迟福林:政府转型势在必行

选择字号:   本文共阅读 215 次 更新时间:2012-11-18 20:28:35

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迟福林 (进入专栏)  

  

  2012年10月,国务院常务会议明确提出今年四季度将制定收入分配制度改革总体方案,十八大召开前夕,这套调研长达八年之久的改革方案终于即将出台,引起广泛关注。同时,与收入分配密切相关的一系列中国经济和行政体制改革问题也将成为十八大期间外界关注的焦点之一。为此,记者采访了中国改革智囊,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

  

  “增长主义”政府必须转型,增长不能代替发展

  

  记者:有经济学家表示,中国经济仍将在未来20年保持每年8%的增长。在全球经济疲软,中国出口乏力的情况下,中国可以考虑再来一轮新的经济刺激,通过投资基础设施建设,为下一轮高增长奠定基础。你怎么评价这一观点?

  迟福林:未来5到10年,中国经济仍有7%到8%的潜在增长力。中国已经开始告别两位数的高增长,进入中速增长阶段。支撑中速增长的因素中,对基础设施建设的投资当然仍起到重要作用,但在我看来,消费才是最主要的因素。

  与其他国家不同的是,中国具有两个突出优势:第一是国内有巨大的需求,特别是消费需求;第二是转型与改革还有很大的空间。我们应该对国内巨大的潜在需求有充分的估计,我想,未来5年,中国对消费需求的释放,可以从现在的16万亿(人民币,下同)达到32万亿,这个数据有官方的预测。到2020年,有可能会达到45万亿左右。如果消费潜力的释放能达到这个规模,那么经济的中速增长就有了最重要的基础。

  我并不反对其他专家提出“通过投资基础设施建设刺激增长的说法”,因为中国是个转型大国,投资空间是很大的。但关键是要进行“有效投资”,只有有需求才能形成“有效投资”。比如在医疗、教育、文化产业等方面,老百姓现在的需求越来越大,但政府的供应却远远不够。鼓励民营经济进入这些领域,就能很好地促进投资转型。就是说,未来几年的关键是以投资转型优化投资结构、拓展投资来源。

  中国正处在城镇化进程中,对于基础设施的需求在一定程度上也是有的,但城镇化的关键还是人口的城镇化。因此,中国不是不要投资,而是要“有效投资”。在这个背景下,中国的投资一定要转型,转型方向就是必须适应国内的需求,尤其是消费需求。

  如果中国继续长期坚持以投资为主导的增长方式,将会有三个大问题很难解决。第一是产业结构调整困难。走到今天,中国的服务业占经济总量的比例已经在40%至43%徘徊了十多年,而很难上升到50%到60%。第二是投资效益下降。比如1996、1997年,1元的固定资产投资可以产出3.17元,但到201005年之后,1元钱的固定资产投资只能产出1.44元左右,也就是投资的整个边际效益在下降。第三就是容易积累增长生产过剩的危机。例如,2011国内对钢铁的需求只有不到年中国对钢铁的实际需求不超过6亿吨,但实际的产能达到将近98.5亿吨,2012年上半年钢铁全行业的亏损就是由于投资超过需求造成的左右。要解决这些问题,一定要加快进行“投资转型”。

  记者:地方政府崇拜GDP的情况仍比较严重,崇尚“增长主义”,应如何改善这些状况呢?

  迟福林:我提出的第一点是:不能以增长代替发展。“增长主义”倾向最大的特点是把追求做大GDP总量与发展划等号,而这种倾向和做法与公平和科学、可持续发展的矛盾越来越大。土地、环境和资源等都具有不可持续性,所以一定要树立公平、可持续的发展理念,这样才能够坚持科学发展的本质内涵。

  第二,目前中国经济过度依赖行政力量,尤其是在垄断行业里。这就造成了民间资本和社会资本的投资虽然在一定程度上有进展,但总体来讲,还是很难进入某些重要行业。行政配置资源,尤其是对公共资源的分配,不利于民间和社会资本的进入。因此,应更大程度地发挥市场的作用应更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,不能用行政力量取代市场,政府对市场的行政干预应该逐步缩小。当然,在缩小行政干预的同时,如果政府能够将政策、规划及市场监管等事情做好,会促进市场机制作用的发挥作用。

  第三,“增长主义”重视解决短期问题,而忽视长期发展。中国现在至少应该考虑未来10年能否维持7%到8%的经济增长速度。如果能实现这10年的增长,中国就有可能避开“中等收入陷阱”,进入高收入国家行列。关于财税体制,干部选拔机制等问题,现在更多地关注集中在本届政府和近一两年的情况上,但问题恰恰是长期积累下来的结构性矛盾,所以,应着眼于未来5至10年的发展,来寻求解决长期积累的结构性矛盾的有效途径。

  第四,“增长主义”重经济增长,轻社会发展。现在中国社会的突出矛盾是由于公共产品短缺造成的。尽管这些年政府加大了民生领域的投资,但由于全社会公共需求全面快速上涨,公共产品供给和公共服务、与这种公共需求的大趋势仍不完全适应。政府公共服务的重点在于加大公共产品的供给,包括教育、医疗、环境、保障性住房和就业等方面。

  近年来,虽然政府转型取得了一些成绩,但由于行政体制、政治体制、财税体制、干部选拔机制等多种结构性因素的共同作用,政府在做大GDP总量,以增长代替发展等方面的矛盾反而更加突出以增长代替发展等方面的矛盾仍比较突出,“增长主义”的倾向也更加严重的倾向也比较普遍。只有解决上述四点问题只有解决上述四个方面的问题,才能终结“增长主义”政府,使政府真正走到公共服务的转型的路上来。

  

  收入分配改革是政府转型的关键点

  

  记者:你提出“解决好收入分配、基本服务均等化等主重要障碍性问题,对于刺激消费有很大的推动作用,是政府转型的关键点。”如何理解这一论点。

  迟福林:实现公平可持续发展政府转型的战略是城镇化,重点是投资转型,而当前的关键是收入分配改革。原因有三点:第一,现在中国正处在发展转型期的一个拐点,如果收入分配改革政策不出台,或者改革力度很小,由投资主导向消费主导的转变的发展方式就很困难,因为老百姓的消费能力和消费倾向都和收入分配直接相关。

  第二,收入分配改革也是涉及到经济社会全局的一个关键因素,很多经济矛盾和社会矛盾都和收入分配有关。例如,垄断行业高管过高的工资,国有资本收益上缴的比例过低等问题,都越来越引起公众的不满。另外,像小学生校车等公共产品短缺的问题也越来越引起全社会的关注。因此可以说,收入分配改革既和经济转型矛盾相关联,又是社会矛盾形成的主要因素又是社会转型的重要因素。

  第三,收入分配改革还影响政府的形象。由于灰色收入和腐败情况的存在由于灰色收入和腐败问题的存在,老百姓对政府不信任的情绪会逐步加重老百姓对政府不信任的情绪会逐步加大。只有建立起收入分配改革的基础制度,才能重塑政府在百姓心中的形象,增强他们对公权力的信心。这些基础制度包括未来的财政预算越来越公开化,加强财产申报制度、官员财产公开,工资协商谈判等。

  记者:收入分配改革在2004年开始调研,2012年10月国务院常务会议明确,今年四季度要制定收入分配制度改革总体方案。此时正值十八大召开前夕,你认为有什么特殊意义吗?

  迟福林:我想这项改革我们推了八年多我想这项改革拖了八年,首先是因为存在一些判断和理念上的问题。如果认为中国中国总体的分配格局是合理的,那么这个看法就是不对的那么就没必要推进收入分配改革。事实上是,这些年在国民收入的“大盘子”里,政府和企业的收入比例在上升,但居民收入和劳动报酬的比重却在有所下降,收入分配差距不断扩大已经成为经济社会越来越突出的矛盾。直到今天,对此的判断和理念才逐渐统一起来。

  第二,是利益协调问题。收入分配改革的核心是解决利益关系。将来一定会出台相关的基础制度,解决前面提到的垄断行业高管工资过高、灰色收入等问题。这收入分配改革是一个利益博弈的过程。改革方案直到今天才即将出台,可以说确实是有很大困难的,因为利益博弈的过程需要着眼于全局。例如养老再分配的问题,不能公务员一套养老方案,事业单位一套,企业一套,这样肯定是不符合养老保险的公平原则,是肯定要改的,而改就牵扯到很大的利益问题调整,这就不是短期内可以很快解决的。

  第三,收入分配改革是和政府转型联系在一起的。政府过度依赖于垄断行业和国有资本,把做大GDP总量看得过重,就很难在收入分配改革上有更大的力度采取更深的措施。

  所以我认为,在十八大前夕决定出台这项措施,是形势所迫,是发展方式转变、稳增长、社会矛盾和社会转型问题迫使收入分配不得不改,而并不是一种刻意的安排。

  记者:你在今年的“两会”时建议,本届政府任期内应出台与收入分配总体改革方案相配套的重点领域和关键环节的改革方案。按照当前的进度,你认为本届政府换届前是否能实现?

  迟福林:第一,我觉得《收入分配改革方案》在年内出台的大局已定。第二,此方案的出台会推动一些相关专题方案的出台。可能有一些是本届政府完不成的,但本届政府把这个推出来就是做了一件大事情但本届政府把这个推出来就是做了一件大好事。,如果本届政府不做,下届政府很难开头。再推迟,对我们经济社会转型的大局相当不利。因此,总体方案和一些重要举措一定要在本届政府出台,由下届政府来推动这件事情的落实和相关具体方案的实施。

  记者:你说的相关配套方案主要指什么?

  迟福林:我认为最重要的是财税体制改革,这个不改很多事情就很难解决,现在本届政府把大的决策定了下来,下届政府就能把它推下去相信下届政府就能把财税改革方案推出来。

  记者:收入分配改革总体方案迟迟无法出台的另一个重要原因是,部委之间尚存较大分歧,你认为如此重大的问题,由发改委操作是否是“小马拉大车”?

  迟福林:现在的问题不在于谁来牵头。我想最重要的是,:第一,收入分配改革是一个顶层设计,顶层设计的思路、方案能不能跟社会的公共需求相适应很重要。如果顶层设计的很好,哪个部门实施都是可以的。第二,要看中央政府推动的力度。收入分配方案不是靠部门来推动,而是中央政府赋予这个部门职责,由部门来协调。第三,发改委不是方案的决策者,而是承办者、协调者。不应从发改委“小马拉大车”上来考虑这个问题,而要从收入分配方案是不是顶层设计,是不是体现了中央政府有利的推动,是不是赋予了协调部门职责权利来判断。

  记者:有专家提出破解收入分配的难题,应推行三次分配,你怎么看?

  迟福林:收入分配改革主要是解决初次分配和二次分配的矛盾。但随着社会发展,中国在三次分配上还大有空间,通过汶川大地震就可以看出这点。三次分配的重点是发育社会,这方面我们还有很大不足这方面我们还有明显不足。三次分配对于促进社会进步,促进良好道德的发扬都有促进作用。国家应把三次分配和社会组织的发育相结合,鼓励支持各公益组织的发展,作为一个重要的前提,没有各类公益组织的发展,三次分配就比较困难。

  现在中国要解决“切蛋糕”的问题,同时提倡社会的自助、自救,利用社会力量来解决三次分配,国外有一些这样的做法,做得很好。中国的三次分配最主要的问题是社会组织发育不足。

  

  行政体制改革对政府转型起决定性作用

  

  记者:你曾指出,行政体制改革对政府转型起决定性的作用,并提出了一些明确的改革建议。请你谈谈中国现阶段行政体制的状况以及改革的方向。

  迟福林:行政体制改革的推进应该归结到以下几个步骤:

  第一步,弄清行政体制现在面临的矛盾是什么。我概括了行政体制中四个突出矛盾:一是政府职能转变严重不到位;二是权力结构不合理,行政范围内的决策执行监督不足行政范围内的决策执行监督尚未分离,特别是对有些高度集中的行政权力缺少制约;三是中央地方关系尚未理顺,中国现在总量导向的中央地方关系,如何向公共服务导向的中央地方关系转变,面临一系列的矛盾和问题;四是政府自身利益的倾向性形成,并且在这些年在“增长主义”的前提下,越来越突出。部门利益、行业利益、地方利益倾向突显。行政体制本来代表的是公共利益,如果政府自身利益倾向性很强,行政效益就会大打折扣。

  第二步,怎样解决这些矛盾:

  首先,政府转型要以终结“增长主义”倾向为目标。如现在提出的经济建设为中心以经济建设为中心,不等于政府职能以经济建设为中心,这是企业和社会的事情。政府要做的是提供服务和保障。把市场环境做好,把对市场的监管做好,才能够促进消费,扩大市场竞争。当前,必须要高度认识政府职能转变的问题。

  第二,要对权力结构做出一些调整。大部门体制改革这几年只是从形式上走了一步,但实际上尚未完全破题,大部门体制就是中央政府提出的行政范围内的权、执行权、决策权、监督权既要相互协调又要相互制约。把决策权相对集中,再把执行权和监督权分散出去。比如国家发改委,既负责国家宏观政策的决策,又负责审批和市场监管,效率肯定大打折扣效率就会大打折扣。因为一个部门不可能同时承担决策、执行和监督三重任务,特别是在政府自身利益倾向突出的情况下,这样做的后果必然是以牺牲行政效益为代价。

  第三,以公共服务为导向改变中央与地方的关系。

  第四,改变政府自身利益倾向,这个问题需要高度关注。

  现在为什么会出现几千人报考一个公务员职务?这里可以看出公务员工作的稳定性,更可以看出政府自身利益倾向的问题。如果不解决这个问题,只从部门、行业和地方利益出发,很多好的东西就要在实践中被扭曲。

  除此之外,行政体制改革现在已经到了既需要理念突破又需要结构性改革的时候。因为结构性的矛盾已经非常突出。如果没有财政税收体制改革和干部选拔机制相配套,行政体制改革就很困难。中共十七届二中全会就已经出台了中国关于深化行政管理体制改革的若干意见,我认为现在已经到了应该出台中央行政改革总体设计和体制改革和行动方案的时候了。

  

  作者:陆之迅 来源:《侨报》

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