刘炳辉:巨流之变: 中国正走向“超级郡县国家”?

选择字号:   本文共阅读 403 次 更新时间:2019-04-12 00:20:36

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刘炳辉  

   中国从传统“乡土社会”进入“城乡中国”以来,社会的资本、人口、资源等诸多要素流动加速,呈现“大流动社会”之态,对原有适应静态社会的“郡县国家”治理体系一度构成了严峻的冲击和挑战。治理乡土中国的经验显然无法直接适用于治理城市中国,原有治理体系在手忙脚乱中不断调适和应对,一度也尝试过以“分权”为导向的治理思路和措施,但经过二三十年的发展和反复总结,正日益体现出走向“超级郡县国家”的趋势,即原有基本体系框架延续传统不变,而在能力上全面加强升级。

   这个从郡县国家升级为超级郡县国家的过程,在当代发生的具体“中观”过程和实证案例则鲜有被学界深究。本文从治理史无前例的超大规模流动人口过程中党政科层制的变革历程,来试图阐述治理城市中国的成败经验及其内在机理。

   这一治理体系演变的基本过程是,为了应对大流动社会的治理新任务,东部地区党政科层制尝试了三重变革:横向变革、纵向变革和技术变革。在整个治理体系复杂的三重变革过程中,原有的党政科层制没有走向分化和分权的治理模式,而是经过初步调整后借助技术和组织变革,继续坚持以中央集权为导向的治理体系,并且也取得了较好的治理效果,为人类在应对一个高度分化的社会时该如何开展整合性治理,提供了中国式解决方案。

   “增设部门”:党政科层制的横向扩张

   20世纪90年代应对人口大流动的“千年巨变”之初,中国党政科层制显然没有充分的经验和思想准备,整个90年代都是从加强治安管制和预防犯罪的角度看待问题,公安系统的职能在这个过程中得到强化,但并未引起整个科层体系的变动,属于社会问题的积累和解决方案酝酿阶段。

   但到了年代末期,围绕流动人口的群体性事件日益增多,各界普遍意识到仅仅依靠公安一家的“堵”显然是治标之策,而且难度越来越大,效果却不见得好,必须加强“疏”的一面。从“管理”为主转向“服务”为主或者说“管理与服务”并重,逐渐成为各界的共识,尤其是一些极端个案的发生更加速了这一进程。而加强“服务”的意识和举措,不能仅仅停留在口头上,其必须以人们“看得到”的更醒目形式展现出来,对流动人口的政治姿态更加友善成为人口流入地执政者需要重新思考的议题,“增设部门”无疑是一个显而易见的选项,让流动人口感觉到“他乡亦故乡”,流入地也有了“娘家”。其背后体现的是执政党的政治属性,执政党一头紧密联系群众回应百姓呼声,一头有力领导政府及时作出改善。

   笔者根据“六普”人口数据排列的外省流动人口占常住人口比例最高的东部22个城市中,有8个城市(东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴)都曾经出现过新增设部门的变革现象。虽然“增设部门”的探索在近年处于低谷,但其当年的重要政治意义和给上亿流动人口的鼓舞,都是不容忽视的历史贡献。这类改革毕竟没有太多经验可资借鉴,探索中的反复实属正常,可惜的是学界目前尚无对此方面党政科层制变革进行深入总结的研究。

   “增设部门”的改革是一种典型的党政科层制的“横向扩张”,尽管其未必是人员编制上的绝对增加(不少地方往往采用从其他部门调配编制组建新部门的形式),甚至也未必是部门数量的绝对增加(有的增设部门采取与其他原有部门合署办公的形式),但绝对是一个在党政科层制体系中的职能上的“新增”,这种职能的增加是源于出现了“新的社会问题”在原有体系内长期得不到很好的回应和解决。

   原有职能部门的设置与人员编制,最初都主要以户籍人口为工作对象,这是一种制度框架约束,其背后源于公共服务的资源约束。自近代以来,党政科层体系也往往是通过增设部门的形式来回应“治理挑战”,百余年间我们从农业社会的“六部”增加到了现在的“百部”(广义上考虑党、政、人大、政协等所有部门),其基本逻辑和行为惯性也支配着当代的干部们。甚至这一逻辑在当前依然有强大的体现,如济南市于2015年成立投资促进局、2016年成立城市更新局;武汉市于2017年的4个月内一口气成立招才引智局、网上群众工作部和科技成果转化局三个新局;还有2011年成立并日益凸显重要作用的国家互联网信息办公室;等等。

   由此可知,作为一种党政科层制回应时代变革的典型方式,“增设部门”是有其深厚传统和强劲动力的。但“增设部门”的改革探索注定不会一帆风顺,甚至有时还会出现低谷,在流动人口治理领域恰恰如此。不少城市近年新设立的围绕流动人口服务管理机构当下又面临被撤并的尴尬局面,最为引人注目的是东莞市的新莞人服务管理局。

   “增设部门”的改革探索在实践中除了刚才提到的体现积极政治态度之外,还取得了相关工作队伍建立以及工作领域扩大等诸多成果。那为何还会遭遇“回潮”的低谷呢?笔者通过近年来对长三角和珠三角十余个城市的流动人口服务管理党政部门的实地调研后总结,核心在于其遭遇了四方面的困难和挑战:其一,职责不清,遭遇其他部门抵触;其二,体制不顺,上级主管部门空缺;其三,协调乏力,缺乏法定权威职能;其四,队伍难建,有限资源激烈争夺。

   面对这一系列局限,“增设部门”终于不敌与其同时并行的竞争模式——“领导小组”,“领导小组”作为一种“整合性”组织,较好的解决了党政科层制的过度分化问题,又与“郡县国家”的传统较为亲和。

   “领导小组”:党政科层制的横向整合

   如上文所述,东部地区22个外省流动人口比例最高的城市,8个城市采用了“增设部门”的做法,那么其他城市如何应对呢?答案就是“领导小组”模式。甚至“增设部门”的8个城市其实同时也依然有领导小组,并且新增设的部门往往同时肩负领导小组办公室的职责。

   为何“领导小组”模式能够在与“增设部门”模式展开了十余年的竞争后最后“胜出”呢?这还是要回溯大流动社会带给当代中国在治理上的挑战来分析,“大流动社会的本质是分化、变迁和改革。其至少包含四大特征是流动本身、内外有别、有序流动和信息爆炸。其带来的挑战集中在政府职能难以稳定、地方改革冲击统一科层体系、管理的财政成本高昂、信息扩散突破科层控制”。

   在流动人口领域中,更细致的问题集中在四个方面:其一,信息缺失,人口流动突破科层管理结构;其二,权属纠葛,属人与属地管理之间存在张力;其三,职责交叉,属人与属事之间模糊不清;其四,价值选择,管理与服务之间因时而异。“增设部门”模式恰恰是在这些治理挑战与实践纠葛之中应对乏力,而逐渐被党政科层制的综合作用力所放弃。

   “领导小组”模式的重要作用和意义近年来已被广泛关注,“治大国,用小组”是一种经典概括。笔者对“领导小组”的定义是:中国政治与行政实践活动中,以加强整合为目的而成立的相对灵活且隐性的组织机构的统称。具有领导小组实质性质的组织机构往往还会以委员会、指挥部、协调小组、工作组等名称出现。

   “领导小组”这种治理模式自中共建党之初就开始实践,其在当代流动人口治理中依然发挥出出色的治理绩效。中央层面围绕流动人口治理工作的领导小组是在1991年开始设立的中央社会治安综合治理委员会(简称“中央综治委”,与中央政法委合署办公)下面,全名为“流动人口治安管理工作领导小组”,作为“中央综治委”的五个领导小组之一。2013年国务院成立的农民工工作领导小组,办公室设在人力资源社会保障部。前者反映的是当时主要从治安角度考虑问题的时代特征,当然公共安全至今依然有其重要意义。后者反映的是新型城镇化视野下的对待流动人口工作的新理念。

   为何“领导小组”模式更能够适应流动人口的治理任务?根本上在于如上文所述,流动人口是一个“工作对象”(属人特性),而并非某个具体“工作事务”(属事特性),流动人口涉及的工作内容繁多,诸如治安、教育、医疗、就业、养老、交通、卫生、计生,等等。这些工作不可能由任何一个单一部门来承担和解决,这也是“增设部门”模式衰落的最根本原因。流动人口工作的根本挑战在于如何实现“复杂治理”中对诸多公共职能部门的“整合”任务。涉及流动人口工作的职能部门一般在20〜30个左右,而“领导小组”无疑成为“整合”的利器。

   通过这种简单梳理对比大体可知,“整合”属性突出的“领导小组”模式略胜一筹,关键在于其有“三个适应”:对上与“超级郡县国家”治理体系相适应;对下与“大流动社会”的基础相适应;对中与“行政包干制”的运作机制相适应。

   纵向变革:“向上升级”和“向下生级”的双向突破

   随着人口流入规模越来越大,东部地区原有科层制在实际治理过程中遭遇人员编制、管理层级与管理幅度上的诸多严重困难。如果说是否新增设部门涉及“中央集权”的原则的话,那么管理层级则更多是具体技术问题,而且行政层级又多半与“区划调整”相关联。在建立更加合理的管理幅度和层级时,人口流入地既有体现行政级别提升的“向上升级”,也有满足治理需求而进行层级创造的“向下生级”,笔者将这种科层体制纵向上不同方向的同时突破概括为党政科层制的“双向生长”。

   “向上升级”是指一种在我国现有党政科层体制中的地位提升。如县级向上升级为地市级(如东莞、中山等),地级市向上升级为副省级城市(如深圳)或者直辖市等都是属于非常明确的“刚性升级”,即在行政级别上予以明确升级。还有一种是在资源配置、管理权限等方面给予较高的授权安排,如“省直管县”即赋予县与地级市平等的财政地位,因为并未全面整体地给予行政级别的升级,所以称之为“柔性升级”(还有如县级市、撤县设区)。

   “向上升级”更多带有一些“组织安排”和寄予战略希望,“向下生级”则往往是地方政权的“主动为之”,这既源于向下的工作在自己权责之内,也源于随着人口流入而带来的规模扩大之后管理幅度调整的必然。在获取了更多的发展资源之后,作为必须承担的管理服务责任就显得颇为繁重了,如何重新规划安排自己辖区内的管理层级和治理单元,又不能突破现有国家法律的框架限制,成为颇为头疼的事情,至今依然缺乏完美的方案。

   下面以“区镇之间”和“镇街之下”两个管理层级的例子来观察地方的实践创新与回应。

   (一)上海浦东新区

   在“区镇之间”试图生长出一个管理层级上,以上海浦东新区的境况最为典型。当前,上海浦东新区在1200多平方公里土地上有500多万常住人口,作为副省级城区,按照法律框架只能有“城区-镇街”两级行政管理层级(由于历史原因其现在城区与镇街的管理幅度是1:36)。但这个人口规模即使按照2014年之后最新标准也相当于一个“特大城市”的体量,而且加之浦东新区的职能部门都高配为副厅级单位,而下面街镇还是与上海其他地方一样是处级单位,则条块地位不对等的协调困难更加突出。

   面对复杂的局面,浦东新区二十多年中尝试了“城工委、农工委——功能区——地工委”三种不同的体制机制创新,试图去解决和缓解管理幅度不合理的困境。这其中既有体制变革,也有机制变革,但至今难以很好解决。

   (二)东莞

   在“镇街之下”试图生长出一个管理层级上,以东莞的境况较为有代表性。东莞的常住人口已经有800多万,每个镇街都达到了数十万人的规模,而我国平均一个乡镇的管理人口在5万人左右,50万人左右就是一个县的平均人口管理规模,显然东莞的镇街在应对的是一个通常意义上县的治理任务。这就迫使其在镇街之下再探索一个合理的治理单元,过去这种角色主要由村民自治组织承担,但由于法律的明确定位使得其显然并非长久之计,从2011年开始的“政务服务中心”探索到2015年的“综合服务管理中心”,本质上都是要作为一个实质上的管理几万人规模的行政层级存在。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:文化纵横

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