刘辉:中央集权制度下的经济模式与应变思路

选择字号:   本文共阅读 1796 次 更新时间:2013-10-19 12:38

进入专题: 中央集权   经济模式  

刘辉  

 

摘要:两千多年以降,中华经济治理的永恒主题只有两项一曰分权,一曰均富。在中央集权体制之下,所谓分权,主要指的是两类分权,即中央政府与地方政府的权益分配、政府与民间的权益分配。这两种分权存在内在的关系,若没有中央对地方的分权,政府对民间的分权便不可能发生。至于均富,也分为两类,即政府与民间的均富,以及有产者与无产者的均富,其内在关系是,若没有政府对民间的均富,有产者与无产者之间的均富也不可能发生。在看得见的未来,中国的经济和政治改革很可能是一次以自由市场化为取向、以维持"统一文化"为边界、在民主法治与中央集权体制之间寻找平衡点的非西方式改革。在长期大一统制度之下,中国社会各阶层均有自己的毛病,其中最严重者,是四大意识的缺乏:地方缺乏自治意识、政府与民间缺乏契约意识、知识分子缺乏独立意识、企业家阶层缺乏阶层意识。中国未来能否有大进步,实取决于此四大意识的唤醒。

关键词:中央集权;财政收入;经济改革;财富分配

 

引言:国家统一是中国经济模式的文化前提

1955年,国学家钱穆在他创办的香港新亚书院专讲《中国历代政治得失》。他的课程共分五讲,分别是汉唐宋明清,最后为一"总论"。在"总论"中,钱穆提出"从这两千年的历史中,我们可以对以往传统政治,找出几条大趋势"。他共指出四条,其中第一个关键词是"集权"--"中央政府有逐步集权的倾向",第二条关键词是"抑商"--"中国传统政治上节制资本的政策,从汉到清,都沿袭着"。[1]在皇权体制下,中央集权与地方分权从来是一对很难均衡的矛盾,甚至可以说是非此即彼、不可调和。……因此,如何均衡集权与放权,做出适当的制度安排,成了统治中国的首要课题,历代政权往往踯躅于此,兴盛或衰落也由此而生。此景,两千年以降未曾稍改。[2]

在《历史研究》一书中,英国历史学家汤因比称中国为"唯一延续至今的社会",根据他的统计,人类历史上出现过21个文明社会,其中,中国社会是文明特征保留的最为完整的样本。而这成就正得自于"统一的文化"。[3]与其他国家相比,中国最独特之处在于,我们是唯一保持了两千年中央集权制度的国家,也是当今世界上前三十大经济体中唯一保持这一制度的国家。这种中央集权、大一统的国家模式并非一日建成,它经历了一个漫长、血腥和充满探索的过程。对于专制者来说,想要维持集权统治,必须在中央与地方的权力分配模式、全民思想的控制模式、社会精英的控制模式以及与之相配套的宏观经济制度模式这四个方面完成制度建设。[4]及至于近当代,中国在全球化浪潮的推动下开始了艰难的现代化转型,上述四大制度中的很多内容都发生了重大改变,但是,维持大一统、实行威权治理的基本理念无实质性变更,因此,制度创新的目标与手段依然共轨同辙,体现出鲜明的延续特征。对于面向未来的中国变革,此乃最为严峻的命题之一。[5]

在看得见的未来,中国的经济和政治改革很可能是一次以自由市场化为取向、以维持"统一文化"为边界、在民主法治与中央集权体制之间寻找平衡点的非西方式改革。[6]在长期大一统制度之下,中国社会各阶层均有自己的毛病,其中最严重者,是四大意识的缺乏:地方缺乏自治意识、政府与民间缺乏契约意识、知识分子缺乏独立意识、企业家阶层缺乏阶层意识。中国未来能否有大进步,实取决于此四大意识的唤醒。[7]

 

一、桑弘羊难题:如何分配中央与地方权力

自东周之后,随着周天子权威的旁落,地方的政治和经济势力坐大,各诸侯国为了强盛纷纷实施了变革,形成百家争鸣的局面。其中,管仲在齐国、李悝在魏国、范蠡在越国,都进行了影响深远的经济变革。[8]以"管仲变法"为标志,开始探索国家积极干预产业经济的试验,此后多有演进,到公元前221年秦始皇灭六国,逐渐成为一个中央集权制国家。[9]若以治国理念而论,从管仲对中央集权的最初试验,到商鞅将之演绎到恐怖的极权主义,可以说,影响中国千年历史的治国模式到此已基本定型。与自信、圆润的管仲相比,冷酷而坚定的商鞅是另外一种类型的天才,他们赫然如钟摆的两端,后来的治国者无非在两者之间彷徨选择,竟从来没有逃出他们设定的逻辑。[10]

(一)汉武帝与桑弘羊的集权化改革

刘邦兴汉之后,实行的是分封制,众多同姓和功臣裂地建国。[11]文景时期,有两位雄辩的政论家先后对当时的"分权过度"提出了担忧和对策,他们是贾谊和晁错。[12]对于地方诸侯的坐大,晁错比贾谊更为激进,直接提出了"削藩"的主张,即取消王侯封建。[13]

1、以提高国库收入为目标的改革

自武帝亲政之后,国家支出大幅增加,据《汉仪注》和《盐铁论》的记载,从10多岁的少年到60多岁的老人都必须服役,已到了无以复加的地步。所以,必须另思新途,既不增加农民负担,又能提高国家收入能力,于是,通过实行国营化政策以获取专营收入,成了必然之选择。[14]总体而言,武帝和桑弘羊从产业、流通、税收和货币四个方面,推行了严密的整体配套体制改革,打造出一个高效、严酷的国营经济体系。就产业改革而言,首要之举,当然是从利益最为丰厚的地方切割下去,于是,三个最重要的制造业铸钱、煮盐和冶铁相继被国营化。[15]除了控制住最为关键的盐铁产业之外,桑弘羊还创造性地对另外一个高盈利性产业--流通产业进行了国有化改造,其手段有二,一曰"均输",就是统购统销;一曰"平准",就是物价管制。[16]从时间角度看,无论是铸钱权的上收、盐铁专营还是算缗、告缗,都发生在汉帝国与匈奴的长期战争进入到相持阶段的关键时刻。上述政策的实施让近乎空乏的国库重新充足起来,《汉书·食货志》记载,"有盐铁缗钱之故,用益饶矣",这一财政上的改善为汉匈战争以及其后对朝鲜、南粤等地区的政府提供了强大的经济保障。[17]

2、汉帝国遭遇的"盛世后遗症"

在桑弘羊去世之后的80余年里,汉帝国一直没有从武帝留下的"盛世后遗症"中摆脱出来。由于国营化运动所造成的社会震荡太大,各项管制政策相继松弛,"算缗令"再未重启,均输和平准二法基本废止,盐铁专营政策几度反复。自武帝之后,继任的几位皇帝都很软弱,中央朝纲日渐为外戚和宦官所把持,而在地方上则出现了一股强大的世族势力,在财经上,它与春秋战国时的贵族经济不同,俨然构成前所未见的世族经济。与贵族相比,世族也是以血缘和继承来维系和传承的,不过它没有法定的世袭性,其衍续壮大,有赖于一代代子弟的经略努力。同时,世族在价值观上一切以家族利益为大,国家意识薄弱,对中央政权缺乏忠诚度。[18]世族经济归根到底是权贵经济,由权牟利,是最快捷的致富途径,因此,在这种社会形态之下,"导致中国历史上前所罕见的官商勾结与官僚资本"。[19]世族模式和庄园经济,从西汉中后期以降的数百年间,困扰历代统治者,几乎鲜有改造成功者,王莽改制,十年而亡,刘秀"度田",不了了之,东汉政权的羸弱以及魏晋南北朝的纷乱,无不与此有关。一直到科举制的出现,才切断了世族繁衍的制度性根源。[20]

胡寄窗在《中国经济思想史》中评论说,桑弘羊几乎是摆脱了伦理的局限而考察财富问题,他的重商理念,百代以降,少有认可。《桑弘羊评传》的作者晋文也认为,"桑弘羊经济思想的最大贡献就是强调工商富国"。他所提出及执行的所有经济政策的主旨并不在于压抑工商业,相反,他最早透彻地看到了工商业所存在的巨大利润,他的目标在于将工商的私人利润转化为国家的利润。也就是说,他主张以发展国营工商业为主体的命令型计划经济,在这一方面,桑弘羊继承了管仲的盐铁专营思想,并进一步扩大化和制度化。[21]历代每到财政争论,"桑弘羊"这个名字必然会浮现出来,对他的褒扬、认同或贬斥成为不同政策理念的一个分野标杆。一个特别值得关注的现象是,所有认同桑弘羊的人几乎都是财经事务的实际执行者,而反对派则往往是在野的知识分子。[22]

(二)刘晏与王安石的探索举措

唐代的工商贸易中出现了两类前所未见的新人物,一是"行头",二是"牙人"。长安东市有220个行,每行都有一个行会,其主持人称为"行头",负责本行的祭祀、协调及与政府周旋交涉等事宜。[23]公元755年,牙人出身、镇守北方的安禄山、史思明在毫无预兆的情况下发动叛乱,史称"安史之乱"。[24]从制度层面来分析,此乱的发生正是中央集权旁落的结果。从贞观到开元的100多年时间,天下长治久安,治国者变得异常自信,竟忘了地方割据的隐患。唐太宗时,虽然充分下放财权和兵权,但他用边将有"三不原则",即"不久任、不遥领、不兼统",唐玄宗即位之后,十余年不换将官,而且各路节度使尽用胡人。他最宠信的安禄山兼统三道节度使,拥有天下三分之一的兵权,致使其胸怀异志。更可怕的是,节度使除领兵之外,还兼理民政与财政,俨然一方独立的诸侯。从经济上看,100多年以来人口增长迅猛,土地兼并景象重现,中央政权的轻赋简政造就民间繁荣,却也暴露出大一统体制的另一面隐患--因管制乏力而导致"干弱枝强"。这一景象又是"文景之治"晚期的翻版。[25]

1、刘晏充实国库收入的举措

战乱期间,颜真卿据守河北抗击叛军,军费困竭,为了筹措军饷,他在河北首创了榷盐法,对食盐实行"官收官卖"。公元758年(唐肃宗乾元元年),朝廷重新设立了盐铁铸钱使这一职务,对全国盐业进行专营管制--"尽榷天下盐",出任此职的第五琦仿行颜真卿的办法,在产盐区设置盐院,规定民间的产盐户("亭户")所产食盐一律卖予盐院,否则以盗卖罪论。[26]第五琦之后,刘晏(公元716-780年)主管全国财政,他是唐代最著名的理财大师。[27]在财经思想上,刘晏并无特别的创见,基本上是"桑弘羊再世"。[28]

若比较刘晏的盐法与之前众人--从桑弘羊到第五琦--的不同可以发现,他的"民产--官收--商销"是一个效率更高、更注重利益分配的官商合营模式。这些措施果然立竿见影,食盐专卖收入逐年增加,10多年增长了15倍,以至于占到全国财政收入的一半。这也是财政史上,盐税占国库收入最大比例的时期之一。[29]自德宗之后,有政府靠山的大盐商控制了食盐的产销,盐价年年上涨,官民矛盾空前突出,民间出现了武装贩盐的盐枭集团。[30]公元873年,关东大旱,千里焦裂,河南、河北先后爆发大规模的农民暴动,其领头者,正是贩卖私盐出身的"非法商人"王仙芝和黄巢。[31]

2、王安石增加财政收入的举措

宋英宗驾崩,长子赵项登上皇位,是为宋神宗,他年方二十,血气方刚。此时的宋王朝已开国110余年,农耕社会的"太平病"又发作了起来--土地兼并大量增加,权贵及豪强商人占有了全国一半以上的土地,他们还控制了重要的产业经济,贫富差距显著拉大,国内社会矛盾突出。更糟糕的是,中央财政虽然比立国之初增加了4倍,但还是入不敷出,发生重大危机。宋神宗立志于"富国强兵",他对宰相文彦博说:"天下的弊端实在太多,不改革不行。现在最首要的事情是增加收入。"[32]

均输法是"王安石变法"的第一招,它的"政策版本"源于桑弘羊,不过,与前辈不同的是,王安石在政策初衷和操作方式上更有递进。桑弘羊推行均输法的初衷是"徙贵就贱,用近易远",也就是以促进商品的均衡流通为目标。而王安石明确提出自己之所以要"均输",根本目的是由政府掌握重要商品的流通权--"轻重敛散之权",防止富商大贾进行投机活动,国家作为一个经济组织"与商争利"的特征昭然若揭。其次,王安石专设发运使衙门,还从国库中专项拨备出500万贯、300万石大米,作为均输的本钱,这也是桑弘羊及刘晏所没有尝试过的,表明王安石的均输更加具有商业经营的性质。[33]在推行均输法的两年零八个月后,王安石推出了市易法,由政府全面垄断城市的商品零售,在各地设立市易司,负责平价购买"滞销商品",到市场缺货时出售,商品价格由市易司划定。各大城市的贸易商人必须到市易司获得核准的身份资格,否则不得擅自经营。市易法推出后,均输业务并入其中,在流通领域构成一个集采购、运输和定价销售为一体的国营垄断体系。[34]青苗法的提出比均输法晚了两个月,这是王安石的独创之举,也是他最为得意的手笔,据他自己说,这一思想源于《周礼·泉府》--尽管他曾说过"祖宗不足法",不过在后来,他不断地到《周礼》中去寻找变法的理论依据,这一点跟王莽很类似。[35]

种种新政的实施,让宽松的经济环境不复存在,自由工商业者遭到毁灭性的打击,民国学者王孝通在《中国商业史》中一言以蔽之曰,自"王安石变法"之后"商业早入于衰颓之境矣"。[36]"王安石变法"前后执行了17年,神宗从即位开始,绝大多数时间里都是变法的坚定支持者。1085年4月,神宗驾崩,哲宗即位,司马光执政,尽废新法。[37]在司马光执政的一年后,1086年5月,王安石郁郁而终。4个月后,司马光随他而去。反对派的"无能"以及财政状况的现实需求,使得王安石的变法之道并没有随着他的去世和众多朝臣的反对而彻底中止,它竟余波荡漾,一直衍续到北宋的灭亡。哲宗执政9年后,突然又宣布重新恢复所有新法,他启用的变革大臣正是王安石的女婿蔡卞及其状元哥哥蔡京。[38]从王安石开始变法的1069年,到蔡京被罢官的1126年(靖康元年),极端的国有专营制度的实施前后长达57年,而这又是北宋帝国由半衰走向灭亡的57年。1127年,北方的金军攻破汴京,掳走徽、钦二宗,史称"靖康之难"。[39]

宋代的中央集权制度在汉唐的基础上进一步得到强化,经济层面上的国有专营程度有过之而无不及,同时,宋代的官商经济达到巅峰,社会财富向政府和官商集团猛烈地聚集。[40]当国有专营的"围墙"被高高地筑垒起来之后,接下来的问题就是:如何经营这些被垄断起来的资源?宋代的办法是两个,一是公开允许官员经商;二是对民间商人进行授权经营。在历代开国皇帝中,唯一公开放纵乃至鼓励官员经商的,就是宋太祖赵匡胤。[41]宋代的经济制度创新是前朝所未见的,它在宏观经济、产业经济乃至企业制度方面都出现了重大演进,大一统中央集权制度下的工商制度建设,在此时基本定型。宋代的官商经济模式已经实现了"标本化",其后1000年,无非是这一"标本"的极端化和恶劣化。[42]

 

二、依附在集权制度下的官商经济模式

"从北宋之后的1000年里,统治者面临的最主要挑战,并非创立一个与其他政治对手竞争的全新国家,而是重建和改造一个农业帝国。因此,维持与重建国内秩序,既是国家的主要考虑,又是其行政力量投付最多的方面。"在这样的治理模式之下,任何变革都只可能向更加集权的方向发展,其他的、有可能挑战中央威权、引发社会秩序变化的尝试都会被严厉地扼杀在摇篮之中。[43]胡寄窗认为,到北宋中期之后,多次的、中央集权下的经济制度改革已经一再证明,无论怎样的变法都无法避免社会矛盾的激化,当体制内创新没有出路的时候,以暴易暴的"革命"就成了唯一的选择,"从宋代到鸦片战争的900年中无数次农民起义,剥夺富人财富以济贫穷的革命行动乃是司空见惯的"。与之相对应的是,治国者也放弃了制度创新,开始用更加严酷的管制方式来维持统治,其格局也越来越小,经济策略越来越谨小慎微、趋向保守,最终走进了闭关锁国的死胡同。这种停滞同样体现在科学技术和企业制度的进步上,自宋之后的1000年里,再无重大的、革命性的创新。[44]

(一)闭关锁国的明代经济模式

中国的经济形态,由先秦到汉初是贵族经济,演进到东汉至魏晋南北朝,成了世族经济,进入隋唐之后,日渐呈现出"士商合流"的趋势,到宋代,终于定型为士绅经济,历1000年左右的演进至此,其后再无进步。这三种经济形态从本质上来说,都是官商经济。[45]元代的众多经济政策延续宋代旧制,比如专营、扑买制度毫无更改,盐税仍然是最重要的国库收入来源,占到整个收入的一半左右。[46]与元代积极鼓励海外贸易截然相反,明朝从创建之初就推行对外封闭的政策,具体而言,就是"北修长城,南禁海贸",把帝国自闭为一个铁桶。[47]闭关锁国让中国与世界隔绝,重新成为一个"孤立的天下"。在对内政策上,明代统治者向往和追求的境界则是--男耕女织。[48]自宋代的"王安石变法"之后,帝国的治理者已经找不到经济体制变革的新出路,于是,通过推广"男耕女织"的民生方式,将整个社会平铺化、碎片化已成为必然之选择。社会组织一旦被"平铺",就失去了凝聚的力量,从而对中央集权的反抗变得微弱无力。[49]

1、明朝权力阶层攫取财富的方式

历代治吏以明朝最为严酷--《明律》明确规定四品以上的官员禁止经商,贪污60两白银就要被扒皮示众,可是,历代官员经商之盛、家财之富,又以明代为最。弘治年间,皇室宗族、功勋之家已纷纷插手经商,到了嘉靖之后,此风终不可遏。[50]嘉靖、万历年间的多位首辅大臣,如严嵩、徐阶、张居正、张四维等人都因经商而成一时之富。[51]明代官员经商之风,不但历代罕见,而更独特的一个事实是,其中最贪婪和最卖力的那个人,居然是皇帝自己。[52]在明朝的历代皇帝中,最喜欢赚钱的是正德,不过论到经商能力之强的,则是他的孙子万历皇帝、明神宗朱翊钧。[53]在万历当政的将近半个世纪里,皇权专制恶性膨胀,皇帝与大臣"冷战",朝廷与民间对立,制度完全失控,权力阶层对国民财富的贪婪日益不可抑制,除了极少数的权贵阶层,绝大多数民众生活在均贫的状态之下,正如之前的所有王朝一样,贫富差距的拉大成为暴力革命的导火线。[54]在人类历史上,17世纪被称为"小冰期",这一时期,整个世界的农耕区受到寒冷气候的困扰。在17世纪的最初几十年里,中国的北方异乎寻常地寒冷和干旱,其后突变使得农作物生长季节缩短两周,粮荒日益频繁,饥民造反此起彼伏,终于酿成席卷全国的李自成、张献忠农民起义。[55]

2、朝贡型的区域政治、经济体系

由滨下武志的研究可见,在15世纪前后的西太平洋地区出现了一个以中国为中心、以白银为统一货币、无关税壁垒的政治经济联盟,这也是当时世界上覆盖面最大、人口最多和结构最稳定的区域性国际体系。它同时表明,中国与周边各国不存在武力征服的关系,而是形成了一个具有"中心--边缘"结构的共荣体系。若没有欧洲人的强行进入,这又是一个超稳定的国际秩序。[56]在区域经济史上,郑和的远航行动表明中国在当时的东亚和南亚地区建立了一种以"朝贡"为特征的区域性政治、经济合作体系。[57]朝贡制度的主要目的在于政治和文化方面,但它协助提供了一个"国际性"的货币制度。在这种制度的影响下,不同地区的人形成了相同的奢侈品品味,各国商品的品质标准也趋于一致。这些商品网与国家密切相关,但它们也有自己的独立生命。[58]"郑和下西洋"留给后人的,与其说是赞美和惊叹,倒不如说是一声悠长而没有着落的叹息。许倬云在《历史大脉络》一书中评价说:"郑和出航是元代海运畅通后的最后一次大举。其航线所及,都是元代各国商舶常到的地方……这一次海上大举,空前盛大,但并非凿空的探险,因此在历史上并不具有哥伦布、麦哲伦、达·伽马等人开拓新航线的意义。"[59]

在全球海洋贸易即将兴起的前夜,拥有地球上最强大海军的帝国却选择了自毁战舰和内向封闭。在产业经济上,"家纺户织"的乡村工业阻碍了工业化的进程,使得工业革命的火星无法从棉纺织业中迸发出来。市镇经济的发达让城市化步伐全面停滞。相对照,欧洲的自由城市如雨后春笋,其规模越来越大,终而成为工业革命的摇篮。在政治制度上,西方的公民社会胚胎初成、宪政思想渐成共识,而在东方,君权却更加地强悍和专断。总而言之,在贸易全球化、工业化、城市化和王权制度瓦解这四个方面,明代中国与同时期的欧洲恰成鲜明对照,历史的拐点因此出现。我们几乎可以确定地说,中国与世界潮流的分道扬镳,的确是在14到15世纪期间发生的。[60]

(二)清代超稳定社会的结局

在余英时看来,"就朝代兴替而言,1644年满族征服中国固然是一个重要的事件,但是若因此而说其完全改变了中国的发展进程也是太过夸张",据他观察,自晚明到清代,中国社会的基本衍变轨迹是缓慢、持续,并且一以贯之的,只是"活在这两个世纪的大多数中国人都未察觉到自身已经历了中国历史上最重要的社会与文化变迁时期之一"。[61]在社会进步的意义上,"康乾盛世"其实是大一统中央集权制度下的周期性复苏,中国社会仍然在超稳定的状态下平铺式地演进,在经济制度、政治制度和科学技术上没有任何本质性突破。民国学者傅斯年曾对此有深入研究,根据他的观察,中国只要有70年稳定期,必定重获繁荣,从秦末大乱到文景之治,从隋文帝统一到唐太宗的贞观之治,从宋太祖结束五代十国到范仲淹一代的中兴,期间均不过两三代人,"康乾盛世"无非是这一周期的再次重演。[62]

1、外辱、内乱下的清朝统治危机

鸦片战争之后的中国,先是陷入了一场内乱,1851年,洪秀全在广西发动太平天国运动,不久占领南京,惨烈的战火席卷十六省,一直到1864年才被残酷镇压下去。为了打赢这一仗,朝廷支出的军费高达8.5亿两白银,中央财政已实质性破产。这期间,1856年,英法发动了第二次鸦片战争,4年后,英法联军攻入北京,劫掠并焚毁了西方工程师参与建造的圆明园,清廷被迫签下《天津条约》、《北京条约》等条约,俄罗斯人则乘乱蚕食了超过100万平方公里的北方领土。[63]内乱和外辱让中央权威遭到了空前的挑战。在对太平军作战的时期,由满蒙八旗和绿营组成的中央军屡战屡败,朝廷不得不允许下层汉族官员组织地方武装力量抵抗,曾国藩、左宗棠、李鸿章等人乘机崛起。这些地方军阀为了筹集军饷,在各商业市镇"设局劝捐"征收"厘金",这一制度的推行实际是地方自治力量的强大之始,可怕的"藩镇现象"重新出现。大一统的中央集权模式在帝国覆灭的前夜仍然没有找到与之相配套的、有持续效率的经济治理制度。[64]

洋务运动的主角是洋务派大臣以及附庸于他们的官商,其工业化的特点是对军事工业的关注,优先发展重工业,以国营资本为主力,创办大型企业为主轴,到后期则把重点放在铁路、矿务和钢铁等资源性领域。洋务运动因而奠定了中国近代重工业的基础。[65]在整个工业化过程中,朝廷的收入仍然依赖于农业税、盐税和关税,在最高执政集团看来,他们既要承担改革的成本风险、制度风险,又要承担道德风险,却看不到政权因此而巩固的迹象,甚至到后期,改革诉求已俨然危及政权本身。所以自始至终,朝廷一直对改革抱持敌意和戒心,成为最被动的一个集团。相对的,那些启动或参与改革的人倒成了最大的获利阶层,盛宣怀、李鸿章家族都因此富甲一时,成了权贵贪腐的典型。[66]

2、在政治孤立的状态下告别帝制

1900年,北方爆发反对帝国主义列强的义和团运动,慈禧试图借势驱洋,贸然对列国开战,八国联军攻入北京,慈禧携光绪西逃,是为"庚子国变"。为了防止战火南延,李鸿章、张之洞、刘坤一及袁世凯等南方四大总督对列国提出"自保疆土,长江及苏杭内地的外国人生命财产,由各督抚承诺保护,上海租界的中外商民生命财产,则由各国共同保护"的"东南互保"方案,张謇、盛宣怀、汤寿潜和沈曾植等人以民间身份斡旋于四大督抚和八国公使之间,最终达成妥协。在近现代史上,这是新兴的企业家阶层第一次公开参政,在政治上展现了自己的智慧和能力。同时,也意味着中央政权至高无上的权威已经瓦解,皇权陨落,只是一个时间和方式问题。[67]

清政府尽管在经济改革上表现出超乎寻常的激进和开放,但是在政治改革上则犹豫摇摆和缺乏远见,它相继失去了洋务派、维新派、知识分子以及工商阶层--几乎所有群体的信任,颠覆式革命已成必然之势。[68]"路权回收令"颁布后,各省商民群起反抗,其中以湖南和四川最为激烈,长沙群众举行万人集会,并号召商人罢市、学生罢课、拒交租税以示抗议。四川组织保路同志会,宣誓"拼死破约保路"。四川总督枪杀数百请愿群众,民变骤生。清朝廷紧急抽调湖北新军驰援四川,导致武汉空虚。10月10日,在同盟会的策动下,数百新军发动起义,星火顿时燎原。这就是推翻了千年帝王统治的辛亥革命。[69]

早在明代,学者王士性就曾总结说:"缙绅家非奕叶科第,富贵难于长守。"也就是说,当一个商人获得财富的原始积累之后,必投入大量资金于其子弟,促使他们走向科举,成为体制内的权势者,唯有如此才能"保卫"既得的荣华富贵。[70]进入17世纪之后,中国的工商业已深深地陷入到了官商模式之中而不能自拔。这是一种在运作设计上十分精致,在伦理上实现了"自我论证"的中国工商模式。[71]山西票号是中国工商业进入19世纪之后的最后一次重大创新。票号的出现以及富有新意的企业管理制度的实施,让晋商成了名副其实的天下第一商帮。[72]票号的最初功能,是为旅外的晋商解决银两搬运的难题,属于民间金融服务,而它最终能够控制全国金融业,却是因为获得了中央政府的种种特权,而这些特权又成了晋商最终衰落的原因。[73]1911年辛亥革命爆发,庙堂崩解、王公星散,以公款业务为支柱的票号生意顿时断流,不可一世的山西票商成了帝国的殉葬品。[74]

 

三、以建设集权强国为目标的现代化运动

在考察近170年中国走向现代化的历程时,……其一,维持国家统一和中央集权的大一统原则;其二,抵御外敌、强盛国家的强国原则;其三,发展国营事业、节制民间资本的国有经济优先原则。这三个原则自洋务运动开始便已确立,不过从未被放弃。所以,中国现代化是一场终极目标从未更改过,经历了多轮技术性试验的长期运动。[75]

(一)加强中央集权的国民党政府

民国时期长38年,只比隋朝多一年。这38年中,其实有两个民国:1911年到1927年的北洋民国,1927年到1949年的国民党民国。这两个民国在经济上进行了两次截然不同的试验:第一次是大自由、大混乱的试验,第二次是重归中央集权的试验。国民党把它的宏观经济治理模式称为"统制经济",即有计划的商品经济,或者说是国家资本主义。[76]

1、发展国营经济的集权政府

与北洋政府相比,国民党政府最大的区别是有主义、有信仰,对国家治理有系统性的思考和道统上的自信。就经济主张而言,国民党从诞生之日起便是国家主义的信奉者,发展国营经济,节制民间资本,乃其一贯的基本经济主张。在经济增长模式上,国民政府推行的是坚定的、优先发展国营企业的战略。[77]南京国民政府成立后,对外宣示经济主权,对内强调中央政府的干预职能,表现出一个集权型政府的基本特征。1928年7月,美国与国民政府达成协议,同意中国关税自立。随后,英、法、日等国相继宣布承认中国的海关自主权。1931年,国民政府废除了流弊深重的厘金制度。这两大举措,为建立一个统一的国民经济体系创造了至关重要的条件。[78]

南京国民政府成立之后,对自由商人群体的政策性挤压和剥夺便已开始,尽管这些商人是北伐最大的"金主",但他们的存在无疑是国营化政策最大的障碍。打击是从多个方面分步骤地展开的:一是彻底瓦解企业家的组织体系,二是用看上去无比优惠的国债政策将之完全"绑架",三是控制生产资料市场,四是利用经济危机扩大国营事业,"收官之作"则是银行国有化。[79]

2、国家机会主义导致的败局

"二战"后,在各沦陷区等待接收的日伪产业约为四万亿元,这几乎是当时中国的九成家产。在中央政府内部,对敌产的接收模式产生了重大分歧。[80]到1947年,从日伪产业接收过来的2411个工业企业,只有852个实际上恢复了生产。[81]杨小凯在他的《百年中国经济史笔记》里评论道:"不幸的是,抗战胜利后,这些日本私人资本大多被转化为中国的官僚资本,不但在接收过程中因贪污和不同单位争夺资产而受损,而且以后成为官商不分、制度化国家机会主义的工具……这个国营化也是中国后来制度化国家机会主义的基础,它成为经济发展的主要制度障碍之一。"[82]相比产业经济上的国营化运动,中央政府在货币政策上的失误更加严重。[83]

战后短短五年间,国民党政府在敌产国营化中失去了私营企业家的支持,在货币改革中失去了城市居民的支持,而在土地改革中失去了农民的支持。1948年3月,国民党召开"行宪国大",宣布"还政于民",打出了最后一张王牌--"民主牌",而务实的的人民在"民主牌"与"土地牌"的选择中,毫不犹豫地抓住了后者。[84]

(二)1978年以来的中国经济模式

从1978年到之后的15年间,中国最重要的经济事件几乎都不发生在城市,而是在"城墙"外的广袤农村。这是本轮经济改革中最不可思议也是最迷人的地方。数以百万计的没有受过任何工业化教育的农民崛起于草莽之间,成为了计划经济的"掘墓人"。[85]

1、在发展与稳定之间保持平衡

国民经济的恢复是"中央充分放权、地方大胆主导、民间积极参与"的过程,中央政府和地方政府分别扮演了促进者和主导者的角色。就中央政府而言,其策略可分为三个方面:一是放权让利;二是非均衡发展;三是"一手软,一手硬"。放权让利的对象是国营企业和地方政府,其目标则是刺激经济要素的复苏和减少中央财政的支出。[86]如果说,对企业和地方政府的权力下放,既为中央财政卸了包袱,又为经济的复苏提供了可能性,起到了一石二鸟的效应,那么非均衡发展战略则是一次主动的政策安排,也是本轮改革中最有创见性的一着。[87]在整个20世纪80年代,非均衡成为一种基本的改革思路,特区、开发区模式是资源配置上的一次非均衡,"东南优先"是区域经济发展的一次"非均衡","让一部分人先富起来"是财富分配的一次非均衡,给予外资以土地征用和税收上的"超国民待遇"是企业经营上的非均衡,企业试点是政策配置上的非均衡,价格双轨制则是对国营企业实施价格保护的非均衡。厉以宁曾经指出,计划经济存在重大的"均衡性缺陷",因此,对旧体制的突破本质上是一次打破均衡的混乱过程。[88]

经济权力的次第下放以及非均衡战略的实施,意味着自由贸易精神的回归,它在对计划经济体系构成冲击的同时,一定会对大一统的思想体系也形成挑战,在这一方面,决策层表现出强硬的一面。"稳定压倒一切"这句名言出自陈云之口,却为邓小平所多次引用,这两位领导人尽管在经济思想上有不少的分歧,但在共产党执政地位的维护和思想的控制上,两人的立场和态度基本一致。[89]

2、重返经济集权主义的探索

20世纪80年代,中央政府做对了很多事,尤其是包产到户的土地政策以及减轻财政支出的财税大包干政策,激活了民间和地方政府的积极性,而其在货币政策上的冒进则导致了1988年的大失利,这再度印证了土地、财政及货币在中国宏观经济治理中的核心意义。在放权让利的过程中,历史上一再出现过的景象也毫无悬念地重现,那就是权威旁落,中央财政长期处于窘迫的赤字状态,到1992年,全国财政收入3500亿元,其中,中央收入约1000亿元,只占总收入的28%,地方收入约2500亿元,中央财政支出约2000亿元,赤字1000亿元,因此被讥笑为"讨饭财政"。[90]1989年的政治风波之后,意识形态趋于保守,尽管邓小平在1992年重新推动经济的市场化运动,但是,自由化所可能造成的对大一统制度的威胁为最高当局所警惕,尤其是1990年苏联的解体以及东欧各社会主义国家的"集体变色",更是让中国共产党感到了空前的执政危机。正是在这样的背景下,"弱中央、强地方"、"弱政府、强民间"的模式遭到质疑,经济集权主义成为必然性的选择。[91]

在20世纪90年代之后,中国的经济政策发生了微妙的目标性转移:前十余年的目标的复苏经济,解决生产能力不足的问题,因此放纵民间,举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励,即便突破了法律底线,亦受到容忍;自此之后,改革目标已转移为加强执政集团的领导能力,增强控制力以及在发展中获得更多的利益,于是,中央向地方收权,政府与民间争利,集权主义再度归来。[92]1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75:25的比例分成。为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协。那段时间,朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声。他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省,自谓"不入虎穴,焉得虎子"。朱镕基成功地说服了广东省,作为"代价",他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后的"土地财政"埋下伏笔。[93]在制度原理上,分税制是一项联邦财税制度,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生"变异",成了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一,吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满,在他看来,推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配,然而这两项都被刻意地"回避"了。[94]

1994年之后的重新集权是一整套精心设计的关于国家能力建设的制度改革,中央政府重新获得了经济的主导权,并通过灵活的货币、信贷和产业政策,将之牢牢握于手中。[95]朱镕基离任前的最后一项重要布局是设立了国有资产监督管理委员会,将垄断能力最强、资产规模最大的189家超大型国有企业定义为"中央企业",其资产总额7.13万亿元,所有者权益2.59万亿元,基本聚集于石油、钢铁、金融、通信等传统垄断性产业,这些"中央队"成为国有经济的"基本盘"。[96]任何制度如同胚胎,一旦形成便会惯性生长,具有自我实现的能力,若没有良好的制衡性机制,其最终的形态甚至会超出设计者的初衷和预期。20世纪90年代之后的中国正陷入这样的制度惯性之中,缺乏地方政府和民间势力制衡的中央集权日渐对经济发展造成了负面影响,与自由资本构成竞争和压抑后者的格局,尤为独特的是,这是一个不自觉的过程。[97]

 

结语:在中央集权体制下分权与均富

两千多年以降,中华经济治理的永恒主题只有两项一曰分权,一曰均富。[98]在中央集权体制之下,所谓分权,主要指的是两类分权,即中央政府与地方政府的权益分配、政府与民间的权益分配。……这两种分权存在内在的关系,若没有中央对地方的分权,政府对民间的分权便不可能发生。[99]至于均富,也分为两类,即政府与民间的均富,以及有产者与无产者的均富,其内在关系是,若没有政府对民间的均富,有产者与无产者之间的均富也不可能发生。[100]

全世界的税收都以促进公平为目的进行转移支付的,中央政府应该利用财权保证全国老百姓得到基本一致的公共服务,缩小不同地区间的贫富差距,缩小地区内部老百姓之间的贫富差距。[101]截至目前,我们没有出台关于中央转移支付的法律。我们每年有几万亿元的转移支付资金,但是我们只有财政部门制定的《过渡期财政转移支付办法》,这只是对转移支付的原则性规定,具体操作的漏洞和空间都很大。[102]转移支付要透明,让地方停止"跑部钱进"。要做到透明,首先要对各级政府的支出责任及相应的税权进行划分,都用法律明确规定下来;同时,政府间转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等,都要通过立法的形式加以确认。只有标准透明了,才能把该给老百姓花的钱花出去,使各地的老百姓享受相同的公共服务,使大家普遍得到较好的教育、医疗保障。[103]

国企这个概念起源于英国,凯恩斯的学生、诺贝尔经济学奖的获得者--米德,在这方面有非常深刻的论述。他就认为,国企成立之初的宗旨就是为了构建和谐的福利社会。[104]我们急需构建一个"国企分红,民企轻税"的合理的企业税负体系。[105]国企现在的种种弊病是因为我们的产业政策和国企治理出现了系统性偏差,这种偏差让国企看起来虚胖。对于我们来说,正确的做法是限制国企享受补贴和免费资源,这样才能逼着国企靠改进技术、降低成本、提升管理来赚钱。换句话说,我们希望国企赚钱、赚大钱,但是有两个前提:第一,国企赚的钱不是靠滥用垄断地位搜刮老百姓;第二,国企赚的钱不能自己留着,必须上缴财政,然后返还给老百姓。[106]未来国有企业改革的主题不可能是"如何消灭",而是如何管理及分享其利益所得,改革的任务可以被分解为三个方面:第一,"政、党、企三分开",改变现有的国资委与党的组织部双重直接管理的模式,政府以出资人的身份行使职权,将企业决策、经营权还给董事会和管理层;第二,"全民企业全民分享",将大部分国有企业的资本注入社保基金池,以转移支付的方式使之成为全社会的福利;第三,改变一百多家中央企业的权益分配模式,地方政府通过税收留成和利润分享的方式参与利益分配,同时将这部分所得定向投入于社会保障和公共设施的建设及维持。[107]

参考文献略。

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