宋晓梧:“三维市场经济”与地方政府职能界定

选择字号:   本文共阅读 197 次 更新时间:2014-01-04 23:52:41

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宋晓梧  

    

   摘要  中国改革初期的突出特色是政府主导,地方政府实际充当了资源配置的主体。随着经济增长转入中速,前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现,理顺政府与市场的关系就成为经济体制改革的核心问题。有人认为,中国经济奇迹的"密码"恰恰在于地方政府的竞争,但地方政府竞争极大地扭曲了市场配置资源的机制,付出了过高的资源、环境成本,并形成了巨大的权钱交易空间。继续维持甚至加强地方政府竞争,发展方式转型将难以落实。因此,界定政府与市场的边界,对今后中国经济社会发展具有重大意义。

   关键词   地方政府  市场  转型  经济社会发展

    

   政府与市场的定位是个老问题,"看不见的手"与"看得见的手"怎样配合才好,国内外争论了上百年。这个问题能争论百年以上,从侧面反映出它常讲常新,与时俱进。我们是在计划经济转向社会主义市场经济、中等收入迈向高收入、发展方式从粗放转向集约这一特定条件下、特定阶段中讨论这个问题的。在计划经济渐进式转向市场经济的过程中,政府和市场的边界难以一步划清是一个必经阶段。但政府与市场边界不清晰这个问题,由于中国经济的高速增长被掩盖了,可谓"一俊遮百丑",甚至在一定程度上成为解释经济高速增长的原因。现在经济增长转入中速,前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现,各方面逐渐认识到结构调整需要改革推动,而经济体制改革的核心问题就是如何理顺政府与市场的关系。

    

   地方政府竞争与市场配置资源

   中国前一发展阶段的突出特色是政府主导,在改革初期运用这一模式,能集中力量办大事、成效显著。这一模式导致的问题是政府与市场的关系"剪不断",中央政府和地方政府的关系"理还乱"。政府对经济活动的行政干预过多,往往直接介入微观经济活动,充当了市场中一个重要的竞争主体,这是政府越位。政府职能交叉、重叠,职权划分不清,经常出现不该管乱管、该管没人管的混乱现象,这是政府错位。政府公共服务提供不足,甚至在某些公共领域出现了扭曲的"市场化"现象,这是政府缺位。

   以往分析政府与市场的关系,主要关注中央政府的职能转变,比如中央政府下放权力,地方政府的权限扩大等。而地方长期追求GDP增长形成了地方政府"公司化"倾向,导致了地方政府与市场配置关系的扭曲,政府越位、错位和缺位问题十分突出。在新的发展阶段,理顺地方政府与市场的关系成为极为迫切的现实问题。继续维持甚至加强地方政府竞争,发展方式转型将难以落实。

   长期以来,由于地方政府实际充当了资源配置的主体,国家宏观调控被扭曲为中央政府调控地方政府,而地方政府执行的是各地人大自己通过的经济社会发展规划,中央指标则往往在执行过程中落空。在地方普遍追求高增长、大投资的背景下,中央不得不为地方的经济增长调配煤、电、油、运等,这在一定程度上形成地方"调控"中央的局面。以"十二五"规划中GDP增长指标为例,中央是7%,而各省制定指标的加权平均达到10.5%,其中11个省市"十二五"期间GDP要翻番,年均增长约为14%(见表1)。2013年中央提出的GDP增长幅度为7.5%,而地方有24个省市区高于10%。今年前三季度仅28个省区的GDP总额就已经超过全国的GDP3万多亿元。

   至今,许多地方政府仍层层下达GDP、投资、招商、项目等各种经济指标,有的一直下达到街道,分解到各级党政干部。《经济参考报》2013年8月7日报道,中部某市以"稳增长"为政治动员口号,开展招商引资"百日竞赛"、"百日攻坚"、"百日冲刺"行动,要求市四大班子确保1/3以上时间、各招商单位主要领导确保1/2以上时间用于招商引资,任务完成情况要与干部政绩考核任用挂钩。西部某市出台了《促进投资增长的意见》专项文件,提出"全民抓招商",成立了10个产业链招商分局和59个招商小分队。对未完成招商引资分解指标的干部要给予组织处理或党政纪律处分。

   这样的地方政府GDP竞争有没有优越性呢?应该承认,地方政府竞争极大地调动了地方各级干部的积极性,为中国经济高速发展作出了历史性的贡献。在人均GDP200多美元、物质财富极度贫乏的时代,大家都希望经济发展得快一点。邓小平同志曾提出国民生产总值翻番的目标,各项经济政策以及干部考核指标也是围绕最大限度激励GDP增长设置的,这在特定历史阶段有一定合理性。但同时,也有不少学者和从事实际经济工作的领导早就提出地方的GDP竞争潜在危害很大。近年来,更多的人认识到,地方政府竞争极大地扭曲了市场配置资源的机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,并形成了巨大的权钱交易空间。面临新的发展阶段,地方竞争的局限性日益凸显。

    

   地方政府竞争与"三维市场经济"

   中国改革开放以来创造了世界经济奇迹,并率先走出2008年的金融危机阴影,中国的经济发展成功之处在哪里?有人认为,中国与亚洲四小龙、一战前后的日本崛起并无本质差别,"无非是集权体制加自由经济加廉价劳动力"。也有人认为,中国经济奇迹的"密码"恰恰在于地方政府的竞争,这既与欧美不同,也有别于日本及亚洲四小龙。

   最早从经济理论上解释"中国模式"不仅优于西方模式、而且优于东亚模式的是美国学者拉莫等人。他们指出,中国之所以优于东亚,就在于中国的地方政府相互竞争,充满了经济增长的活力。其后,张五常教授在2009年出版的《中国经济制度》一书中提出,县域竞争是中国经济高速增长的"密码"。他认为:"由于县的经济权力最大,这一层的竞争最激烈。今天的县无疑是一级商业机构了。性质类同的商业机构互相竞争,是县与县之间的激烈竞争的另一个理由。"他还从经济理论方面对县域竞争作了剖析。①在探究县域竞争成因方面,张五常教授指出:"实际上县的制度对鼓励竞争犹有过之。这是因为县要对上层作交代或报告。上层不仅鼓励竞争,他们强迫这竞争的出现。"张五常教授这句话倒是说对了,县域之间的激烈竞争并不是县长们自己想竞争,是体制和政策环境造成的。

   2013年5月,上海的史正富教授出版了《超常增长》一书,他提出:"在中国,尤其是市县两级政府,长期在经济发展的第一线竞争拼搏,已经成长为与企业界共生互动的有生力量,成为中国经济社会发展的发动机之一。"目前在中国,"地方政府作为经济主体参与市场竞争形成三大市场主体"。这三大市场主体分别是中央政府、企业化的地方政府和企业。而中国在经济超速发展中形成的"现行三维市场体制与西方常规市场体制相比,确实具有优越性"。对《超常增长》一书,林毅夫教授等国内著名经济学家给予高度评价,认为是中国经济理论的创新。

   显然,对地方政府已经成为资源配置的主体这一现实,经济学者并无争议;而对地方政府今后是否应当继续成为资源配置主体,经济学者的观点大相径庭。应当特别指出的是,原国家计委副主任房维中在20世纪90年代就提出,"我们既不能搞高度集中的中央计划经济,也不能搞分散管理的地方计划经济",地方政府的GDP竞争将造成重复建设,并"成为政府行政职能转变滞后的重要原因"。高尚全、吴敬琏、张卓元、林兆木、迟福林等学者也发表了地方政府竞争难以持续的观点。②

    

   地方政府竞争不可持续

   地方政府GDP竞争积累的诸多问题现在已经十分严重了,必须予以正视,坚决加以扭转。

   地方政府竞争加剧了产能过剩。尽管十多年来国家三令五申要控制产能过剩,但收效甚微,有时甚至是南辕北辙。钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝产能过剩都在30%左右,远远超过正常市场竞争的水平(见表2)。

   不仅传统产业产能过剩,新兴产业也在几年之内出现严重过剩。例如多晶硅,2009年,600多个地级市中有300多个建立或正在兴建太阳能光伏产业园;2011年该项产能已经超过世界总需求量;2013年1月~6月国内价格下跌25%以上,已投产的43家企业停产率达80%。又如风电设备,2009年,国家已将风电设备列为过剩产能行业;2010年,风电设备产能大于风电装机规模;2012年,按国家能源局核准项目预计,当年国内风电市场过剩50%以上。

   在中国,地方保护、地方竞争是产能严重过剩的重要根源。地方政府尽一切可能上项目扩产能,例如2003年后新增的电解铝和氧化铝产能,80%以上未经国家有关部门批准。地方政府利用低价甚至零地价工业用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施,推动企业在本地区盲目扩大产能,并以各种手段干预企业,强令亏损企业继续经营,为保本地区的GDP,通过财政补贴或政府担保为这类企业输血,恶化了行业生存环境。

   地方政府竞争恶化了生态环境。首先是水体污染严重。对198个城市地下水的监测显示,较差和极差的监测点比例为57%。长江、黄河等10大水系劣质断面比例为39%。监测的26个湖泊,富营养化状态占53.8%。四大海域清洁面积减少到4.78万平方公里,不足2003年的60%。其次是大气污染严重。113个环境保护重点城市,空气质量达到新标准的仅为23.9%。雾霾天气成为京津冀地区常态。今年连东北地区也遭受大面积雾霾侵袭,而2007年国务院发布的《东北地区振兴规划》中曾提出把东北建设成中国的生态屏障。再看长期以来不被城市居民关注的土壤污染,20世纪80年代末期,土壤污染面积只有几百万公顷,现在高达2000万公顷,占全国耕地面积的比重超过20%,受"工业三废"污染的土地约为1000万公顷。

   国家环保总局和OECD联合发布的《OECD中国环境绩效评估》报告预计,2020年中国因环境污染导致的健康损失将达GDP的13%。中国在改革初期曾宣布绝不走西方国家先污染后治理的工业化老路,但实际情况是污染程度更加严重。其中重要原因是地方政府为了招商引资,放松了对环境的保护,一些地方政府甚至成为污染企业的"保护伞",有的污染企业就是当地的"一把手工程",导致环保审批、监管失灵。不同的企业污染案例反映了同样的问题:地方环保部门负责人对地方行政领导负责,他们无力抵制地方领导的强烈GDP增长冲动,面对领导招商的污染企业束手无策,甚至为虎作伥。

   地方政府竞争导致地方债务过重。国家审计署2012年第26号公告披露,一些县在招商引资过程中,将企业缴纳的税收、土地出让收入等,通过财政列支等手段返还给相关企业,减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中,有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件,以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元,其中2011年变相免征33.36亿元,相当于其当年一般预算收入的5.81%。54个县如此,全国2000多个县的情况呢?

2013年6月,审计署发布了36个地方政府本级政府性债务的审计结果。截至2012年底,上述地方政府债务余额达到3.85万亿元,较两年前增长了12.94%。国际货币基金组织2013年5月发布,中国政府债务占2012年GDP的50%,约26万亿人民币。原财政部部长项怀诚在博鳌论坛上估算,其中仅地方债务就高达20万亿。为了上项目,地方政府普遍采用非常规渠道融资,是一种非常典型的监管套利行为。此外,国际货币基金组织指出,中国经济增长过于依赖投资扩张,其中主要是房地产部门和地方政府投资。房地产投资又有助于地方的土地财政收入。(点击此处阅读下一页)

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