史正富:中国经济高增长与不平衡为何长期并存

选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2012-11-06 09:57:56

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史正富  

  

  中国改革的独特之处,是大规模制度变迁与长时段的高速经济增长同时发生。解读这一现象,涉及两个子问题:

  1.为什么执政党领导的渐进的自我改革能够成功?改革的先行者是前苏联和东欧国家,但它们都失败了。为什么?其根本原因是执政和经济发展两大目标的冲突。稳定执政要依靠制度的基本主体力量,即计划经济的科层部门体系。但市场导向的改革要求资源和权力的重新配置,这就影响执政的稳定性。这一矛盾导致了西方学者所说的“改革弯弯绕”。

  正是基于前苏联和东欧各国改革普遍失败的事实,“大爆炸”理论和“休克疗法”才红极一时,才有各种“预言家”多次宣称中国改革也不会成功。但今天中国的渐进改革已成功打破前苏联和东欧“改革弯弯绕”的魔咒,基本实现了从计划经济向社会主义市场经济的转变。国有企业仍然支配着战略性产业,国有资产仍是国民财富的重大主体,国家宏观管理仍对经济运行发挥着指导和调控作用;而作为执政党的中国共产党同时积累了管理市场经济和多元社会的第一手经验,有序地展开它由革命党向执政党的转变。

  为什么中国成了例外?为什么中国共产党能够在保持执政的基础上,实现社会经济制度和自身的深刻转变?

  2.为什么高速经济增长与不平衡长期并存?三十年的经济高速增长已是不争的事实。但这一增长的特征乃是各种不平衡的存在,表现为几“高” 几“低” :“低”是指低工资、低消费、低度发展的国内需求市场;对应的几个“高”是高积累、高投入、高增长速度;由低的国内需求和高的生产增长相结合,产生了高度的对国际市场的出口依赖。

  上述两个问题合在一起,即在大规模制度变迁的同时实现以不平衡为特征的长期经济增长。这可以称为“中国现象”或“中国问题”。解读这个“中国问题”,对当代社会科学是一个具有重大意义的理论挑战。

  

  三元改革治理结构和三维市场经济体制

  

  这里,我提出两个基本概念作为对上述中国问题的理论解释。

  第一个概念是三元的改革治理结构。改革作为制度变迁的历史进程,由参与改革的不同社会主体的合力所推动。在前苏联、东欧,参与改革治理的基本主体是两个,即中央领袖和中央部门科层。而中国有三个,中央领袖、部门科层和地方政府。改革治理结构从前苏联、东欧的“二”到中国的“三”,是中国改革成功的关键。这是第一个命题。

  第二个概念是三维的市场经济体制。经典市场经济的主体是政府和企业,构成两维的主轴关系。而在中国,又是“二变三”。中央政府和竞争性企业,相当于经典市场经济中的政府和企业。但我国还多出一个地方政府。关键是中国地方政府具有两重身份,即它既是政府体系的组成部分,履行公共职能;又是经济主体,承担经济发展的商务功能。就后者而言,地方政府构成的子系统和企业构成的子系统,相互依存又相互独立。我把这个包含竞争性地方政府系统的特殊市场经济称为三维市场经济。

  接下来,我试图用三元的改革治理结构解释中国的自主改革为什么可以在艰难曲折中持续进行下去,用三维的市场经济解释中国的不平衡发展为什么可以持续。

  

  渐进改革的成功与三元改革治理结构

  

  中国的渐进改革的表现形式是 “双轨制”,而其保障则是改革治理的三元结构。自上世纪80年代后的财政分权,将地方政府由国家科层系统的层级代理人转变为地区经济剩余索取权的部分所有者,逐步形成了由中央领袖、部门科层、地方政府这三大主体构成的改革治理结构,从根本上改变了改革的动力学。

  对于中央领袖,经济发展与政治稳定是两项基本执政目标。一国的经济压力越大,通过提高经济效能来改善执政能力的可能性越大,中央领袖对制度变迁的需求也就越强。另一方面,中央领袖的权力基础越广泛,继续执政的能力受改革的威胁越小,则其承担改革风险的意愿就会越高。

  对于部门科层,其共性是追求尽可能多的资源与尽可能容易的任务。而计划经济中的科层机构处在利益的行政分配网络的中心,从其职位利益出发,自然会反对市场导向的改革。但中国的中央科层体系从未像前苏联那样强大,又经过“文化大革命”的冲击,到改革开始时重新恢复,控制能力相对较弱;而且其成员大都在“文革”中受到冲击,下乡下厂进干校,对旧体制的弊病和民间疾苦有切身感受。因此,他们大都对旨在改善国计民生的改革是理解和支持的。

  至于地方政府,其地位与利益导向在改革年代改变了。一是决策分权,允许地方政府在中央给定的框架内进行自主的政策试验;二是财政分级核算、收入分成,在经济上使地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化,使中国的地方政府有了双重身份:它既是中央政府在一个地区的“代理”,是全国政府系统中的一层;又是一个地区的“老板”,组织与运用本地区的经济资源来增进自己辖区的生产力发展成了它的根本利益。另外,在“发展是硬道理”的大政方针下,地区发展的好坏不但影响地方的经济收入和财力,而且和政绩与个人职业生涯直接相关。这样,在追求经济发展这个目标上,地方政府的经济利益和官员的政治前途得到了高度统一。

  上述三大主体中,最关键的变化是地方政府;它使改革治理模式由二元变成三元,改革的动力学随之改观。简要地说,地方政府的双重身份有助于克服改革与执政的矛盾,地方政府进入改革治理过程有利于打破部门科层对信息与政策执行过程的垄断,地方性政策创新与推动也创造了条件,使中央领袖从日常政策执行中解脱出来,专注于宏观战略层面的问题。

  总之,在三元改革治理模式中,不再是改革的循环,而是在循环中的不断推进。虽然改革措施总是基于各方讨价还价所达成的妥协,因而是渐进而不系统的;但是这种渐进的改革又因植根于相对稳定的利益结构之中,因而不易被扼杀。即使改革由于不配套引起了经济失调或混乱,也不能给人以停止改革的口实;相反,它往往成为进一步深化改革的理由和动力。这就导致了渐进的然而又是持续推进的中国改革之路。

  

  长期不平衡高速增长与三维市场经济

  

  经济的不平衡快速发展为什么可以持续长达30年?对此,我提出三维市场经济的解释。实际上,三元改革治理和三维市场经济两个命题是相关联的。

  三维市场经济的特征是地方政府的特别地位。虽然西方国家也有地方政府,但它不像中国地方政府那样是经济体系的有机组成部分。中国的地方政府对经济发展和收入的追求,就像企业对市场份额和利润的追求一样,完全源自体制内生的动力,强大而持久。同时,中国的地方政府系统特别大,有两三千个县级政府、几百个地级市,它们都在追求经济发展,竞争就普遍化了。作为县市的领导人,不仅要与它的前任竞争,同时还要与它的邻居竞争。改革年代的中国因此也成了一个巨大的竞争舞台,在这个舞台上参与竞争的不仅有企业,还有各级地方政府。

  地方政府职能的扩大导致其组织结构发生了相应变化。除了行政、司法、文教卫生等公务部门外,地方政府中还有庞大的商务部门,往往组织成公司类公司机构,其全职全责的任务就是吸引资本、技术和企业到本地来发展,为其服务,以创造更多的GDP、就业、税收和资产。世界上没有其他地方可以找到这样以发展为导向的地方政府。这绝对可以说是中国现象和中国特色。

  当然地方政府的重商导向也有相应的消极影响:

  首先,对劳动者利益普遍关注不足,在劳资利益冲突时容易偏袒资方。许多地方经济的快速成长是以劳动者的低收入和不良劳动条件为代价的。

  其二,由于环境保护成本是由全社会来负担的,地方政府常常把环境质量当作全国性“公共品”,而忽视和放弃自己地方的责任,为了地方GDP的增长而降低环境保护政策和标准,牺牲环境质量。

  其三,增长导向的地方政府通常把教育文化、公共卫生及其他民生需求当成次要议题,除了“政绩工程”、“形象工程”外,容易对一般公共服务投入不足。结果是在全国大多数地区,这些公共服务设施的普遍不足。

  此外,亲商政府在积极的“政企合作”过程中也不可避免地产生其他消极影响,特别是为滋生行贿受贿的腐败现象提供了土壤。

  由上述分析可知,中国经济长期不平衡快速增长这一现象看似悖论,其实正是中国的三维市场经济的内在产物。首先,企业边际投资倾向过高,容易导致经济快速增长,产能过剩。而全国的劳动力供大于求,造成城市工资水平疲软,加上政府偏向和生产力发展水平的限制,社会保险和公共服务的投入不足,导致原本就低的工资收入下还过多储蓄,消费落后,国内市场需求不足。高增长和低消费形成了结构性矛盾,本来是不能持久的。

  但是,中国积极参与了全球化,促进了出口成长,贸易出超与外汇收入也就随之积累起来。由此可见,中国经济在三十年改革中的宏观表现,即本文开始提到的“低工资→低消费→低需求”和“高投资→高增长→高出口→高外汇储备” 这种结构不平衡与高速发展长期并存,从根本上说,是三维市场经济体制的内在运行规律的必然产物。

  科学发展观的提出,标志着中国政府的发展理念和战略的重大转变。但是如何在体制与政策的组合上找到行之有效的方案,纠正不平衡高速增长带来的失调,实现经济发展、社会公正、环境保护以及国际社会身份认同等多重目标的兼顾统一,还有待长时期的实践总结和理论探索。

  

  (作者系复旦大学新政治经济学研究中心主任、教授)

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