柏桦:明代州县官的施政及障碍

选择字号:   本文共阅读 1137 次 更新时间:2014-07-15 17:00

进入专题: 州县官   施政障碍   中央集权   八法   吏胥  

柏桦  

摘要:明代州县官地位不高,但其施政良否,却关系国计民生之根本。因此州县官施政障碍之大小,也就直接关系到明代政治的清明与稳定。明代州县官的施政障碍主要来自于日益强化的君权、朝廷政策法令、上级官僚以及势力强大的乡绅士大夫等。这种多方面的牵制,使州县官既要在照顾到各种关系的基础上达到抚治一方的目的,又不得不考虑自身的利益,因而处于"两难"的境地之中。同时,州县官个人的气质、性格等心理因素在各种矛盾冲突中的反映与作用,使州县官的施政亦呈现出多棱多彩的特征。

关键词:州县官|施政障碍|中央集权|八法|吏胥


明王朝是高度专制主义中央集权的国家,对地方权力控制相当严密。作为州县官来说,他们都是由中央任命,持有同样的行移勘合来到各地充任长官。州县官在官僚阶层中地位不高,在这个承上启下的位置内,州县官受到多方面的牵制,他们不得不照顾到各种关系,又不得不考虑自己的利益,尤其是在"不由以擢,则由以败"的情况下,他们的施政行为又与当时的社会紧密相联的。施政行为除受到政治、制度、社会、伦理、道德等多方面的影响和制约之外,还有州县官本人的气质、性格、仪态等心理因素。在各种矛盾冲突之下,州县官的施政呈现出多棱多彩。

百里之邑长,在官僚群体中算不上高官显贵,但也不是不值一提的官,其作用一直为历代最高统治者所关注。州县官的级别虽属于下之上等,但他们是朝廷命官,拥有一定的治理权,在本辖区内的地位最高,且有"小君"之称,号为"百里之侯",故历代都不放弃对其选用和任命权力(注:《皇朝经世文续编》卷十七载阎敬铭:《请道府州县四项无庸减成疏》。)。

封建国家的权力和义务分配原则是:下级服从上级,地方服从中央,最后一切听命于君主,否则便有违君之命和乖上之罪。州县官在本地的地位虽高,且是荷朝命而治一方的首脑,负有一定的行政和政治责任,然实际上州县官本身在政事上是不能独专,没有独立的治理权,故顾炎武有云:"今日之尤无权者,莫过于守令"(注:顾炎武:《日知录》,卷一三。)。即便如此,州县官负有"宣扬风化,抚安其民,均赋役,恤穷困,审冤抑,禁盗贼"(注:《明实录》卷一六一。)等诸项使命,政不得不办,事不得不理,既无权又要办事,这正是州县官施政的难点所在。

早在汉代就有人论及为县令之难,认为县令责重权轻而待遇低下,文人雅士不屑为此官。及至明代,州县官难为的议论更多且广,其议论的重点主要是三个方面:一是"世愈降,官愈繁,政令纷然,守令欲举其职难矣!"(注:(明)王鏊:《震泽长语》卷上《经传》。)。二是"辟官、莅政、理财、用人,郡县之四权也。今皆不得以专之。"(注:顾炎武:《日知录》,卷一三。)州县官权力有限,施政的阻力自然会增大。三是"北齐宰县,多用厮役。至于士流,耻居百里。五代选令,必有鄙猥之人。自古以来,以社稷民人所寄之庸琐者,有此二败。以今方古,得无同之。"(注:顾炎武:《日知录》,卷一三。)轻守令之选,塞守令升迁之路,则难激其上进之心。除此之外,还有如谢肇淛所讲为州县官的"八难"等诸多评论(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一四。)。所论州县官之难,其一半是来自上方,一半则是自身和左右,其难都是来自人为,而鲜见来自政务。人为政治,这正是"人治"社会的必然现象。

在中国古代政治中,特别强调人的作用,以为"其人存,则其政举;其人亡,则其政息"(注:《礼记·中庸》)。而"法不能独立,类不能自行;得其人则存,失其人则亡。法者,治之端也,君子者,法之原也"(注:《荀子·君道》)。朝廷固有明法在,而在实际上是依靠于人。以严刑峻法而治国的朱元璋,一面广泛制定法规,一面强调人才的作用。法是不变之法(注:《皇明宝训》卷三。),人是常变之人。在不变之法不足以应付日已变化的社会时,可以用例为一时权宜。在统治者看来,以不变之法应常变之人,以权宜之例应变化的社会,只要驾驭得法,即可达到治理。而这种治理必须是建立在人治的基础上,正如朱元璋所讲:"构大厦者,必资于众工,治天下者,必赖于群才。"(注:(明)余继登:《典故纪闻》,卷五。)

人治的因素在于人,人的品质、信仰和心理活动,必然反映到政治上;政治和社会等方面的压力,又直接影响人的品质、信仰和心理活动。在这种情况下,人和政治密不可分,交互作用。从这种意义来看明代州县官的施政行为和动机,则具有普遍意义。

君主专制政体需要的是臣民的畏惧和服从,要的是下级必须服从上级,不允许有丝毫违误;而君主和上级之所以能使臣民和下级畏惧和服从,所依赖的是刑赏二柄,刑以戒之,赏以劝之。诱之以利,刺激人的欲望;施之以法,扼制永远不能满足的欲望,正是统治者驾驭整个官僚机器的最基本手段。

在专制政体下,官僚的权力主要来自君主,是一种"主卖官爵,臣卖智力"的雇佣加主仆关系,君主以刑赏二柄驾驭臣下,操官僚生死荣辱于手中。对官僚来说,权力的中心来自君主。为了获取更大的权力,为了在众多官僚竞争中获胜,他们向君主借用权力,达到自己的政治目的,就成为他们图谋的重点所在。州县官身在外地,似乎与皇帝关系不大,但在其所处的环境里也有权力的中心,也有自己的政治目的和图谋重点。在政治、社会、思想、文化及生活习惯等环境制约下和趋利避害的共性基础上,再加上人本身的素质因素,也就造成相同的州县官有不同施政方法。在不同的政治圈子里,这些不同的施政方法,既有共同的政务,又有不同的政治手段。前者是很少变化的,后者则是经常变化的。

很少变化的政务之中,在不同的时期有不同的重点;经常变化的人,在不同政治环境有不同的心理表现;而这些又是直接关系州县官的施政行为。

明代州县官职责繁杂,仅《明史·职官志》就列有赋役、养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷孤、稽保甲、严缉捕、听狱讼、致贡等十余项。明人叶絅的《惠安政书》十二卷,所言图籍、地理、版籍、乡约、里社、社学、保甲等事,其讲政务顺序是:田土(附屯田)、户口(附清军)、贡赋(附鱼课、盐课)、力役、驿传、巡检、里社、学校、保甲、赈灾等事。而事关州县官处分事项则有公式、降罚、升选、举劾、考绩等数十项。清代康熙时期的黄六鸿的《福惠全书》"自筮仕以迄升迁,为部一十有四;自谒选以迄辞上官,为条二百一十有九;于钱谷刑名之大,又分析为条一百一十有九"(注:(清)黄六鸿:《福惠全书·自序》。)。明成祖在永乐十五年曾命令礼部"移文中外诸司,一尊成宪,爱恤军民,必崇实惠,且以农桑衣食为本,必及时劝课;学校育才之地,必加意劝勉;赋役必均平,科征必从实,祭祀必诚敬,刑狱必平恕,孝顺节义必旌表,鳏寡孤独必存恤,材德遗逸必存举,边徼备必严固,仓库出纳毋侵欺"(注:《明太宗实录》卷一九四。)。这是重申太祖制定的《到任须知》。《到任须知》是朱元璋颁布规范性的法令,其中列举地方官应办理的事务有三十一款,号称是"为官之机要"。

州县官职繁任重,本州县的事无不在其职内。金代制定《辟举县令法》云:"以六事考之,一曰田野闢,二曰户口增,三曰赋役平,四曰盗贼息,五曰军民和,六曰词讼简"(注:《金史》卷五五《百官志一》。)。六事课吏至此成为考核地方官的标准,也成为地方官的要责和施政的重点所在。朱元璋在开国之时就曾讲:"元以六事责守令,徒具虚文。今丧乱之后,中原草莽,人民稀少,所谓田野闢、户口增,此正中原今日之急务(注:《明太祖实录》,卷三七。)。主张因地制宜地治理地方。后来制定《到任须知》和《责任条例》,因事事具备,而事关功效的,实际上还是"六事",故朱元璋认为:"州县之官,宜宣扬风化,抚安其民,均赋役,恤穷困,审冤抑,禁盗贼,时命里长告戒其里人,敦行孝悌,尽力南亩,毋作非为,以罹刑罚。行乡饮酒礼,使知尊卑贵贱之礼,岁终察其所行善恶而旌别之"(注:《明太祖实录》,卷一六一。)。在明代中期出现的"学校、田野、户口、赋役、讼狱、盗贼之六事者,乃国朝督崇守令典"(注:(明)林希元:《林次崖先生文集》卷九。)的说法,乃是从考课的角度生成的。"六事"重在考课,当然是地方官施政的重点所在。但从州县官的权责来看,其所司无逃乎吏、户、礼、兵、刑、工之事,故有"六部之事系于一人"之说。

从州县官施政来看,"大而钱谷、刑名、教养、风俗,小而建制、修举、科条、庶务"(注:(清)黄六鸿:《福惠全书·自序》。)。其大者当然是重点。一般来说,钱粮之中以户口、田产、漕运、杂派、徭役、房产等为主;刑名之中以命案、盗案为大,次者逃亡、奸情,其户婚田土,偷蒙拐骗亦不可轻。教养之中以宣论、学校、崇祀等为主,以劝善禁邪为辅。风俗之中以敦节俭、倡礼仪为主,以戒赌博、毁淫祠为辅。

综而言之,大者关乎州县官的前程,而钱谷刑名最为重要,因朝廷和上级考核多以钱粮多寡,刑当讼理为基准,其核心实质是征税派役和平理狱讼。讲钱粮必有征比,征比则在户口田土,究其根本,应在安抚民人,劝课农桑,故朝廷总是三令五申地要求"务在兴民之利,除民之害"(注:《大诰续编·常熟县官乱政第四十九》。)。民安而国宁,国宁而何忧天下不定。正如朱元璋所云:"保国之道,藏富于民,民富则亲,民贫则离,民之贫富,国家之存亡系焉。"(注:(明)余继登:《典故纪闻》,卷四。)通览《大明一统志》之《名宦传》所登录的州县官的政绩,在洪武时期,安抚流民、开垦田土、劝课农桑等是进入名宦的基本条件。然而,前者是见功甚慢的政务,在明初期地方官多久任的情况下,在这方面下大气力,乃是安身保位的长策,而在州县官的任期有限的情况下,能在这方面下大气力的人终是不多。而催科征比来的快,且易见实效,故州县官办事无不以此为先。

讲刑名必及狱讼,狱讼则在审断。州县官的重要职责之一是在理刑问案,虽然有佐贰协理刑名,但作为主官,必须亲自问案定狱,书写判词,这也是州县官所必备的才能之一。再者,州县官所写的判词必须申报上级批准审核,上级也多以此来作为考核州县官的实据,更何况御史巡行也多以查刑名为举劾的凭据。这样一来,州县官就不得不将刑名作为要事来办。刑名之事虽鄙琐不堪登大雅之堂,然一案办好,足以扬名于天下。名声一起,当然对州县官本人的前程有利。

钱谷刑名易见功效,但只是保官求升,难以扬名,若欲留名,当以修建最易见时效。我们在一些地方志的金石志中可以看到许多碑记,多是某官倡修某事,其中以歌功颂德者居多,为官者无不将自己姓名镌刻其上。正如谢肇淛所讲:"余当为人作志传矣,一事不备,必请益焉;一字未褒,必祈改焉;不得则私改之耳。当预修郡志矣,达官之祖不入名贤不已也,达官之子孙不尽传其祖父不已也;至于广纳苞苴,田连阡陌,生负秽名,死污齿烦者,犹娓娓相嬲不置。或远布置以延誉,或强姻戚以祈求,或挟以必从之势,或示以必得之术。哀丐不已,请托行之;争辩不得,怒罢继焉。强者明掣其肘,弱者暗败其事。及夫成书之日,本来面目十不得其一二矣。嗟夫,郡乘若此,何有国史哉!"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一三。)从不放弃身前身后名的官僚们,在修建问题上大多怀有个人动机,而明朝官僚更甚。无怪乎陈懋仁在看到泉州《万安桥记》仅153字时感叹道:"可见古人不肯擅美如此!"(注:(明)陈懋仁:《泉南杂志》卷上。)由此可知当时官僚争功博名之风甚盛。

上有令下必有应,上有所赏下必有争。凡上方提倡而又有奖励和惩罚的事,州县官也是乐行而不敢怠的。朱元璋建国伊始,即令全国府州县建立学校,认为"此最急务,当急行之"(注:《皇明宝训》卷一。)。对积极兴建学校的地方官给以不次升赏,且将学校作为考课州县官的重要前提。笔者翻阅百余种地方志,发现在洪武时期的名宦功绩中,近乎一半有崇学建校方面的事,而在永乐以后则渐渐减少,至成化、正德时又渐见增多,嘉靖以后又见少且鲜有因此事而入名宦志的。

总之州县的事务繁杂,事事均关乎州县官的命运。同样的事在此州县可成人之美,在彼州县则害人之深。不同的人在处理相同的事时,其结果也会迥然不同。

按中国古代"君临之术"的理论,君主应该以六柄、四位、七术、察六微、两手等,作为驾驭国家机器、驱役全国臣民的手段。所谓六柄,即:生、杀、富、贫、贵、贱。所谓四位,即:文、武、威、德。所谓七术,即:众端参观、必罚明威、信赏尽能、一听责下、疑诏诡使、挟智而问、倒言反事。所谓察六微,即:权借在下、利益外借、托于似类、利害有反、参疑内争、敌国废置。所谓两手,即:刑、德。

上述手段只是君主单方面的驾驭之术。然而,任何事物都不可能是单方面的,君主所面临的群臣甚多,十人十色,难以划一。管子将之分为法、饰、侵、谄、愚、乱、奸臣等七类对君主不利的臣僚(注:《管子·君臣下篇第三十一》。)。荀子将之分为态、篡、谄、顺、功、忠、谏、辅、圣臣等九种臣僚(注:《荀子·臣道》。)。唐朝赵蕤将臣僚分正邪两种各六类,其"六正"是:圣、大、忠、智、贞、直等臣;"六邪"是:具、谀、奸、谗、贼、亡国等臣(注:(唐)赵蕤:《长短是非篇》。)。此外散见各论的还有良臣、拂臣、诤臣、社稷臣和国贼等等不一而足,他们对付君主各有其"臣奉之道"。由此可见,在君主身边聚集着各种各样的人,君主与臣僚,臣僚与臣僚之间构成一种错综复杂的政治关系,这里面到处是陷井,处处有危机,无论是君还是臣,稍有松懈,便有罗难致祸的危险。这也仅就君臣上下的政治关系而言,而州县官的政治关系则较君臣上下的政治关系更为复杂。因为其是处在上下左右包围之中,受到多方制约,况且是在"而上、而下、而旁交,而凡百垂涎于令,小不如意,辄怪言怒色,坠渊之计行焉"(注:《海瑞集》下编,《赠黄村赵先生升靖安大尹序》。)的复杂政治环境下,州县官除不能有半点疏忽和松懈之外,还应具有应付上下左右的能力。

在这种复杂的政治关系下,州县官的施政行为必然会受到各种阻力,遇到许多意想不到的障碍。这些阻力和障碍来自上下左右,无不与州县官施政有关。除此之外,还有来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍。

其来自上方的阻力和障碍:可以说上至朝廷,下及府州,架屋叠构,都能干涉州县事务。

首先是来自朝廷的阻力。按海瑞所言:"上而朝廷,吾父母"(注:《海瑞集》上编,《知县参评》。)。朝廷既指皇帝,也包括中央各部院衙门。即为父母,其命不得不从,虽然有些正直而强项的州县官的态度是:"承乎上焉,必凛凛以畏,则获乎上,虽不敢公拒,则亦不曲从其非理之命也"(注:《海瑞集》下编,《今箴》。)。而做为"朝廷,礼法之所自出,天下之所瞻视"(注:《明太祖实录》,卷八五。)。容不得臣下阳奉阴违,即便是非理之命,也不愿意下面拒不执行或有所指摘。

明王朝实行的是高度专制主义中央集权制度,在这种情况下,国家是以君主为中心,从中央到地方层层控制的统治机构是君主实行统治的工具。为达到君主"独制四海之内,聪智不得用其诈,险躁不得关其佞,奸邪无所依。远在千里之外,不敢易其辞;势在郎中,不敢蔽善饰非。朝廷群下,直凑单微,不敢相逾越"(31)的专制理想王国,充分发挥君主的作用,朱元璋在总揽大权的情况下事必躬亲,按他所说:"朕历年久而益懼者,恐为治之心有懈也。懈心一生,百事皆废,生民休戚系焉。故日慎一日,惟恐弗及。"(注:《皇明宝训》卷一。)他自始至终不放弃权力,认为统治权力必须由君主独占和完全控制运用,但凡有一分可能,绝不容许被分割,那怕是一州县事,在他力所能及的时候,都亲自发号施令。仅从他颁布的大诰初、续、三编204条来看,事关州县的条目占一半以上,可见其对州县政事的关心。

君主直接干涉州县政事,对州县官施政的影响很大,尤其是在朱元璋重点治吏的情况下,动不动便以诰令诏书等形式颁布天下,这不但使州县施政重点随着诰令诏书而转移,也影响着州县官的施政行为。例如,朱元璋颁布《大诰》,允许民陈有司贤否,凡"害民取财"、"有司不才"、"清廉直干"、"抚民有方"等事关州县政事的,均许民连名上奏(注:《大诰·民陈有司贤否第三十六》。),对民持诰擒拿奸恶官吏赴京的给以重赏(注:参见《大诰续编·如诰擒恶受赏第十》。)。这样就造成两方面后果,一是州县官在民强官弱的情况下,不敢正常办事,反过来"惟县民瞻","乞怜哀免于老民"(注:《大诰三编·县官示免于民第十七》。),使民对官"若待盗贼犬豕,似难以训"(注:(明)陈继儒:《真珠船》卷二《浮粱二令》。)。这样上有督责,下又不好驾驭,上下均不好交待,平添州县施政之难。二是使州县官利用民力,诱迫民为自己保奏,以开通宦路或避免惩处(注:参见《大诰三编·有司逼民奏保第三十三》。)。提高民权,固然在封建社会是难能可贵的而值得称赞的,但在专制政体下,不治其本源,专求其表面,虽可得到一时之治理,但难持久,"盖久则弊生"(注:(清)赵翼:《廿二史劄记》卷三三。),而且所带来的后果,往往更坏。明人谢肇淛曾讲:"从来仕宦法网之密无如本朝者,上自宰辅,下而驿递巡宰,莫不以虚文相酬应,而京官犹可,外吏则愈甚矣。"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一四。)弄虚作假之风随着专制程度提高而手法也更加巧妙了。从三编《大诰》所讲州县官犯罪的事例来看,虚出实收、受赃行贿者有之,盗改文书、冒告文引者有之,结交内侍、奉承上官者有之,掩非饰过、昧己谩人者有之,逼民誉己、同恶相济者有之,上不能清理、下妄生枝节者有之,等等不一而足,在洪武时期就"百弊丛生",正所谓:"法虽密于牛毛,而人深于九渊。"(注:(明)袁中道:《珂雪斋集》卷二○。)网得小鱼烂虾,漏去鲸吞横蟹,这正是只治其表而不治其里的必然结果。

朱元璋废除丞相制度,以六部分领庶务,六部权重一时,而后内阁生成,承担代替皇帝草拟诏令诰敕,起草批复奏章的"票拟"工作,致使阁权渐重,至洪宣之后,其首辅"偃然汉唐宰辅,特不居丞相名耳"(注:《明史》卷一○九。)。在让内阁"票拟"的同时,皇帝又使用宦官司礼监太监代替自己"批红"。因此,内阁虽号辅政,但往往要受宦官的钳制,实际上形成双轨辅政机制。在这种情况下,首辅权势大,则宦官阿谀首辅;宦官权势大,则首辅奉承宦官,两种机制的实权迭相消长,既相互排斥又紧密勾结和配合。这两种权势虽都集在中央,但其能量却不局限在京城一隅,而是直接影响全国,势必也会影响到州县官的施政行为。如严嵩专权,"虽州县小吏,亦以货取抚按之岁例,致有司递相奉承,而民财日削"。阉宦魏忠贤专权,天下为之建生祠。这些无不影响到州县官的施政行为以及为官作风。清代史学家赵翼在谈明代货贿问题之时指出:"是可知贿随权集。权在宦官,则贿亦在宦官;权在大臣,则贿亦在大臣。此权门贿赂之往鉴也。"(注:(清)赵翼:《廿二史劄记》卷三五。)这些权臣巨珰,凭借皇帝的权力,舞权弄法,顺昌逆亡,其影响范围自然波及全国,而州县官亦不免卷入其流。

中央部院事权所在,对州县事务既有指导又有干涉。仅以经费来说,"由宗庙以至庶司百府,咸取给之,(州县)若日入不为额,而出焉无经,畴能谋之耶?"(注:(明)沈榜:《宛署杂记》,卷一五。)额定的经费,分文不能少,按季奏报(注:(明)祁彪佳:《祁彪佳文稿》载《祁忠敏公揭帖》。);尚有常例,更是耽误不得;而各种名目的需索,则难以名状(注:(明)沈榜:《宛署杂记》,卷二○。)。至于部差、院使等奉部院之命行于各地的,其当冲要的县,对于这些差使,"正官无远近必亲往,加以奔走守候,尊卑酬应,带星往返,惟日不给,是劳之不暇节,非廨之不广也"(注:(明)沈榜:《宛署杂记》,卷二。)。仅是应酬就使州县官难有精力办理本地事务,更何况这些差使并非仁人君子,欺凌需索又乃是常事。在朱元璋重典治吏时,差使人越礼犯分的问题就很突出,朱元璋把此列入《大诰》,明令"若六部、都察院、在京诸衙门及驾前校尉、力士、旗军、行人等,非捧制书,止受批差,敢有似前越礼犯分者,许所在长官实对入递"(注:《大诰·差使人越礼犯分第五十六》。)。但这些差使都是奉公事而出,且以所在权力轻重为软硬。软者以诽语伤之,见报于将来;硬者以强势胁之,见报于当时(注:(明)王世贞:《觚不觚录》。)。即便是遇到强项之令若海瑞者,将欺凌之事付诸公案,其差使人之罪也仅是公罪,最多是杖六十而已(注:《明律》卷一二《礼律·公差人员欺凌长官》。)。处分从轻,实际上是承认这种以公事而横行于州县差使人的不良行为是合法的,州县官逢迎自然也是难免,这不但败坏官场风气,而且影响到州县政治。

阁臣、貂珰、中央部院,虽与州县有关,但毕竟还不是直接统帅,中间还相隔一定距离。故此,虽事关州县官的前程,尚不至使州县官立见荣辱。直接关系州县官切身利益和荣辱的,当然是与地方事务有关的督抚、巡按、藩、臬、道、府、州等职在考察督责的监察官员和上司们。

明代督抚制度经过一个萌发、形成和发展过程,在中叶以降,基本形成制度,其名虽列在督察院系统,而实际已起到地方大吏的作用。嘉靖时,"凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓库、城池、堡隘、兵马、军饷及审编大户、粮长、民壮、快手等项地方之事,俱听巡抚处置。"(注:《明会典》卷四○。)成为地方上举足轻重的重要职官。总督成为制度比巡抚制度要晚一些,此职一出现就具有"总领一方,节制文武"的权力,后来发展到"巡抚以下并听节制"(注:《明史》卷二○四。)。督抚制出现以后,藩、臬二司考察所属,均要经过督抚审定,然后再申送部院。更何况"督抚带风宪之衔,不独地方利弊可言,即朝廷大政无不可入告"(注:(清)孙承泽:《天府广记》,卷二三。)。在地方事权相对集中在督抚身上,尤其是在地方官的考课和弹劾决定权基本操之于手的情况下,州县官不得不畏之如虎。本来州县正官参谒督抚不行跑拜礼,按海瑞所讲,同为官员,彼乃"长兄弟"而已,但自督抚基本定制以后,"守令不问贤不肖,惟以奉承为臧否,跪拜频仍"(注:《明经世文编》卷一○○○。)。更有甚者乃"卑谄无所不至"(注:《明史》卷三○六。)。在这种情况下,州县官的施政,既使是督抚不加左右,州县官也难免望风承应。

巡按是都察院派遣出巡地方的监察御史,其"代天子巡狩,所按藩服大臣,府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断"(注:《明史》卷七五。)。论级别,巡按御史不过正七品,与知县级别相同。但其"任纪纲之职,受耳目之寄,纠劾百僚,肃清庶政。巡按一方,则御史朝廷所差,序于三司之上"(注:(清)孙承泽:《天府广记》,卷二三。)。其位既尊,其权更大。按巡按出巡事宜规定,其有倚重监司、分道巡历、委任府佐、审取官评、督责县令、整饬纪纲、详慎审录、亲审词状、拿问官员、严禁访察、躬行节俭等十余种权力,几乎涉及所有地方事务。尤其是纠劾督责、拿问审评之权,不但直接关系到州县官的施政,而且关系到州县官的命运。如天顺朝,李纲巡按浙江,劾去官吏至四百余人(注:《明史》卷一五九。);嘉靖朝,胡宗宪巡按口北、湖广、浙江,所到无不举劾和荐举"有司官员",且直接提出处理意见,并且对布政使以下的府、州、县官员施加评语、考定政绩(注:参见日本德山毛利家藏《三巡奏议》。)。巡按直隶的李新芳因小误竟笞广平知县周谧,知府报不平,李新芳竟派遣推官去擒知府,且能调兵三千以助(注:(明)朱国桢:《涌幢小品》,卷二五。),可见巡按之权势显赫。

藩、臬二司,即承宣布政使司和提刑按察使司。其"布政使掌一省之政,朝廷有德泽、禁令,承流宣播,以下于有司。凡僚属满秩、不称职,廉其称职,上下其考,报抚、按以达于吏部、都察院。""按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪,戢奸暴,平狱讼,雪冤抑,以振扬风纪,而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议,告抚、按,以听于部院"(注:(清)孙承泽:《天府广记》,卷二三。)。他们是本省的主要长官,也是本省州县的顶头上司,自然操州县于手中。在明前期,二司权力很大,如洪武十八年,浙江按察使陶晟,"将会稽县知县凌汉,吹毛求疵,入狱收监五月有余,有罪无罪,并不与决,故意枉禁凌汉"(注:《大诰续编·枉禁凌汉第三十一》。)。明中期以降,抚、按权重,二司渐变为承行之官,但在例行公事上,仍左右着州县。

守巡即分守道和分巡道。分守道以布政司参政、参议领其事,掌"派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事"(注:《明史》卷七五。)。分巡道以按察副使、 事领其事,掌"凡贪官污吏,蠹政害民,及一切兴利除害之事"(63)。凡州县政务无不经手盘查,必要时还亲自督帅州县以完成某些要务,既是监察官又是政务官,具有双重身份,故于州县施政关联颇大。

府州即知府和(直隶州和辖县州)知州。府州是州县官的直接上司,不但负责州县官的政务考核,而且凡州县事务无不在其管辖范围之内。故时人认为:"府,非州非县,而非县之政,无一不与相干。府官,非知州知县,而知州知县之事,无一不与相同。是知府一身,州县之领袖,而知州知县之总督也。"(注:(明)吕坤:《实政录·知府之职》。)州县官施政必须通告知府,经知府认可方能实施,所谓"县百事统于府,旧例,小有故,必参谒"(注:《海瑞集》上编,《知县参评》。),凡事都要通告知府而后行。

明人在论州县官时,多为州县之无权而倍受掣肘而鸣不平,认为:"汉以来重守令。守令亲民,得行其职,故当时循吏为多。"逮至宋元,守令难行其职,而"我朝沿其制,改为布政使司。各省布政使二人、参政二人、参议二人、按察使一人、副使二人、 事二人,又有都御史统之,岁命御史按之,又多于宋。世愈降,官愈繁,政令纷然,守令欲举其职难矣。"(注:(明)王鏊:《震泽长语》卷上《官制》。)州县的直接和间接上司很多,仅此就足使州县官应酬之不暇,岂能专心于政务。

其来自左右的阻力和障碍:主要是州县官的僚属和境内乡绅士大夫。这些人看来是州县官的属下和治民,但州县官除不能不对他们施以官威以外,还或多或少地要看他们的颜色行事。

州县正官在本州县内享有最高的尊荣和地位,在本州县内是第一等级,佐贰官是第二等级,属官和教职是第三等级,杂职是第四等级,吏属是第五等级,胥役是第六等级,这是以他们的职权责利为标准划分的(注:参见拙著《试论明代州县官吏》,载《史学集刊》1992年第2期。)。称得上左右的是第四级以上的官吏。

佐贰官是州同、州判、县丞、主簿,按职责规定,他们分掌粮马、水利、河防、巡捕等事。他们有自己的办公衙署,而且分厅治事。按规定:佐贰官对本州县事务有发言权,可以不时约见正官商讨州县政务,在与正官发生冲突时,还可直接上告,州县正官不得不待之以礼(注:《大诰续编·有司超群第九》。)。由于明代重正官而轻佐贰,在中叶以降,大部分佐贰官"涉笔占位署惟谨,惟长官之听,漫不可否事"(注:《海瑞集》上编,《兴革条例》。)。更有甚者被上官和正官"役使谴呵,无殊与隶"(注:《明史》卷二二六。)。即使是如此,正官对佐贰官也不得不防范,也不便直接发生冲突,因弄不好,往往两败俱伤。如宁阳知县孔公朝,"坐与同僚饮酒分争,并遣戍"(注:《明史》卷二八一。)。

属官是吏目、典史、教官、医、阴阳、僧会、道会以及巡检司、驿、税课局、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所的巡检、驿丞、大使、副使等。他们定期向州县正官参谒行礼,汇报事务,如有过失,除教职以外,正官可以进行责问行杖的处置。这些属官看来位卑权轻,但他们分管诸事无不与州县正官的政务相关,在正官办事不公的情况下,他们也可以上诉(注:《大诰续编·吉州科敛第五十七》。)。这些属官熟悉正官所作所为,且深知内情,正官对他们虽可待若吏胥,但不会滥施淫威,免得两败俱伤。

乡绅士大夫,简称乡士夫,也就是缙绅,是那些有官职功名或致仕丁忧官僚居乡而有声名的人士,朝廷在法律上赋予他们一定特权,因此能够影响地方事务。从地方官与乡士夫的关系角度来看,他们之间有一种共同和不共同的利害关系。其共同的利害是地方官必须得到乡士夫支持方能顺利施政,乡士夫也要地方官的保护方能使自己的经济利益不受损害。其不同的利害关系是地方官向乡士夫需索过多,必然伤害乡士夫的经济利益;乡士夫横行乡里,必然防碍地方官施政。双方处在既对立又统一的矛盾体中,彼此在承认对方难治的同时,也承认对方易治,基本上是因人而异。

其来自下面的阻力和障碍:主要是吏胥、里老、百姓人等,对这些被州县官称为"子姓"而在治下的人,州县官以"父母"居之。按中国传统道德,父尽其慈,子全其孝,总的要求子服从父;但也有小杖则受大杖则走的父不仁子不爱的辩解。以这种关系来看,州县官来自下面的阻力和障碍,主要是其自身的原因。然而,这种建立在政治基础上的治人与被治的关系,不可能是父母子女之间的简单伦理关系,用父子之道是不能解释清楚的。

吏胥,即州县衙门内的书吏和衙役。论地位,他们只是国家征上来的劳役,时人以狗吏、贱隶称之,长官视之为奴仆则为贤能臣(注:《大诰·胡元制治第三》。),长官施之辱骂笞杖则为善驾驭(注:《明太祖实录》,卷一○八。)。论权力,他们不过在衙门内抄写奔走,只有办事的责任而无决策之权力。其地位低下,权力微弱,但州县官行使权力又离不开他们,以常换客乡之官而临常在土著之吏胥,本来就不是一件容易的事,若再遇到吏胥"上恃官府之威,下怀肥己之奸"(注:《大诰三编·巡阑害民第十六》。)的事,非但害民而且坏官。如果遇到险恶吏胥,"官之长短反为吏把持,噤莫敢出声"(注:(明)林烃:《林氏杂记·宦游纪》。),本官反成傀儡。所谓"官看三日吏,吏看十日官",官与吏胥既有着荣辱与共相互利用,又有驾驭与挟持的关系,吏胥乃是新到任的州县官施政第一难。

里老,顾炎武将之称为乡亭之职。朱元璋曾"命有司择民间高年老人公正可任事者,理其乡之词讼。若户婚、田宅、斗殴者,则会里胥决之,事涉重者,始白于官"(注:顾炎武:《日知录》,卷八。)。本乡的"谁贫谁富,谁困苦,谁逃流,谁人钱粮多寡,谁人丁口消长,彼尽知之"(注:《海瑞集》上编,《里长参评》。)。明智的州县官往往"置酒设礼,咨便事,阨塞户口强弱之处,民所疾苦,可施行受记,条其对详"(注:(明)叶絅斋:《福惠全书·自序》。),以为自己施政的参考。朱元璋曾规定:"自布政司至于府、州、县官吏,若非朝廷号令,私下巧立名色,害民取财,许境内诸耆宿人等,遍布乡村市井连名赴京状奏,备陈有司不才,明指实迹,以凭议罪,更贤育民。及所在布政司、府州、县官吏,有能清廉直干,抚吾民有方,使各得遂其生者,许境内诸耆宿老人,遍布乡村市井士君子人等,连名赴京状奏,使朕知贤"(注:《大诰·民陈有司贤否第三十六》。)。这本是上可促使官廉,下可有益民众的"好事"。在专制政体下,要完善这种自下而上的监督非但不可能,而且还会成为弊政。在朱元璋颁布的《大诰三编》中就已经出现耆宿不贤、县官求免于民、有司逼民奏保等弊,更何况"比年所用,多非其人,或出自隶仆,规避差科,县官不究年德如何,辄令充应,使得凭籍官府,妄张威福,肆虐闾阎。或遇上司官按临,巧进谗言,变乱黑白,挟制官吏"(注:《日知录集释》卷八《乡亭之职》。)。他们与州县官也是对立的矛盾统一体,与州县官的施政密切相关。

百姓人等,也就是所辖的部民。民有四种,士、农、工、商。这里的"百姓人等",是指在国家法令规定上没有特权,既受政府控制,又受特权阶层欺压的一般地主、商人、自耕农、手工业者、佃农、佣工、僧侣、贩夫、巫医、乞丐等,而将倡、优、隶、卒、奴仆等"贱民"除外(注:《古今小说》卷二七《金玉奴棒打薄情郎》。)。他们是政府赋役的主要承担者,但成份最为复杂。有的可以通过科举或捐纳而取得职官和功名,步入特权等级;也有贫无立锥之地,沿街乞讨的。他们对官府和特权阶层,既畏惧又痛恨,既艳羡又嫉妒。站在州县官的角度,若将这些百姓人等摧剥太峻,有可能造成官逼民反,毁掉自己的前程。更何况上峰往往避开州县官而"窝访"(注:参见和田正广:《明末窝访の出现过程》载《东洋学报》12卷,1980年。),以致"生杀与夺之权,不在朝廷,不在按院,而在无赖奸民之手矣!"(注:(明)杨东明:《山居功课》卷六。)载舟覆舟道理寓于其中。正是:上立限而催逼紧急,下难完而惊骇逃避,这也是州县官驭民之苦衷和施政之难点所在。

来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍:明代官僚在为官处事方面有许多心得,散见于各种笔记中,其中不乏高见。如"正以处心,廉以律己,忠以事君,恭以事长,信以接物,宽以待下,敬以处事。此居官之七要也"(注:(明)薛瑄:《薛文清公从政录》。)。"为民牧者,以子弟视其民,则民未有不以父母视之者也。以生徒视其民,则民未有不以师长视之者也。以鱼肉视其民,则民未有不以虎狼视之者也。"(注:(明)薛应旗:《方山纪述》卷三。)"前辈教人居官,廉不言贫,勤不言劳,爱民不言惠,锄强不言威,事上致敬不言屈己,礼贤下士不言忘势,此其所以于官箴无忝。"(注:(明)敖英:《东谷赘言》,卷下。)诸如此类,不胜枚举。这些官箴要求州县官放弃自己性格,克制自己的欲望,恪守封建礼法,但也不免陷入自我矛盾之中,更何况社会风气败坏,往往是颠倒黑白,"邪者贪者之用术愈精,以欺吾之耳目;而正者清者之行已或疏,反至于遭吾之诟议"(注:(明)袁中道:《珂雪斋集》卷二○。)。在这种社会里,刚者"掣于上下,不得行其志";循良者"有活民之心而民终不能活"(注:(明)李介立:《天香阁随笔》卷一。)。复杂的心理在复杂的社会中的表现更加多棱多彩。

由上可见,州县官在施政方面存在许多阻力和障碍,处在这承上启下的位置,在"不由以擢,则由以败"(注:(明)王琦:《寓圃杂记》卷三《记守令》。)的宦途上,布满了荆棘,而且到处是陷井。当时流传谚语云:"破家县令,灭门刺史"(注:(明)敖英:《东谷赘言》,卷上。),可见在这个职位上的风险之大,真乃是为是官者,"于愚夫愚妇,皆当敬以临之,不可忽也"(注:(明)薛瑄:《薛文清公从政录》。)。

明代的考课按贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨等"八法"评定等差,然后分称职、平常、不称三等以定黜陟。贫、酷削职为民,浮躁、不及降调,老、病致仕,罢软、不谨冠带闲住(注:《明史》卷七一。),按考课的内涵,是对在职官吏的官箴政绩和功过的评定,与官吏的施政行为息息相关,前所讲"八法"是针对官员的过错和失误而制定的处置,而对官员循良和功德没有涉及。应该说奖惩是相对的,有处置的"八法",就应有相对的"八赏",这种奖赏虽然不如"八法"那样具体,但从各种奖赏事例来看,多为"八法"的反面,如有贪婪就有廉洁,有酷暴就有循良等,这些也是与官吏施政行为息息相关,奖惩在专制政体下,虽很难说是公正,但它基本上反映出当时的政治状况,同时也反映出当时的社会风尚和各种人的心理,本来施政行为是一种由政治和人综合而成的现实表现,不同的人在处理相同的事务,所产生的效果也不同。

按当时对州县官考最的评价标准,贤能的州县官应具有奉公守法,不避权贵,呵护子民,清廉自持,善理繁剧,明于公断,招抚垦殖,捕盗招亡,设学施教,歼寇全城,息讼止争等要素(注:参见吴智和:《明代的县令》六《贤能知县具备要件》,载《明史研究专刊》第七期。)。而被举劾的州县官则以"八法"为标准,应具有贪酷显著,残暴有害,罢软无为,才庸琐碎,柔佞贪鄙,衰病相侵,蠹政殃民,科扰太烦,怯弱无能,弃城出逃,坐视民殃,滥受民词,课士无方等恶迹(注:参见德山毛利家藏《三巡奏议》中举劾有司官员之弹劾用语。)。这些都应与州县官的施政行为联系在一起,而实际上往往与他们的施政行为相脱节。例如,成化时,建平知县邵蕃,为官"务求安辑之道,乃清以律己,公以御物,有利罔不与,有害罔不除,众瘼悉蠲,群情大洽,六年而政绩显著,荐交上,皆曰江南治行第一。"以此行取为监察御史,开出仕宦坦途(注:《国朝献征录》卷九四。),而凤翔知县王命,"视民如子,稍有痛痒,即思为爬搔之,抚摩之;视官事如家事,靡利弗与,靡害弗除;薄于为身而劳于为民,苦于厚下而俭于奉上,盖三载如一日,关西以语循良者,必君为高第。"政绩与邵蕃不相上下,可三年课绩,非但没升其官,反而得到降级处分,恼气之下,竟病卒于任(注:《国朝献征录》卷九四。)。由此可见,这些标准和要素都是人为的,所谓"有治人,无治法,为政者当求其本"(注:(明)叶权:《贤博篇》,中华书局1987年版,第35页。),这个"本"就在于人治。

面对"而上、而下、而旁交,凡百垂涎于令"的险恶环境,不同的州县官采取不同的施政手段以适应千变万化政治风云。

以向上而论,州县官施政得到上方的掣肘最多,而州县官应付上方的方法也最多。以号称强项的州县官来说,他们"不怕死,不要钱,不吐刚茹柔"(注:(明)何良俊:《四友斋丛说》卷一三《史九》。),敢以身家性命对上而搏,不达目的誓不罢休。如平江知县夏子谅,"有治才,尤恤民隐。时(隆庆元年)功令丈田,意在广额,子谅迫于简书,披星戴月,丈田四载,实仅敷原额,屡白上官,不允。遂有啮指沥详之事,卒得请"(注:《同治平江县志》卷三五《职官·名宦》。)。为本县事以血书上请,可谓强项。然这种强项的结果,往往对州县官本人不利。既强项而又有谋,方是善为州县官者,如赫赫有名的徐九经,在南京之下的句容为知县。句容是达官贵人云居之处,本号为难治,九经仅因惩治权贵子弟,被诽语中之而事达巡抚。巡抚宿怨九经抗上,以此事而将九经拘署待参。"三日,父老数千人拥而廷见,称九经贤",在民众的声援下,巡抚不得不承认"此强项吏好以抗上自为名"。事情闹到京城,连皇帝也称赞起来,以致"时谓中丞之力不能胜一县令也"(注:《皇明世法录》卷九○《郡县名臣·句容邑侯徐公传》。)。徐九经身在繁华地,治县有方,易为传播,其名上达天子,下传颂于百姓,对这样的州县官,上峰当然要有所顾忌,故不怕强项,只怕无名,而实际被称为强项者,均因此获得名声,而不获名声者,被上峰整治而冤沉海底的,往往比获名声的多。因此,对上以强,不如对上以巧,这也是大部分州县官的座右铭。

谢肇淛称:"今之仕者,涉世既深,宦术弥巧。"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一三。)巧贵在得法,若一意为自己私利,贪赃妄法,虽以巧而于施政无补,这等州县官虽不致遭贬招民怨,但为害不浅,如含山知县赵恕,在弘治中兴时上任,以巧为官,使民颇富饶的含山县"至此日疲",所造成的祸患延及后世,招骂于永远(注:《乾隆含山县志》卷六《职官》。),若倾心施政,却上方需索而施之以巧,末免不造福于一方。如成化年间丹徒知县杨琎,在中使"所至缚守令置舟中,得赂始释"的情况下,"选善泅水者二人,令著耆老衣冠,先驰以迎"。此二人在中使发怒欲执的时候,"跃入江中潜遁去"。这样杨琎便抓住把柄,对中使说:"方今圣明之世,法令森严,如人命何!"致使中使不敢需索,减轻各州县的负担,此应算巧中有方(注:《国朝献征录》卷九五。)。由此可见,巧宦并非全是奸贪,这要看其施巧的目的,在上峰督逼紧迫的情况下,大部分州县官是"宁可刻民,不可取怒于上"(注:《海瑞集》上编,《淳安政事序》。)。这样做的结果,非但造成吏治败坏,而且影响州县官的正常施政。

来自州县官的左右的势力对州县官的施政也影响甚巨,谢肇淛认为:"今之仕者,宁得罪于朝廷,无得罪于官长;宁得罪于小民,无得罪于巨室,得罪朝廷者,竟盗批鳞之名;得罪小民者,可施弥缝之术。惟官长、巨室,朝忤旨而夕报罢矣!欲吏治之善,安可得哉?"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一三。)他认为乡绅士大夫乃是州县官施政之大难题,吴晗先生讲这些乡士夫之所以敢作恶而凌驾于守令之上的条件有三,一是有法律保障,二是政治地位高于守令,三是以政治关系网控制守令(注:参见吴晗:《明代的新仕宦阶级,社会的政治的文化的关系及其生活》,载《明史研究论丛》第五辑,江苏古籍出版社1991年版。)。说明州县官施政受乡士夫影响甚巨,但州县官若大胆禁豪猾,即使不为朝廷所嘉奖,也大多能被列入地方志中的《名宦》之列。这表明封建政权与乡绅士大夫间对立统。

乡士夫对州县官的影响控制,阻碍州县官的施政,这就给州县官带来上下两个方面的难题,于上督催难完而常遭斥责,于下民苦不堪言而怨声载道,而乡士夫又认为其软弱可欺,真乃是上下左右均难为。在这种情况下,大凡善于为官的人是能够回旋自如,此称为巧宦;而能任事的官,则能把持一方以为奥援,使自己立于不败之地;不善为官的,则往往三方遭怨,身败而名裂。其回旋自如者,走两个极端,不是持身以正行之以礼,便是持之以术行之以智,不是大忠便是大奸。把持一方者,都是有能力的,他们能借此之力以制彼之挟制,如善借上之力者钻营,善借下之力者钓誉,善借左右之力者虚伪等等。其三方遭怨者,并非想得罪三方,而是想尽力讨好三方,其目的不纯,最终难免是费力不讨好。这正是"造诣不尽者,天下之人品;读不尽者,天下之书"(注:(明)彭汝让:《木几冗谈》。)。

州县官施政行为主要对下,而在下之中,最为难治的当属吏胥和莠民,吏胥是州县官不得不依靠的力量,莠民则是"善政之蟊贼"(注:(明)顾起元:《客座赘语》,卷四。)。

谢肇淛认为:"为守令者,贪污无论,以上者高谈坐啸而厌簿书,此一病也。次者避嫌远疑,一切出内,概不敢亲,此亦一病也。而上之人其疑守令甚于疑胥役,其信奸民甚于信守令,一切钱谷出入,俱令里役自收,而官不得经手,此何里役皆伯夷,而守令尽盗跖也。事有违盗以干誉者,莫此为甚焉。"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一四。)李洵教授认为:"明代官和吏是组成官僚体制不可分的两个政权载体,在实施统治上的作用也是基本相同的,两者既是王朝对一统国家管理性能的主要体现者,又是官僚政治腐败体制的源头"(注:李洵:《论明代的吏》,载《明史研究》第四辑,黄山书社1994年。),顾炎武认为明代"弃百官之权,而一切归之胥吏,是所谓百官者虚名,而柄国者吏胥而已"(注:顾炎武:《日知录》,卷八。),是州县官施政离不开吏胥。

州县官与吏胥的关系微妙,站在官的立场上,对吏胥既要利用又要防范,其上者成功驾驭吏胥,称之为"为政有方,吏不能欺"(注:《大明一统志》卷一《顺天府·名宦》。),或是"吏畏其威,不敢售奸"(注:《道光祁门县志》卷七《名宦传》。);其中者"严待胥吏,绳豪吏以示警"(注:《光绪青阳县志》卷四《职官志》。),"厘剔奸胥,以法绳之"(注:《光绪宣城县志·官师志》。);其下者与吏胥"同恶相济,虐害吾民"(注:《大诰续编·闲民同恶第六十二》。),"糊涂废事,听任书手"(注:《三巡奏议》卷二《题为纠劾贪酷有司以备考察事》。)。站在吏胥的立场上,对官也是既要利用又要防范。其上者,奉公守法,小心供职,捱得役满,混上一官半职;其中者善看官之颜色,有功则推之上官,有过则御之下民;其下者"把持官长,代送苞苴"(注:(明)朱国桢:《涌幢小品》,卷一一。),盘据州郡,出入蒙混,甘心下贱而谋肥私橐。由此可见官与吏是不可分的对立统一体,彼此都不能将对方逼迫太甚,不然非但官难以施政,且多以此坏官。如帝京脚下的通州,在万历年间,"为逋赋剧郡,蠹吏盘据,出入蒙混,三载五易其守"。新任知州李一爵不愿受吏胥控制,到任后就加清核,将逋赋俱完而得罪胥吏,于是"蠹吏衔之,中以匿揭",李一爵因此被拿去查问。后因"郡人叩阍昭雪",方免问罪,但也不能再回原任(注:《山西通志》卷一四八《仕实录四·李一爵》。)。

"莠民"时人认为有两等:一等是"其人或心志凶虣,或膂力刚强,既不肯劝生力穑以养身家,又不能槁项黄馘而老牖下。于是恣其跳踉之性,逞其狙诈之谋,纠党凌人,横行市井,狎视官司。如向来有以所结之众为绰号,曰十三太保、三十六天罡、七十二地煞者,又或以所执之器为绰号,曰棒椎、曰劈柴、曰槁子者。睹博酣医,告讦打抢,闾左言之,六月心寒,城中有之,日暮尘起"。"又有一等既饶气力,又具机谋,实报睚眦,名施信义。或 财役贫以奔走乎匈贷,或阳施阴设以笼络乎奸贪,遇婚葬则工为营办以钓奇,有词讼则代为打点以罔利。甚者官府之健胥猾吏为之奥援,闾巷之刺客奸人助之羽翼。土豪市僧甘作使令,花鸨梨姏愿供娱乐,报仇借客而终不露身,设局骗财而若非动手,有求必遂,无事不干。"(注:(明)顾起元:《客座赘语》,卷四。)

莠民扰乱地方,民人愤恨,官府棘手,如无气魄,动他们不得,因为弄不好就会官坏其手而激成民变。例如,成化年间,杭州有名叫夏棘卿者,可谓莠民。其"阴谋深险,邻有园池颇胜,心窃欲之,乃自撰文为断碑,密沉于池……久之争讼于官,夏谓某年余家有碑以记庭馆之胜,中世荒无,此碑已落池中,亦可验也。竭池得碑,读之俨然夏氏物也。卒归之,邻竟坐诬罔,夫恃权贵而设诈如是,贫贱得不为盗也!"对类似的案件,州县官往曾坠入局中,如"同安县小民,夜埋其祖墓誌于大姓圹中而讼于县",知县朱晦翁因证据具在,将此断给小民,"士论不能平"朱晦翁不得不弃官而走(注:《稗史汇编》卷三七《人物门·奸宄类·夏棘卿》及《晦翁断墓狱》。)。莠民刁讼,非但造成社会不安,还会坏掉官职,为州县官者在处理这些莠民问题上,不得不讲究一些技巧。如正德年间,孙玺就任兴化知县。该县土豪"徐恩与其宗人交赂权贵猾贼邑中",徐恩非但专横,而且把持县政,一时"令丞左右亦多为恩耳目者,率常把令丞阴事,令丞欲图恩,懼不能制得反噬"。面对如此险恶情况,孙玺到任不先制徐恩之罪,而是"稍稍以轻罪笞其一二宗人,以风指百姓,百姓乃敢告恩。最后得其谋杀道姑攫财事,遂密擒恩狱中考按,尽得恩与其宗人诸不法状,因系杀恩,而其宗人坐死者数人,邑中为清。"其用谋可谓至深,然这种盘根错结的关系,一但除之不尽,必为所害。后来孙玺任满离任赴京铨注,豪家"即持金数千赴京师,赂阉宦瑞蕲,反其(徐恩)狱"。弄得一场官司,年余方得释免升官(注:《国朝献征录》卷九七。),亦可见州县官对此等莠民处理之难。

面对来自上下左右阻碍,不同的州县官曾采用不同的施政手段,这除州县官在职责范围内必然履行的职责之外,还有社会道德和心理等因素。这正是"世事不可执一而观,要随时详审可也"(注:(明)王达:《笔筹》卷上。)。以公私而论,"公之私之,皆自心出,公则天下喜之,私则天下怒之"(注:(明)头陀真可:《长松茹退》卷上。)。然在世风日下的时候,往往公私颠倒,黑白不分,这也会影响到州县官的施政行为。对此,笔者将另文进行论述。

有明一代当过州县官的难以统计,在史志中,以此官擢者,事迹有见;以此官败者,亦多有所载;其平庸而事不突出者,大部分方志也记其姓名、出身、为官年月。在《名宦》、《官师》、《乡贤》等传中,每种方志总会有几人入传,而方志浩如山海,一个人尽其功力也不能遍阅。本人多年翻阅方志近四百余种,摘录州县官名录近万余人,其有事迹者才千余人,大多是记功和由此升迁的,可见编史志者多记功不记怨,更鲜见方志中为贪官酷吏立传的。不过在大计、按察中,动则罢免弹劾数百,其中州县官占大多数。可以说有关州县官记载很多,这就为我们研究州县官的施政问题提供很大的方便。在对这些资料整理归纳过程中,笔者认为有明一代州县官在施政问题上有以下特点。

第一,州县官施政受朝廷政策法令影响。朝廷对地方官员督促紧迫,州县官由此坏官和升迁的比例增大,其施政重点集中在朝廷督促的项目上。朝廷放松对地方官员管理,州县官因循守旧,政绩突出的少,保职求安的多,廉清循谨的鲜见褒奖,贪酷不职的也多能逃法网,州县政治渐趋腐败,朝廷权臣柄政,宦官弄权,州县官也不能致身于外,因此升迁者多,因此坏官的也多,阿谀与刚直的比例增大,黑白倒置的事件层出不穷,州县政治渐不可问。朝廷奖惩不公,姑息迁就,州县官因此失气者增多,以此失节者更多。

从总体来看,明代在开创期的吏治比较清明。一般认为这是朱元璋成功驾驭的结果。"太祖起闾右,稔知墨吏为民害,尝以极刑处之,然每旌举贤良以示劝,不专任法也。尝遣行人齐敕赐平阳令张礎,建阳令郭伯泰,旌其治行。又或因士民之请留良吏,辄进秩留任,并有坐事被逮,部民列善状上闻,亦复其官,且转加超擢者矣,而其人改节易操,则又重法绳之。所以激劝者甚至,故一时吏治多可纪。"(注:(清)赵翼:《廿二史劄记》卷三三。)

《明史·循吏传序》云:"洪武以来,吏治澄清者百余年,当英宗、武宗之际,内外多故,而民心无土崩之虞,由吏鲜贪残故也。嘉隆以后,吏部考察之法,徒为具文,而人皆不自顾惜,抚按权太重,举劾惟贿是视,而人皆贪墨以奉上司。于是吏治日蹙,民生日蹙,而国亦送以亡矣。后人徒见中叶以来,官方隳裂,吏治窳敝,动谓衰朝秕政,而岂知其先崇尚循良,小廉大法,几有两汉之遗风,且驾唐宋而上哉。"有人将明代分为开创(1368~1449)、腐化(1450~1521)、整顿(1522~1582)、衰敝(1583~1644)四个时期。亦有人根据这个分期将《明史·循吏传》出现的120名循吏进行统计,其中110名是在开创期,而衰敝期仅有1名(注:参见高寿仙:《明代官员考核标准与内容考析》载《明史论文集》,黄山书社,1994年。)。本人在查阅地方志时,把州县官的姓名、出身、籍贯、任期、升降处分、政绩等摘录下来,分别排序,发现地方志所收的循吏名宦虽以开创期为多(占百分这四十强),但在衰敝期也不为少(占百分之三十弱)。由此可见《明史》编纂者对明初吏治持肯定的态度,《循吏传》所收录的人也以明初为主。世界上不仅是黑白二色,而是多彩的,即使是在贪官污吏遮天蔽日之时,也曾有洁身自好的,而这些洁身自好者,往往会被歌颂,衰敝期收录循吏名宦居多,这可能是编纂方志人的这种心态的缘故。

有关循吏的标准主要是个人的"道德修养",这是以传统道德为基准的。然在明代,"虽贵为卿相,必有一篇极丑文字送归林下(弹章);虽恶如梼杌,必有一篇绝好文字送归地下(墓志)"(注:(明)徐学谟:《归有园尘谈》。)。查阅明代的传记、墓志、行状、表序等,莫不是如此,这就大大降低其可信程度。但在字里行间还是流露出许多问题,尤其是在地方志中,虽大多不记地方官因为什么去任,但从许多州县官未满三年之任就去职,有的一年连换三官的情况来看,在朝廷严惩贪酷和政治败坏时,地方官更换就频繁,坏官的多,升官者少;而在政治安定时期,地方官任期就相对稳定,升官和满任的就多,可见朝廷政治变化直接影响州县官的施政行为。

第二,明代对州县实行多头管理,管州县的官多,使州县官疲于应付各种关系,弄虚作假能得上峰欢心,一心政事反遭迫害,顺上者昌,逆上者亡,严重影响州县官施政,这也是导致州县政治败坏的原因之一。

一般来说,政出多头则导致下面无所是从,尤其是在政治败坏的时候,州县官出于保官求升、息事宁人、躲难避祸等目的,对上阿谀奉承,行贿钻刺,再加上来自多方的需索,必导致州县官对百姓的盘剥。这样便导致州县政治的败坏,使社会风气也随之一变。天启年间吏部尚书赵南星讲时政"四害"时指出:"一曰干进之害,二曰倾危之害,三曰守令之害,四曰乡官之害。"(注:(明)赵南星:《味檗斋文集、遗笔》卷一《敬循职掌剖露良心疏》。)此"四害"无一不与州县官有关。谢肇淛在论酷吏与贪吏时说:"酷吏以击剥为声,上多以为能;贪吏以要结为事,上多为所中。"(注:(明)谢肇淛:《五杂俎》,卷一五。)黑白颠倒,使"四害"难除,政治更趋昏暗,政治昏暗使贪官污吏丛生,"以致豺狼满地,小民愁苦无卿,起而为盗"(注:《明经世文编》卷四五九,赵南星:《申明宪职疏》。)。

第三,明代正佐相互监督的制度在主官负责制加强的情况下渐失效用,导致相互监督机制失灵而彼此勾心斗角,州县正官看来是在本州县内趾高气扬,在实际上左右之人无不在窥测其短,更谋取而代之。

朱元璋在《大诰三编·臣民倚法为奸第一》中条列德安县丞陈友聪、莱阳县丞徐坦、溧水主簿范允等奸恶,都是抗拒府县催逼以致将府差枷杻拘监的事,其中两人凌迟示众,一人枭首任所。在《大诰续编·有司超群第九》中对怀宁县丞陈希文、宜兴县主簿王复春的持法不允、言府不公事加以褒奖。而在《循吏传》中,对南康县丞吴履对知县周以中的不良行为加以制止的事绩倍加赞赏,以致名士宋濂亲自为其作传(注:《国朝献征录》卷九六。)。这些案件和事情的发生,说明在明初佐贰官与正官分廷抗礼是比较普遍。而在明中叶则罕见佐贰官与正官分廷抗礼的事。乃至被时人认为佐贰官只是"涉笔占位署惟谨,惟长官之听,漫不可否事"(注:《海瑞集》上编,《兴革条例》。)。说明正佐相互监督之势已衰,而代之而来的是阿谀奉承而无所不及。

袁帙在谈贪赃枉法的问题时说:"今天下之凋敝,其最者莫若赃吏,而吏之犯赃者,多出于小官。自丞簿以下至杂流,其不贪者盖百之一二。"(注:(明)袁帙:《世纬》卷下《惜爵》。)小官犯赃者多,除上官卸责于下以外,还有杂以升进、上方需索、俸薄职贱等原因。既然上官常卸责于下,而升进希望渺茫,那么把持上官之短以自保,掠金钱以求实惠,则成为佐贰官的绝窍和指南。故此有"今佐领官所在贪肆害民,正官有缺,必令署事,入门即徵租税以图加收,日夜敲扑,急于星火,俗言署印如打劫,非虚语也"(注:(明)赵南星:《赵忠毅公文集》卷一四《朝觐事宜疏》。)。出现这种状况,可见佐贰官并不是"惟长官之听"而任人宰割的羊,他们也有自己的为官之道。

第四,明代乡绅士大夫势力强大,朝廷非但不予以限制,且借助他们对州县官进行监督,再加上乡绅士大夫上能达权贵,下能呼应乡里,州县官很难摆脱他们的束缚。在这种情况下,虽然有些州县官不畏强暴,却豪强,摧权势,但成功者少,失败者多,故大部分州县官与他们同流合污。

明代乡绅士大夫的势力强大,早已为明史学界所重视,对乡绅士大夫的研究也比较深入,并注意到州县官与乡绅士大夫相勾结的问题,但对州县官与乡绅士大夫的冲突则显得注意不够。做为州县官的主要任务是贯彻执行朝廷的政令,维持地方治安。在乡绅士大夫"亦多倚势恃强,视细民为弱肉,上下相护,民无所控诉也"(注:(清)赵翼:《廿二史劄记》卷三四。)的情况下,人民铤而走险,走上反抗的道路。对于这一点,最高统治者是有所认识的,因此三令五申地加以制止,且对严厉打击豪猾的州县官加以奖励。在《循吏传》中,有不少就是因禁豪强而入传的,在地方志的《名宦志》中也多因禁豪强而入名宦祠的。但我们应该注意到禁豪强的后果,州县官不是自伤,便是两伤。可以说,明代州县官在对乡绅士大夫的利用和禁锢问题上的表现相当复杂,这也是有待于深入探讨的一个问题。

第五,自朱元璋采取民陈有司贤否,民拿贪官污吏进京,耆民奏有司善恶等措施以后,其后继者在加强对地方官监控的同时,注重民间采访。隶役走卒,乞丐无赖的舆论都可能影响州县官的前程。

赵翼在谈及朱元璋因部民乞留而留任的问题时讲到"郭琎为吏部尚书,虑其中有妄者,请核实。从之。自是遂为例(琎传)。郭登守衢州,坐累徵。耆老数百人伏阙乞留。不听。吴讷巡按贵州,将代还,部民诣阙乞留。诏不许(亦见各本传)。宣宗因刘迪、王聚之邀吏民保留,自后部民乞留者,率下所司核实。盖久则弊生,不得不随时变法也。"(注:(清)赵翼:《廿二史劄记》卷三三。)在这个问题上,明代走两个极端,要不是特重民意,部民请留颂德而嘉奖之,如赵翼所谈诸例;要不就是轻视民意,部民颂德请留而故贬之,如前所讲凤翔令王命之事。李维祯在讲明末风气时说:"乃今上之黜陟,与下之好恶时相左"(注:(明)李维祯:《大泌山房集》卷一六《棠阴善政叙》。)。在人治的社会里,人为的因素所起的作用颇大,尤其是专制政体下,能够决定人的命运的人的好恶是占决定地位的,顺从他们的意志,按照他们的好恶去办事,也是在这种制度下的一种必然现象。

总之,在专制政体下,君主和上级是处于支配地位,州县官则处于被支配地位。这被支配的人在自己的治下又拥有支配的权力,而自己支配的人又可能越过自己到支配自己的人那里去控告。州县官如何顺应这种政治结构,应付这复杂的政治环境,以达到自己的政治目的,则是州县官必须和应该掌握的技巧。在这种情况下,他们大概会出现以下几种可能。

其一,他们可能是野心勃勃而谋求个人私利的政治赌徒,要排除异己,邀宠媚上,以期谋取更多的权利;也可能是忠心耿耿而忧国忧民的忠良之士,要施展抱负,有所作为,乃至以天下为己任。

其二,他们可能是道貌岸然而作伪称善的欺诈高手,要施展计谋,博取声名,乃至口蜜腹剑,奉承百端;也可能是胸襟坦荡而严己待人的正直之士;要明于体用,详明正理,乃至虚己下士,不耻下问。

其三,他们可能是奴颜卑膝而谄媚取容的溜须惯手,要装腔作势,哗众取宠,乃至吮疽嗜便,献金送妾;也可能是贤良方正而不善逢迎的刚直之士,要教化正俗,以道谕人,乃至疾恶如仇,直颜犯上。

其四,他们可能是作威作福而志骄意满的权门新贵,要巧取豪夺,挥霍无度,乃至奢僭威福,敲榨勒索;也可能是谨小慎微而乍登此位的寒素之士,要儒雅自命,力保清白,乃至蠹衣布被,吃斋茹素。

其五,他们可能是久涉宦海而沉浮自如的官场老手,要明哲保身,看风使舵,乃至处事圆滑,滴水不漏;也可能是涉世尚浅而盛气未衰的有志之士,要振颓革弊,施展才华,乃至争强好胜,不屈势力。

以上诸种人和行为,对上下左右来讲,都存在威胁和不安。而对州县官来说,不使用一些手段,非但不能适应这种复杂的政治环境,而且还会断送自己的前程和性命,也就更谈不上施政。由此可见,州县官施政人为因素很多,有待于深一步发掘整理和研究。







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文章来源:本文转自《东北师大学报:哲社版》1998年01期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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