主动对标集中财力办大事财政政策体系,突出重点保障重大战略、部署、政策和项目的实施。二是强调政策引领作用。在资金融通上,政府通过引领示范,成倍带动金融资本和社会资本增加投入。三是强调政策整合作用。在资金的供给上,政府通过分散权力和集中资金,处理好生财、聚财和用财的关系;通过加大预算统筹力度、统一预算管理权逐步将所有预算资金纳入预算统一分配,整合归并财政专项资金,清理规范重点支出与财政收支或生产总值脱钩事项,大力盘活存量资金。

(三)集中财力办大事财政政策体系的政策效果

分析集中财力办大事财政政策体系最终要考察的就是财政政策的政策效应,即财政政策的实际效果是否达到了预期目标,完成的效率和水平如何。政策效应的表现形式既包含制度层面的效能,即宏观制度模式和微观管理机制上的革新,也包括经济层面的效果,体现为总量的增长和质量的提升。

1.完善宏观制度模式和微观管理机制

从宏观制度层面来看,构建集中财力办大事财政政策体系通过多元参与模式实现跨越式发展。在不同的发展阶段,集中财力办大事财政政策工具的使用策略是相机抉择的。一方面,财政政策体系的构建始终坚持以党中央的领导决策为引领,以此发挥集中统一的组织管理体制的优势;另一方面,财政政策体系的建构融入多元参与主体,通过科学统筹的整体规划机制、精细高效的项目运作机制、生态良好的市场竞争机制和团结协作的集体攻关机制的体系化建构,共同推进重大领域重点项目建设和跨越式发展。从微观制度层面来看,构建集中财力办大事财政政策体系要完善相应的管理机制和组织机构建设。在管理机制上,浙江在省域实践探索中加快建成“一个门户、四个系统”,不断完善集中财力办大事任务管理系统,建立健全覆盖大事、政策、项目、资金的全过程管理体系。在组织机构上,以扶贫为例,通过授予专门机构集中力量的权限为扶贫开发提供资金保障,借助制定工作规划、设定工作目标、确定工作方针、实施重点扶助制度和实施严格的工作责任考核制度这五个环节解决集中方式问题,藉由整合行业资源、发达地区资源、财政与非财政资金和国内外资源等来解决资源保障问题。

2.助推经济增长和提升经济质量

从经济总量效应来看,集中财力办大事在不同时期都对助推经济增长发挥了重要作用。例如,在早期探索阶段,中央集中财力完成了苏联帮助中国建设的156个项目,奠定了社会主义工业化的基础。在初步形成阶段,财政集中力量建成了一批重大基础设施项目,包括大规模的堤防工程建设、水毁工程修复、发展节水灌溉面积、改善交通运输条件和粮食仓储设施等[16]225。在发展完善阶段,政府集中财力聚焦新型基础设施和科技创新,在建设城市非经营性基础设施项目、补齐水利基础设施短板、完成重大战略产品、关键共性技术和重大工程等领域发挥了重要作用。从经济结构效应来看,集中财力办大事财政政策对整个经济的质量和结构产生影响。进入新时代,在高质量发展方面,新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化、高新技术产业化、环保与生态建设及科教基础设施。在公共服务领域,设置专项资金聚焦公共服务重点领域,设立专项扶贫资金作为扶贫开发重要资金来源,其持续稳定增长对中国农村减贫事业起到了推动作用。

四、集中财力办大事财政政策体系面临的现实困境

新形势下,集中财力办大事财政政策体系的有效运行需要经历一个动态的探索过程,市场经济的纵深发展、治理方式的逐步变革、人民群众民生需求的日益提升和全球化和数字化的不断冲击都使得政策体系面临新的挑战。对于政策体系本身而言,政策主体决策是否科学、政策主体间利益能否协调、政策作用点的使用方式如何都可能引发一系列的矛盾,表现为中央科学决策与地方有效实施之间的矛盾、政府宏观部署与市场微观秩序之间的矛盾。政策目标之间的权衡选择则有可能产生效率与公平之间的矛盾。制度发展的内在逻辑决定了政策体系的方向,集中财力办大事财政政策体系有效运转的核心在于打破传统政策设计思维和运行机制,解决好新时代理论与实践中可能面临的困境。

(一)如何兼顾中央科学决策与地方有效实施

集中财力办大事既需要中央层面的科学决策,更需要地方层面的有效实施。政策主体决策的科学性和政策主体间利益的协调程度直接影响集中财力办大事的效率。集中力量办大事具有国家动员和运动式治理等特征,是一种强国家能力的体现。从中央层面来看,集中财力办大事实质上是国家治理能力在财政领域的映射,即一个国家能在多大范围内动员财政资源并实现发展目标。集中财力办大事中的“财力”指代资金、资产、资源和调动这些资源的权力,中央政府是财力资源和行政权力的最高调配者。集中财力能够办成大事的前提在于中央政府决策的科学性,倘若决策错误又集中力量,容易导致错误被放大或纠错困难。决策是否科学还体现在决策能否因地制宜,资源权力向上集中、政策部署自上而下的一统决策制容易产生“一刀切”,政策制定过程可能与各地具体情况相去甚远。因此,决策的科学性依赖于合理的制度设计,从而确保政策制定过程趋向公共利益的最大化。科学的制度设计需涵盖决策过程的透明规则、现代决策咨询制度、政策效果评估制度、政策过失的责任追究制度、决策过程的公共参与制度和重大政策的对话协商制度等细节[17]245。从地方层面来看,地方治理能力体现为其处理解决具体问题的可行性和有效性,包括完成自上而下的资源动员任务。“大事”往往以项目的形式呈现,如果权力分工与制约制度不够完善,财力集中于中央容易导致基层财力不足,一定程度上弱化了各级地方政府的治理能力,最终可能造成中央负责的项目效果显著,地方负责的项目流于形式,这种现象尤其体现在公共服务领域。历史经验表明,缺乏国家能力将难以推进国家治理,而国家能力不受约束也会形成对市场和社会的侵蚀,即决策一统性与执行灵活性需要达到一个动态平衡。对于转型国家而言,在资源稀缺或有限的情况下,中央政府集中财力并以决策的高效性引领社会经济发展方向是极其重要的,正是中央政府自上而下的强大动员力量推动完成了由计划经济向市场经济的转型。然而,在市场经济基本确立之后的完善阶段,市场经济下的治理不仅需要中央的科学决策,更需要地方的有效配合。

(二)如何协调政府宏观部署与市场微观秩序

集中财力办大事既要重视宏观层面的战略部署,也不能忽视政策导向对微观市场主体内部秩序的影响。从资源配置的角度来说,资源动员涉及行动主体如何使用社会网络,以及如何激活存在于社群网络链条中的资源。集中财力办大事在市场机制难以发挥作用和局部力量难以满足资源需求等领域的政策效果会更好。市场经济完善阶段要求政府在尊重市场规律和市场机制的前提下矫正市场失灵,即政府服务于市场而非驾驭、主导市场。随着数字经济时代的到来,智能政府与市场微观主体相协同的新型作用机制倾向于权力更加分散、利益共享、责任共担。数字经济时代集中财力办大事财政政策体系将具有与以往政策体系不同的形式,承担不同的使命。新政策体系以市场在资源配置中起决定性作用为基础,政府以市场化渠道补充资金。市场经济发展中形成的市场机制被不断地融入该政策体系,侧重横向多部门协作与纵向垂直一体化相结合,聚焦形成部门、地方、全社会共同参与的网络格局。从政府与市场的关系来看,政府政策作用点的选择会改变市场微观主体的原有秩序甚至是重塑新的秩序,财政政策体系设计体现其对市场微观主体的约束和规范作用。在一些重要的时间节点、关键领域和重大战略上,集中财力办大事有助于更有效地解决问题,但也要充分认识这种自上而下的宏观部署可能引发市场微观主体产生两种预期心理,进而影响甚至重构市场秩序。第一,集中财力办大事在基础设施建设和科技创新等重点领域的战略部署可能会引致市场主体盲目跟风。数字经济时代,大数据作为国家治理的基础资源被摆在了重要战略地位,根据这一战略定位,各地区、各市场主体加强了大数据领域的产业布局,但也衍生出以发展之名盲目跟风、以创新之名不求实际的情况,市场主体忽视了现实基础和条件,导致重复建设和资源浪费。第二,政府主导或长期包揽容易造成市场主体形成“等靠要”心理。因此,一些具体领域、具体环节需要让市场、社会和公众协同发挥作用,多元主体共同参与有助于弥补政府能力的不足和实现风险共担,多渠道资源的异质性也有助于满足不同群体或同一群体在不同时期的差异性需求,不同财力的权属也要求财力配置在体制机制设计上不能一概而论。

(三)如何兼顾效率与公平

集中财力办大事不是简单的资金投入,应兼顾效率与公平。政策目标纷繁复杂,如何权衡取舍、安排主次会影响集中财力办大事的政策效果。第一,集中财力的作用点取决于“大事”的规模和复杂程度,将财力集中于大事可能会忽略应该办好的“中事”“小事”。在给定任务规模和复杂程度的前提下,集中财力办大事的政策在特定时点发挥作用,效率很高、单点突破能力很强。然而当“大事”的规模及复杂程度突破临界值之后,需要自上而下和自下而上两种秩序共同作用来提升效率。处于基础层次的“中事”“小事”一旦因长期被忽视而成为短板,也会严重制约经济社会整体功能的发挥。第二,集中财力办大事并非是单纯的效率提升手段,资金如何使用需要审慎考量。推动经济和社会发展需要大量的财政投入,核心在于资金的使用方式、途径和对象。在高质量发展的时代需求下,经济的驱动力更多地依赖于创新而不是简单的要素投入,这将意味着财力投入不仅要关注经济增长,更要关注实现增长的方式和实现什么样的增长,即更有效地激发创新活力和让改革和发展为人民增添获得感。公平不能局限于经济范畴,而是指社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等地分配,经济领域的分配只是实现公平的一个物质基础。这表明集中财力办大事不应只局限于财力资源在经济领域的有效配置,还应通过合理的分配制度来促进社会公平。第三,集中财力办大事应考虑区域平衡问题。政府集中财力办大事有利于重点领域突破和应对经济危机,这种重点突破的形式往往将资源引向重点领域和重点区域。在特定区域发挥作用的政策使得资源持续积累在这些区域,这不仅影响后续改革在该区域的附加值,还会影响政策未辐射到区域的发展前景。

五、结论与政策建议

回顾新中国成立以来党治国理财的历史,集中财力办大事对于实现国家重大战略目标发挥着重要作用。将不同时期集中财力办大事的作用形式囊括在一个分析框架内,本文得出以下三点结论:首先,从历史形成来看,集中财力办大事财政政策体系大致经历了动员式→改革式→协同式三个发展阶段。在早期探索阶段,国家面对恢复国民经济发展的需要,通过统一财经工作和设置管理机构为集中财力纾困。在工业化建设时期,国家采取自力更生的资金筹集方式,以综合财政计划集中财力保重点项目建设。在初步形成阶段,国家在“放权让利”时期推进税制改革和恢复预算,并通过征集能源交通重点建设基金、发行国库券和中央财政向地方财政借款等方式集中建设资金。社会主义市场经济体制改革目标确立后,国家以分税制改革构建集聚财力资源的机制,让中央能够全面统筹区域发展格局。在公共财政体制构建时期,政府以职能转变退出“越位”领域,集中力量履行保障和改善民生的职责,并不断完善预算编制集中财力。在发展完善阶段,国家更加重视解决创新、扶贫和环保等重点领域问题,通过盘活存量资金和构建政策体系为集中财力提供支撑。其次,从理论框架来看,在角色定位上,集中财力办大事是工业化和现代化建设中党治国理财的重要工具,也是财政预算制度良好运行的保障机制。在作用机制上,从政策主体来看,集中财力办大事财政政策体系是有为政府与有效市场共同参与构建的结果,作为核心主体的中央政府和地方政府的行为变化对于政策体系的形成有显著影响。从政策目标来看,集中财力办大事财政政策体系的政策目标既有主线,也具有时变性特征。从政策作用点来看,集中财力办大事财政政策体系的政策作用点具有动态调整特征,实现了从理念到体系的突破。在政策效应上,从制度效果来看,集中财力办大事财政政策体系实现了通过多元参与模式实现跨越式发展,完善相应的管理机制和组织机构建设。从经济效果来看,集中财力办大事财政政策体系在不同时期均对经济量的增长和质的提升产生显著影响。最后,新形势下集中财力办大事财政政策体系的有效运行需要经历一个探索过程,应解决好理论和实践中可能面临的困境。一是如何兼顾中央科学决策与地方有效实施,使决策一统性与执行灵活性达到一个动态平衡。二是如何协调政府宏观部署与市场微观秩序,防止市场主体产生盲目跟风行为或“等靠要”心理。三是如何兼顾效率与公平。办“大事”的同时也不应忽略起基础性作用的“中事”和“小事”,从单纯的效率提升转向合理的分配制度。

未来进一步完善集中财力办大事财政政策体系,有三个方面值得进一步关注:首先,推进政策体系的制度化和规范化,促进决策的科学性和实施的有效性。具体地,在中央层面,以国家统筹为牵引完善顶层设计,从整体、宏观、全局高度出发提出集中财力办大事的战略目标;在地方层面,从制度完善和能力提升两个方面加强基层建设,推动地方站在大局角度配合中央更好地实施战略,将自身经济发展要求纳入国家战略大格局中部署。其次,增强政策体系内各环节的系统性和协调性,提高政策的关联性和互补性。系统性的财政政策体系应注重各政策环节之间的协调,确保在提出财政目标后各环节相互融合保障执行,注重克服薄弱环节、提升政策体系整体运行效率。还应完善风险预防措施和政策纠偏程序,充分发挥市场微观主体的自组织、自适应、自协调能力,容纳多元参与弥补系统失灵。最后,打造适应高质量发展的财政政策体系,兼顾效率与公平。针对发展中面临的政策或制度瓶颈,创新政策思路,化解高质量发展中的难点、打通高质量发展中的堵点,提高政策的精准性和有效性。“大事”选择还应遵循人民共同追求的目标,围绕共同富裕迭代升级政策体系。

[引用格式]吕炜,刘欣琦.集中财力办大事财政政策体系研究——历史形成、理论框架与现实困境[J].财经问题研究,2022(11):89-99.

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