顾功耘 胡改蓉:国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善

选择字号:   本文共阅读 385 次 更新时间:2013-06-16 13:23:35

进入专题: 国有资本经营预算   公共性  

顾功耘   胡改蓉  

  

  【摘要】国有资本经营预算作为国家财政预算的重要组成部分,无论是基于市场经济体制下“公共财政”的考虑还是基于国有资本的功能定位,都应以“公共性”为其首要目标。这种“公共性”应与政府一般预算的“公共性”相区别,并以我国国情为基础进行合理界定;同时,通过预算目标的设计以及预算收支结构的具体调整使得这种“公共性”得以彰显和维护;最后,借助科学、合理、可行的预算程序尤其是编制程序对其予以制度保障。

  【关键词】国有资本经营预算;国有资本;公共财政;公共性

  

  对于国有资本经营预算究竟是以营利性为目标还是以公共性为追求,《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)及其实施条例、《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)等法律、法规均未作出明确的规定。最近公布的《预算法修正案(草案二次审议稿)》也仅在第4条将国有资本经营预算列为复式预算体系的基本构成之一,但对其功能定位却未予明确。对此,学术界有不同的认识。其中,不少学者认为,应将营利性作为国有资本经营预算的基本特征,并以此为基点进行具体制度设计。[1]然而,无论是基于市场经济体制下财政制度本身的“公共性”价值取向还是基于国有资本的“公共性”职能定位,明确国有资本经营预算的“公共性”并将其作为预算的首要价值目标,才是制度发展的应然方向。

  

  一、国有资本经营预算“公共性”之探源

  

  (一)国有资本经营预算的“公共财政”属性

  对事物性质的认识是制度设计的逻辑基点。关于国有资本经营预算的性质,理论界基于对其与政府财政预算关系的认识不同,主要形成了两种学说,即“独立说”[2]和“包含说”[3].笔者认为,相对而言“包含说”较为合理。“独立说”的认识误区在于对“公共财政”作了狭义的理解,即将其局限于国家凭借政治权力进行分配的活动领域,使其等同于政府的一般财政,人为地缩小了“公共财政”的范围。如此一来,国有资本经营预算显然不能纳入其中,只能成为与公共预算并列的预算机制。

  实际上,财政历来就是国家财政,是基于国家权力并为实现国家职能而进行的分配活动。如果说传统的国家理论是以社会管理为重心,那么,“随着经济和社会发展的演进,政府与市场、公与私的融合度不断加强,国家职能实际已经产生了变化,除承担社会管理职能外,经济职能得到空前强化,受经济属性的嵌入与公私融合的驱动,国家开始深度融入市场机制,成为经济与社会发展中的‘内生因素’”,[4] “经济国家”的特性日渐明显。在我国,基于庞大的国有资产规模以及政府主导型市场经济的特点,国家对于经济的管理职能更为突出。与此相应,我国的财政体制就更加强烈地体现出“政治权力属性的分配”与“财产权力属性的分配”的二元色彩。有学者准确地将其界定为“一体五重”关系,即“一个主体(国家或政府)、两种身份(政权行使者、国有资产所有者)、两种权力(政治权力、财产权力)、两种职能【社会管理、经济(含国有资产)管理】、两种分配形式(税收、国有资产收益)、两种分配关系(税收征纳、利润上缴)”.[5]

  由于财政分配本身就具有公共性,而市场经济条件下的国家财政更是以公共财政为基本发展方向,因此,当国家财政本身既包括政治属性的分配又包括经济属性的分配时,公共财政自然应当将两者都涵盖其中。相应的,国有资本经营预算应属于公共财政预算的一个重要组成部分,而不能是一个与之相并列的范畴。国际货币基金组织关于财政收入和支出的统计口径实际上也体现了这种思想。依其规定,财政收入主要包括四种来源:税收和政府部门实行的其他强制性转移、来自资产所有权的财产收入、出售商品和服务以及从其他部门得到的资源转移;同时,财政支出的统计口径也相应涵盖了资本性的支出内容。[6]

  由上可见,国家的双重身份和双重职能决定了国家所进行的财政活动必然包含两个领域:一是提供包括履行行政职能在内的社会公共事务所需要的财力,二是宏观经济管理及国有资本的收益分配。二者共同体现着国家财政的“公共性”特点。

  (二)国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之厘定

  虽然在理论上,国有资本经营预算体现的是国家基于财产所有者的身份进行的收支活动,而政府一般财政预算是国家基于社会管理者身份进行的收入再分配,但在我国,由于《预算法》对预算收支项目的分类欠科学,以致出现了二者间的交叉,尤其是目前的“经济建设支出”仍然在政府一般财政支出中占有重要位置。虽然现行的国有资本经营预算已经安排了资本性支出,但经济建设支出中依旧存在着类似的科目。由此产生的最大问题便是预算编制中的支出重复。此外,国有企业的一些改革成本仍然由政府一般预算在承担,如“社会保障与就业”类下的“企业改革补助”项目便是如此。由于目前“我国公共财政最主要的缺陷就表现在财政的收支项目不合理”,[7] 因此,平衡协调这两类收支之间的关系是完善我国预算制度的一个重要方面。

  要厘清国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之边界,首先需要对二者的“公共性”内涵予以解析。通常认为,政府一般财政预算主要用于维持政府公共管理职能活动,保障国家安全和社会秩序,发展各项社会公益事业支出,不涉及任何的资本增值活动;而国有资本经营预算是国家以国有资产所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行的分配,这种分配主要用于经济建设及国有资产经营。基于此,有学者认为,公共预算应由经常预算、公共投资预算和社会保险预算组成。[8]亦有学者进一步提出:“应将为实现政府公共管理职能的不以盈利为目的的财政收支划入政府公共预算,而将实现政府国有资产出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围”.[9]这种以营利与否作为国有资本经营预算与政府一般预算的区分标准,逐渐为大多数学者所认可。应该说,将保证政府各部门和各项事业活动正常开展的经常性预算纳入政府一般预算的范畴,有其合理性,但笼统、不加区分地将公共投资预算也纳入其中却值得反思。同时,学术界提出的以“营利与否”作为政府一般预算与国有资本经营预算划分标准的合理性也值得探讨。

  何为“公共投资”?从广义上理解,其包括公共基础设施(如交通、水利等)、公共事业设施(如学校、医院、图书馆、博物馆等)以及公共福利设施(如公园、广场和福利院等)的投资。但是,由于公共财政对公共事业和公共福利设施的投资已为公共事业支出和公共福利支出所涵盖,因此这里的“公共投资”应仅指公共基础设施支出,主要包括建设铁路、公路、桥梁、机场和城市基础设施等的支出。显然,这些“公共投资”在本质上应属于“公共产品”.正是因为“公共产品”难以为市场有效提供,所以才需要政府运用自己的政治权力和经济权力介入。那么,“公共投资”只能由政府来直接进行吗?只能通过政府的一般预算来列支吗?

  按照经济学理论,“公共产品”一般分为两类,即纯公共产品和准公共产品。在现代社会,纯公共产品越来越少,绝大部分的公共产品都属于准公共产品。这些公共产品通常可通过三种模式来提供,即公共部门直接提供、私人部门提供同时由政府予以补贴、公共部门和私人部门联合提供。由于政府直接投资形成的“竞争屏障”以及政府管理人员经营能力的不足,因此使得公共产品只由政府提供未必高效;同时,政府本身也在积极尝试通过投资设立特殊的公共企业,以企业为载体来提供公共产品和服务。在我国广泛存在于非竞争性领域的国有企业如中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等,在某种程度上都发挥着提供公共产品的作用。

  据此,我们难以得出这样的结论:所有的“公共投资”都只能由政府来直接进行,“公共投资”应一律作为政府一般预算的支出项目进行预算编制。与此同时,我们也难以不顾现实国情和我国当前的国有资产管理体制,将国有资本经营预算的范围限定于营利性领域的国有资本。事实上,诸多非竞争性领域的国有企业由国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)直接履行出资人职能,属于国有资本经营预算的实施范围,如上述提及的中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等特殊公司,其目标都不是以营利为主。可见,如果我们仍然固守这样一种观点,即“公共投资”应由政府一般预算支出,同时,又认为国资委监管的国有企业应当纳入国有资本经营预算,那么这些国资委监管的特殊公司就可能出现预算支出项目的交叉。

  实际上,对于政府一般预算与国有资本经营预算中“公共投资”项目的区分,应当以政府动用财政资金进行“公共投资”时的具体方式来确定。具体而言,“公共投资”若是由政府直接拨付款项进行建设的,那么应列入政府一般预算;而若是政府通过国有企业这一企业组织体来实施的,尤其是通过政府投融资平台的模式来进行的,那么即使其提供的是公共产品或服务,仍然应当从国有资本经营预算中列支。这样可以有效避免二者之间在项目支出上的交叉。

  此外,由于国有产权转让收益是国有资本经营预算收入的重要组成部分,因此,对于企业的改革补助,如企业关闭破产补助等国有企业改制产生的成本则应从国有资本经营收益中列支;否则,不仅会加大政府一般预算的负担,而且会造成对其他企业的不公平。

  (三)国有资本经营预算“公共性”与“营利性”关系之思辨

  在我国现行的国有经济运行体制下,对国有资本经营预算“公共性”本源的认识并不必然排除其“营利性”的存在。只是对于国有资本而言,这种“营利性”或者并非主要目标,或者具有“过渡性”色彩。

  从应然层面看,国有经济应集中存在于非竞争性领域,以提供“公共产品”为其主要任务。作为政府职能的延伸,国有经济所肩负的功能“天然”地不具有营利性。在通常情况下,作为该类经济载体的国有企业承担着优化经济结构、完善基础设施建设和促进基础工业部门发展的使命,以保证经济安全、国家安全和社会安定。因而,在该领域,国有资本经营预算的“公共性”是其基本立足点。当然,这里的“公共性”并不排斥国有资本在投资运作时对成本或经济效益的适当考虑,或者说不妨碍其追求一定的经济效益;否则,就会使一些企业不思进取,以致不断亏损,最终成为国家财政的沉重负担。这也正是对该类经营机构采取企业化、市场化运作而不直接作为政府部门下属机构的主要原因。既然是企业化运作,提高国有资本投资运作的有效性自然合理。当然,这种“营利性”不得与“公共性”相冲突;否则,“营利性”无疑应退居次位。

  虽然在应然层面,国有经济作为市场调节力量参与经济活动应集中于非竞争性领域,以弥补市场发展中的不足,但从我国国有经济的实然状况看,确实有诸多国有企业存在于竞争性领域。这是一个我们必须面对的现实问题。虽然随着改革的推进,国有企业应从这类行业和领域中退出,但这种退出需要经历一个“蜕变”过程。在该过程中,竞争性、商业性领域的国有企业依旧存在并进行着投资经营活动,与非国有经济进行着同样的市场竞争。基于这类国有企业的商事本质,在进行经营预算时就“应以经济效益为指导……基本目标是国有资本总体上的保值和增值”.[10]当然,由于该类企业今后会逐步退出市场,国有经济的“公共性”本质得以全面回归,因此,在整个国有经济发展进程中,该类企业及其所蕴含的“营利性”价值取向并非国有资本经营预算时考量的重点,而是具有“过渡性”的色彩。

  

  二、预算目标设计中“公共性”理念之融入

  

  公共财政作为一种预算理念,需要在预算制度的目标设计中得以明确体现,并以此为指导,促使相关具体制度尤其是预算收支制度的不断完善。

  (一)“公共性”内涵之确定

  从各国的财政制度发展史可以看出,公共财政的范围始终处于不断的演进中,“呈现出从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共产品的生产、收入分配的公平,再到以福利化为导向的社会保障等特征”.[11]可见,虽然公共财政是国家预算制度的基本发展方向,但如何判断“公共财政”及其蕴含的“公共性”并不存在一个统一的标准,而是随着经济、社会发展的阶段不同有着不同的体现。

  由于公共财政建立在市场经济基础上,是与市场经济体制相适应的一种财政类型,因此,在对财政职能的诸多影响因素中,经济发展阶段最为关键。它决定市场发育程度,影响着政府在经济生活中的作用,尤其是经济职能范围。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法商研究》2013年第1期

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