熊光清:中国民间组织的主要功能、制度环境及其改进路径

选择字号:   本文共阅读 2123 次 更新时间:2013-06-27 21:31

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熊光清 (进入专栏)  

摘要:中国民间组织具有很强的组织功能,在政治参与、社会治理和传统政治文化转型中可以产生重要影响。改革开放以来,中国民间组织不断增多,在社会政治、经济、文化生活中,发挥着越来越重要的作用。当前,中国民间组织发展的制度环境并不理想,仍然存在诸多对民间组织的限制性政策。应当改革有关民间组织的双重管理制度,为民间组织的发展松绑;健全民间组织的管理机制,营造有利于民间组织发展的制度环境;完善有关民间组织的法律法规,确保民间组织健康发展。

关键词:民间组织;公民社会;制度环境

改革开放以来,中国民间组织数量迅速增加,影响力大幅度提升,成为国家和市场力量之外的另一种重要力量。民政部2012年四季度全国社会服务业统计数据显示,全国民间组织(包括社会组织和自治组织)约为117.2万个。由于还存在大量未经注册登记的民间组织,民间组织的实际数量远远大于此数。尽管民间组织有了很大发展,但是,中国有关民间组织的约束性制度因素仍然对民间组织的发展起着极强的限制作用,这些约束性制度急待改进。

一、中国民间组织的主要功能

第一,民间组织具有重要的组织功能。民间组织可以聚合个体的力量,形成集体的力量,使分散的公民有效组织起来,从而提升公民的社会行为能力,平衡国家与市场的权力。所谓社会行为能力,就是社会组织或者社会群体为追求一定的共同目标而形成的以集体行动和组织机制作为基本方式的行动能力。提升公民的社会行为能力,关键在于要促进民间组织的发展。托克维尔(D’alexis De Tocqueville)指出:“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态。” [1] 通过参与民间组织,分散的公民联合起来,就可以改变这种状态,并产生强大的有影响力的作用。

由于民间组织可以使分散的公民联合起来,它在政治生活中就能起到有效抑制政府对社会公众滥用公共权力的作用,使公共政治活动体现为公众利益服务的本质目标。在民间组织活动的过程中,公民还可以在具体实践中得到锻炼,认识到自身的力量,获得民主经验,提高组织能力。同时,原子化的公民在市场和企业面前也是弱者,他们通过民间组织进行聚合,也可以形成集体力量,增强同市场和企业进行集体谈判的能力。总之,民间组织的发展有利于加强公民之间的团结互助,增强公民的社会组织化程度,从而对提高公民的社会行为能力起到重要作用。

第二,民间组织是公民进行政治参与的重要渠道。结社权通常是指公民为了一定的宗旨,依照法律规定的手续组织某种社会团体或者参加某种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等具有持续性的社会团体和民办非企业单位的权利。不同利益群体特别是弱势群体合法博弈主体地位的取得与制度化表达渠道的建立,既表现为自身民主能力的培育,更取决于结社自由制度化权利的保障。[2]中国公民的结社权有明确的宪法保障。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于个人来说,通过民间组织有效组织起来,对于拓展个人能力和进行政治参与都是非常重要的。

民间组织可以通过分析政府政策、游说政府官员与民意代表、参与竞选、进行社会呼吁等方式,影响政府行为、政策决策及实施过程。随着社会经济的发展,各种社会因素的流动量也越来越大,人们越来越注重团体的作用和需要,这自然就需要通过民间组织,参与政治活动。民间组织的发展在很大程度上实际上就是公民结社权实现的表现。民间组织可以在不同利益主体需要协调沟通,或者发生矛盾和冲突时,利用其特殊身份进行斡旋,推动他们相互交流,促进他们相互妥协或者达到谅解。民间组织还可以在与政府的合作过程中实现公民应当享有的知情权和咨询权,参与政府有关社会经济发展的决策过程,并对政府行为进行监督和评估。

第三,民间组织能在社会治理中发挥重要作用。民间组织在社会管理中担负着越来越多的非政府公共行政的重要职能,它们通过履行服务、沟通、自律等具体措施,在服务社会、维护社会公正、规范市场行为、反映社情民意、协调和解决社会矛盾、整合社会关系等方面都有不可替代的作用。它们或是独自承担社会的某些治理职能,或是与政府机构合作,共同行使某些社会治理职能。民间组织可以促使政府下放权力,增强政治透明度,扩大民主参与和民主监督的范围。现代社会权力由体制内向体制外(社会)转移流散已成为一大趋势。民间组织的发展改变了传统的、纵向的强制命令的权力运作模式,更加重视不同主体的横向平等协商,从而能够实现国家与社会的良性互动,为社会成员提供更优质的公共服务。[3]由民间组织独立行使或它们与政府一同行使的社会管理过程便不再是统治,而是治理。[4]

民间组织在社会治理中发挥作用的方式与国家或者政府不同,它的作用一般是通过沟通协调实现的,而国家或者政府的作用是以强制力为基础,最终通过暴力来实现的。民间组织既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力主体,也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济主体,它源于社会、源于公民、源于公民结社权的行使。[5]当前,民间组织越来越成为公民表达意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾的最为普遍和直接的形式。随着这种社会功能的发展,推动社会协调、参与社会治理成为许多民间组织的主要功能。

第四,民间组织的发展壮大有利于培育积极健康的政治文化。政治文化是指人类在政治活动过程中积淀下来的相对稳定的政治认知、政治态度、政治情感和政治信仰等精神层面的因素。政治文化影响着人们的政治态度,塑造着人们的政治行为模式,从而对一个国家政治发展的进程会产生重大影响。西方学者进行的跨国比较研究和现代化研究显示,传统社会与现代社会的差异不仅体现在制度安排方面,而且也体现在政治文化方面;民主政治制度的良好运转,需要以民主的政治文化为条件。美国学者罗伯特· D.帕特南(Robert D. Putnam)通过对20世纪70年代以来意大利各地区制度变迁的考察和研究发现,社会环境和历史条件深刻地影响着制度的有效性。一个地区的历史土壤肥沃,那里的人们从传统中汲取的营养就越多;而如果历史的养分贫瘠,新制度就会受挫。[6]

中国民间组织的发展壮大肯定会培养公民的民主意识和政治参与意识,促进公民政治参与的主动性和积极性,从而对中国政治文化的转型产生积极影响。在中国传统政治文化中,臣民意识深深根植于人们的政治意识之中,而公民意识则非常缺乏,这种文化极大地泯灭了人的主体意识和个性自由,使现代政治理念很难在中国传统文化的母体内萌发出来。新中国成立后,传统文化中的一些负面因素仍然有着深刻的影响。民间组织的兴起和发展无疑对传统政治文化是极大的冲击,有助于中国传统政治文化向现代公民政治文化的转型。民间组织可以通过启发、教育和引导公民参与政治活动,增强公民对自己基本经济权利和政治权利的意识,鼓励和帮助公民组织维护自身的合法与合理权益。公民在民间组织中的活动过程是一种重要的政治社会化过程,对于把他们训练成为具有独立人格、具有自主行动能力的社会人起着重要作用,并会在社会层面培育一种新型的公民政治文化。

二、中国民间组织发展的制度环境

改革开放以来,民间组织的发展获得了广阔的空间,民间组织的发展非常迅速。但是,当前,民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征,民间组织的发展还面临着许多制度层面的约束。这主要表现在以下几个方面。

第一,控制型登记管理制度的阻碍。目前,中国政府对民间组织的管理采取“一体制三原则”的做法,即:双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则。[7]这些做法严重束缚了民间组织的发展。

所谓双重管理体制指的是,民间组织的登记管理机关和业务主管单位对民间组织实行双重管理的体制。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体/民办非企业单位的登记管理机关。登记管理机关履行下列监督管理职责:负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;对社会团体实施年度检查;对社会团体违反社会团体登记管理条例的问题进行监督检查,对社会团体违反社会团体登记管理条例的行为给予行政处罚。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体/民办非企业单位的业务主管单位。业务主管单位履行下列监督管理职责:负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关机关指导社会团体的清算事宜。现有双重管理体制的根本目的在于防止民间组织的快速发展。双重管理既增加了政府管理成本,也给民间组织增加了负担。

所谓分级管理原则指的是,对民间组织按照其开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理的原则。也就是说,对民间组织登记管理实行分级管理的原则,即省级登记管理机关负责全省性的民间组织的登记和监督管理,设区市登记管理机关负责全市性的民间组织的登记和监督管理,县级登记管理机关负责全县性的民间组织的登记和监督管理。这其实不利于民间组织活动开展的连续性,并在一定程度上限制了民间组织的创新性。

所谓非竞争性原则是指,为了避免民间组织之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织。[8]这实际上人为造成了垄断,不利于同类组织通过竞争得到发展,而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则。

所谓限制分支原则指的是,社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。不许设立分支机构的规定事实上限制了民间组织作用的整体发挥与扩大。[9] 这一原则限制性很强,民间组织注册门槛过高,难以形成良好的公益环境和氛围,导致民间组织发育程度低、发展缓慢。

第二,相关法律法规不完善。民间组织的发展涉及公民结社自由这一宪法规定的基本权利。民间组织的法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、管理体制等等,都需要依法界定和保障。但是,相关法律法规并不完善。

现有立法以国务院行政法规和部委规章为主,立法层次较低。[10]虽然目前中国对民间组织的立法已有一些,如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等,但也仅是国务院制定的行政法规,没有一个位阶较高的由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律,即缺少一个民间组织的“母法”。这些规定也只有少数属于宪法规定的“行政规章”,即符合严格的形式要求,向社会公开发布并且从发布之日起生效。而大多数都是行政机关内部的文件,是上级对下级机关的工作指示,却又大量涉及了行政相对人的权利义务。但正是这些行政规定构成行政机关工作的最直接的根据。[11]可以说,现行行政法规和部门规章无论是从权威性还是从其所规范的内容等方面都已经远远无法适应民间组织发展的需要。

第三,资助型税收制度的缺失。民间组织在登记注册之后的重要任务之一就是募集和保持一定规模的资金以维持其活动,这样,相关的税收制度就成为关系到民间组织存在与发展的重要问题。

一般而言,政府对于民间组织的税收资助分为直接资助和间接资助两种。国家通过减免税收的制度对民间组织进行扶持是一项十分有力的机制,但是中国缺乏相关制度及操作层面上的法律法规。至今为止,中国还没有一部专门针对民间组织而制定的税收法。中国民政部门与税务部门在具体税收政策上仍然存在分歧,对于民间组织的收入特别是一些经营性项目的收入,是否需要纳税,各地有不同的政策。事实上,一些经济发展较快的地区,民间组织能够享受经营性收入的免税待遇,这些城市的民间组织发展水平往往高于落后地区的民间组织发展水平。当然,经营性收入的免税前提应该是这些收入用于发展公益事业。然而,由于税收制度的不完善,使民间组织难以筹集一定数量的维持自身运转的资金,同时也导致了许多民间组织利用经营性收入的免税政策谋取私利。[12]

第四,社会监督机制不健全。现有的制度环境突出了登记管理机关和业务主管单位的监督作用,而对社会公众参与监管缺乏有效的制度安排,民间组织普遍抱怨行政干预太多,影响了他们的工作和发展。

现有的监督制度重视“入口”管理而忽视过程管理,重视程序管理而忽视结果管理,导致一些民间组织透明度不高,内部管理混乱,甚至出现贪污腐败现象,损害了民间组织的社会公信力。公众和党政官员中广泛存在的对民间组织的不信任情绪也在很大程度上制约着民间组织的发展。[13] 如果说民间组织是作为一个公共机构为公众谋福利的话,那么它就必须对公众负责、对公众透明。当前,中国民间组织的社会监督机制不健全,公众或企业的捐款是如何使用的,使用的效果如何等等情况,除民间组织的少数领导者比较清楚之外,其他组织或公众很难了解。

三、推动中国民间组织发展的制度路径

第一,改革有关民间组织的双重管理制度,为民间组织的发展松绑。由于中国现行民间组织登记制度设置的门槛过高,民间组织的登记注册面临巨大障碍,需要改革民间组织的登记管理制度,实现对民间组织由“控制性管理”向“培育性管理”的转变。由双重管理制度向直接登记制度转变,符合社会发展的趋势,对于为民间组织发展松绑具有重要意义。为促进民间组织的发展,应按照统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的要求,推广广东等地的改革经验,支持有条件的地方积极探索,先行先试,推动民间组织的发展。

近年来,各地在民间组织登记程序上进行了许多有益的探索。在探索直接登记方面,广东省出台了《行业协会条例》(2005年12月通过,2006年3月开始施行),把业务主管单位改为业务指导单位,指导单位不再干预行业协会的人、财、物,不再对行业协会的成立进行前置审批,由行业协会发起人向登记管理机关申请注册。2010年,广东省将直接登记范围从行业协会推进到异地商会、公益类和经济类民间组织。广东省出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中规定,从2012年7月1日起,除特别规定外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。北京市宣布,从2011年开始,工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四类社会组织无须“挂靠”主管单位,可直接到民政部门登记。天津、浙江、安徽、湖南、海南等省市也先后探索双重管理体制改革,实行直接登记。在推广备案管理方面,各地探索、实行由县(区、市)民政部门统一备案,由街道办事处(镇政府)作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度,从而使大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区民间组织能够取得合法地位。以上这些有益的探索值得各地借鉴,并应逐步上升到国家政策层面。

第二,健全民间组织的管理机制,营造有利于民间组织发展的制度环境。制度剩余与制度匮乏同时并存,是中国民间组织制度环境的重要特征。一方面,关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐,导致了民间组织管理的“制度剩余”。另一方面,在制度剩余的同时,民间组织的管理又存在着许多“真空”地带,存在“制度匮乏”。[14]对于重复、交叉和繁琐的制度机制,要尽快进行修改和完善;对于管理中的“真空”地带,要逐步予以填补。从民间组织内部制度建设来讲,要完善民间组织的治理结构,健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的民间组织法人治理结构;同时,建立民间组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治机制和自律监管机制。

从民间组织发展的外部制度建设来讲,要为民间组织尤其是公益性民间组织,提供税收优惠和财政支持,以利于进行社会公益活动和为弱势群体提供社会服务的民间组织能够持续发展;要建立政府支持机制,向民间组织提供人才和智力服务支持,鼓励志愿者积极参与;实行民间组织评估制度,促进民间组织增进透明度,强化社会监督,提高民间组织的社会公信力。对于基金会一类的民间组织,要实施注册会计师审计制度,这是加强基金会财务管理和健全内部控制体系的有力支撑,有助于提升基金会财务管理水平,强化基金会风险防范和内部控制意识,促进反腐倡廉工作。

第三,完善有关民间组织的法律法规,确保民间组织的健康发展。随着经济发展和社会进步,民间组织面临的社会环境也发生了很大的变化,民间组织与政府、企事业单位以及国外民间组织之间的关系更加复杂。应从实际情况出发,通过立法进一步明确民间组织的法律地位和发展空间,明确民间组织的性质、服务宗旨、服务对象、赔偿机制、法律责任、审批程序、监督体制等,形成完备的有关民间组织的法律法规体系。

完善民间组织的法律法规体系,重点在于明确民间组织的责任并规范其运行方式,保证其依法从事管理和服务活动。应加快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》。在条件成熟时,制定出台《民间组织法》,要通过法律确立民间组织的指导思想、管理原则、活动领域和范围、活动准则、权利与义务等。在《民间组织法》出台前,可先制定《行业协会法》、《慈善法》等单项法律法规,实现政府对民间组织的依法管理。[15]只有完善有关民间组织的法律法规,才能保障民间组织的合法权益,并规范其合法运行,促进其健康发展。

参考文献

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[13]何增科.公民社会与民主治理[M].北京:中央编译出版社,2007:131.

[14]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1):109-122.

[15]廖鸿、石国亮.中国社会组织发展管理及改革展望[J].四川师范大学学报,2011,(5):52-58.

(本文发表于《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第4期。)

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