史正富:竞争性地方政府与中国“三维市场经济”

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2012-11-06 09:54:09

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史正富  

  

  没有任何理论或经验的事实表明,中国的市场经济是一个过渡的,最终要让位于所谓欧美的经典市场经济的制度

  

  30多年来,中国经济保持了传奇的高速增长。与此同时,在这30多年的大时间段中,中国又发生了翻天覆地的制度变革,从当初国家主导的、中央集权的计划经济,发展到今天这样一种叫社会主义市场经济的体制,这不能不说是一个制度上的决定性变革,而且是世界上独一无二的制度变革。

  为何这么讲呢?东欧、苏联都是在中国之前转向经济改革的,但是没有一个国家成功。因为这些国家的不成功,导致全球经济学家达成一种共识,至少在上世纪末以前是一种全球的共识,即认为共产党不可能成功地搞市场经济改革。

  为什么中国就做成了?理解中国经济增长的成功,离不开理解中国改革的成功。没有这样持续、稳定的改革成功,就不可能有经济成长的空间。休克疗法、大爆炸式的自由化和市场化,带来的是东欧、前苏联国家10年以上的停滞和衰退。20多年平均下来,这些国家基本上没有增长,俄罗斯可以说是失去了一代人。而中国在这30多年间,实现了经济的爆炸式增长。要解释中国增长背后的核心因素,就要解释中国改革为什么能够成功;解释了中国改革成功的原因,也就解释了中国经济增长的原因。

  

  竞争性的地方政府体系

  

  我认为,要解释中国的改革为何能够成功,首先要比较东欧的改革为何不成功?全球特别是欧美学术界过去多年的研究认为,中央计划经济的自我改革之所以不能成功,原因是改革的领导者就是被改革的对象。中央计委、物资部、轻工业部、重工业部等部委,是改革的当然领导者,但是改革就是改它们自己,而改革的政策要靠它们来制订,改革的效果要靠它们来评估。美国经济学家把这称为“改革弯弯绕”,意思是说每次经济形势不好了,中央领导提出要改革,各部委就做调查、写报告、提改革的方案,在中央的要求下,这些部委的报告也会设计改革的措施,但都是虎头蛇尾,等到执行的时候,再打点折,一定会引发经济混乱。

  这种不彻底的改革一旦引发经济混乱,各部委就写报告说,改革不能搞了,再搞下去就完蛋了,于是改革草草收场。过几年经济又不行了,就再重复一次。在前苏联历史上,有过好几次这样的改革,东欧也是如此。中国改革初期一度实行双轨制,也是同样的困境。改革之所以不能成功,是因为改革受制于既得利益集团。在中央计划体系下,既得利益集团同时是权力集团,它本质上是改革的对象。

  中国是怎样突破这个瓶颈的呢?有一条简单的路。邓小平讲是“财政大包干”,或者说是分灶制。分灶吃饭的结果,导致了一个在我看来是竞争性的、自谋发展、自负盈亏的地方政府体系。在纵向体制上,这个地方政府体系是受制于中央的,是一元化的国家政权体制中的一个层级。但从横向来看,各个县、市、省,比如昆山和上海,互相之间都是平等的竞争关系,而不是上下级关系。这样一来,全国2000多个县、市、省,就变成了平等竞争的经济主体。对地方政府来说,交够中央的,留下都是自己的,因此就有推动本地发展,增加财政收入的积极性,地方政府实际上变成了一个控股型的企业集团。

  因此,中国的地方政府就具有了双重性,一方面它是政府,是中央政府的一层,受上级政府任命和领导;另一方面它是企业家,是企业控股集团的董事会和总裁班子,它要组织本地的资源,规划本地的发展,履行诸如融资、投资、创业、招商、扶持企业增长、帮企业卖产品、征地、雇工等等职能。

  我在15个县和县级市做过投资,参加过数以百计的地方性经济发展会议,参与过谋划当地主流企业5年、10年的成长计划。在这过程中,我知道中国的企业为何能扩展到全球。大企业之间的竞争,不仅仅是企业之间的竞争,而是一种复合竞争,一个大企业背后站着的是一系列的关联单位。现在讲企业竞争,华为跟谁竞争?华为是和思科竞争吗?华为背后是中华人民共和国,思科背后是美国,从来大企业之间的竞争,前面是企业,后面是金融界,再后面是外交,再后面是军队。中国各级地方政府参与市场经济,成为相互竞争的经济主体,是中国把计划经济改造成市场经济的根本动力。

  更关键的是,这一过程造就了一个竞争性的地方政府体系,这是中国的市场经济和西方的不同之处。中国有一个竞争性的企业机制,有一个中央政府,这和西方的市场经济是一样的。企业进行投资的决策、资源的调配、人员的招聘、产品的出口、技术的开发,这都是市场行为,国家并不干预企业的市场行为;中央政府也管着长期规划、宏观调控,这在美国和欧洲也有。但是,西方没有竞争性的地方政府体系,而在中国,竞争性的地方政府和企业并肩作战,两个轮子,两个发动机,同时推动经济增长。

  这导致的结果是什么呢?除了保证中国的改革平稳、深入地向前推进,还在于每一次改革遇到困难的时候,中国的反映与东欧和苏联完全不同。一旦改革遭遇问题了,在东欧和苏联那里,都是说改革不行了,要赶紧收场。而在中国从来都是说,这因为改革不完整、不够深入导致的,解决的方法就是继续改革。

  为何会这样呢?这个主张继续改革的话语来自何方呢?查一查历次有关改革的辩论,就会发现这种话语是来自于地方政府。在东欧和苏联,中央领导人本来是支持改革的,但是领导改革的各部委不支持。但在中国情况不一样,地方政府在改革进程中能扮演很重要的角色。在人事上,地方和中央之间不断轮换,官员之间互相影响,在政策制定过程中可以平等交流,因此拓宽了中国的政治空间,推动中国的改革在危机中前进,遇到困难不是后退,而是休息一下继续往前走。改革的“弯弯绕”变成了改革的“螺旋式上升”,这是中国改革成功的关键。

  

  市场经济的新维度

  

  中国改革成功的结果,是产生了一个新的市场经济。这个市场经济中,多了一个竞争性的地方政府体系,由此产生了一个此前在经济学和西方市场经济中从来没有出现过的内容,我称之为“三维”市场经济。

  国家和企业,是传统市场经济的“两维”,在西方市场经济中,这“两维”是对立的。政府管多了,企业自主权小了,市场化程度就低了;政府管少了,企业自主权高了,市场化程度就高了。在西方过去150年的历史上,这是一个钟摆,在撒切尔-里根的时代,企业自主权增大,但是过了10年、20年,企业自主权就逐步缩小。用卡尔?波兰尼(Karl Polanyi)在《大转型》(《大转型:我们时代的政治经济起源》,The Great Transformation-The Political and Economic Origins of Our Times)中的说法,这是个钟摆,因为市场有它创造性的力量,也有它破坏性的力量,搞久了就会积累成灾;于是国家就来管,管多了,经济就变得没有活力,出现停滞;于是就要改革,撒切尔、里根这样的人就出来了,来扩大市场自主权,放弃管制;但是真的放弃管制以后,又出大问题了,时间一久,市场经济破坏性的力量积累起来,又进入危机。最近全球金融危机,又迫使欧美进入新一轮国家力量的加强,比如企业的国有化、银行的国有化,管制就加强了。管制加强后,10年、20年以后肯定又要摆回去,永远在国家和企业这两极间来回摆。

  现在中国又在市场经济中增加了第三条腿,就是竞争性的地方政府体系。这个变化在结构上具有十分深远的意义,一开始我们总以为,各个国家都有地方政府,也参与经济,美国的州政府也招商引资,弗吉尼亚州找海尔,北卡罗来纳州、佐治亚州找丰田,中国地方政府招商引资有何不同吗?但是慢慢地观察多了,就感觉其中有质的不同。我认为,中国的制度创新走到今天,土地、财政、货币、汇率,宏观调控各项制度整体加起来,可以说中国在市场经济道路上,创造了一种不同于西方传统体系的市场机制。

  一方面,它是市场经济,因为首要的经济资源的调配是由市场之手来推动的。另一方面,多了一个竞争性的地方政府,增加了中央政府的决策空间,使中央政府从当年计划经济下微观地管,集中到宏观地管,现在最多是行业管控。中央政府的职能由此发生了改变,我把这叫“长期国家发展管理”,区别于美国和欧洲那种短期的宏观调控。现在常说国家宏观调控,其实整个中央经济工作的中心还是长期的国家战略,宏观调控只是个短期手段,在欧美国家,就只有短期的宏观调控。

  

  中国市场经济更有效率

  

  竞争性地方政府体系的出现又导致了第二个变革,产生了一系列西方市场经济不存在的经济规律,或者说改变了西方市场经济固有的规律。

  首先,中国这种市场经济的投资率,长期来看显著地高于西方。原因何在?中国操心的问题从来都是经济过热,而在西方是经济反周期,需求不足是它最大的问题,凯恩斯经济学出笼的背景就是长期的经济大危机,需求不足。而在中国,从来只有经济过热的问题,为什么?因为这个“三维”市场经济之中的“一维”,即地方政府,在企业分散性的投资建设中提供了一个起始性投入,导致了在同等规模的创业行为中,中国企业的投资规模低于西方,因此投资回报率高于西方。经济学上很容易证明,在其他条件一致的情况下,中国经济整体的绝对投资率要高于西方。

  其次,中国这种市场经济的第二种交易费用低于西方。企业跟企业打交道有交易费用,但是企业和非企业的主体打交道,比如政府、环保机构、民权机构、律师、会计师等等,交易费用会更高。要不然,就无法解释美国为什么有这么庞大的中介行业,按照最近世贸组织的统计,交易费用在美国经济中要占到40%~50%,这笔费用不是在生产过程中发生的,而是人与人打交道的过程中发生的。交易费用在欧美国家的市场经济中,表现为交易、合同、财务咨询、法律服务、政治游说等等。而在中国,竞争性的地方政府帮助投资者创业,因此它们提供了不可替代的中介服务,而且免费。这种中介服务效率高、速度快,有时候引发不公正,比如征地问题等,但这些不公正只能通过不断地发展来解决。简单地说,第二种交易费用决定企业创业和成功的概率、速度,而在这个问题上,中国的市场经济显著高于西方。

  相对于传统市场经济,中国的市场经济还有很多其他的优点,在此不再一一列举。但是这种市场经济也有一系列的问题,其中最大的问题就是地方政府官员广泛介入经济活动,长期以后会不会导致比现在严重,或者说越来越严重的腐败问题,甚至是干部队伍的贬值问题。这是当前干部管理面临的挑战。

  但是换个角度来看,如果把中国这2000多个地方政府排除在经济活动之外,政府不再管经济,就像西方的地方政府一样,只管所谓的公共事务,那么中国的地方政府官员是会更勤政廉洁呢?还是更懒散腐败呢?我们不能看到今天有问题存在,就不让政府参与经济了,推动经济发展是地方政府的事业,政府没有目标和事业是很糟糕的。毕竟,大量的干部没有机会升到高级干部的位置上,因此大多数官员的政治目标,就是推动当地经济增长。如果把这个机会给剥夺掉,平台没有了,自负盈亏的机制没有了,数以万计的官员难道会更加勤奋有为吗?会更加不腐败吗?

  我目前的观察是,目前中国这个“三维”的市场经济不仅是改革成功的关键,也是中国经济长期高速增长的关键。只要中国经济还要发展,只要发展还是硬道理,这个“三维”的市场经济就还有它蓬勃的生命力。毋庸讳言,这个体制目前还面临很大的挑战,但是如何解决这个挑战?是在肯定自己成绩的基础上去寻找解决方案?还是倒过来另起炉灶,搞一个所谓标准的市场经济?

  

  中国市场经济还在发展

  

  国内经济学界现在有很大部分人认为,中国还是要学习西方,我们今天这个制度是过渡型的,地方政府参与经济是暂时的,中国要长期发展,就要转型到一个“法治”的市场经济。什么叫“法治”的市场经济?看看这些学者的观点,很简单,就是地方政府卷铺盖走人,中央政府不要再管这么多的经济活动,管宏观调控就好,一个财政政策,一个货币政策。这不就是今天的美国吗?难道它比“三维”市场经济更好吗?

  实际上,没有任何理论或经验的事实表明,中国的市场经济是一个过渡的,最终要让位于所谓欧美的经典市场经济的制度。今天我们有幸形成的新的市场经济体系,正处在它形成发展的初期阶段,我们应该继续坚持在这条道路上探索。大家应该有这个耐心给它成长和试验的机会,中国的经济制度不是人为设计出来的,不是哪一个天才的经济学家、领导人设计出来的。领导中国改革的是邓小平,但他只有一句“摸着石头过河”。邓小平没有设计今天这个制度,他只是打开了一个试验的空间,让无数的地方政府、企业家作为经济主体,来参与搭建新经济制度的工程。这是一个十几亿人的工程,30多年走下来了,走到今天,这个路还没有走完,每天都在创造。

  我们要给有个性的政府官员一点掌声、一点空间。很多改革的措施,其实背后有很多有个性的官员,他们功不可没。我的博士论文写凤阳的包产到户,我查了当时所有的档案资料,发现没有当地县长、地委书记一班人的支持,包产到户是搞不起来的,就是县长、地委书记这班人在顶着搞,这叫有个性。改革就是一系列有个性的官员顶在一线,但是现在媒体经常去嘲笑他们。改革就是大胆试验,在中华人民共和国宪法的框架内,八仙过海,各显神通。我们有全世界最大的思想试验场,全世界所有的理论只要产生,很快就传遍中国了,不仅传到教授的课堂上,也传到市委书记、市长的办公会上。这是一个无数人参与的大学习、大比赛,中国知识更新的速度,全球无与伦比。只要想一想,30年前的教科书说什么,今天说什么?30年前市委常委办公会开会时讲什么,今天讲什么?那时候的那套话语,今天还有吗?那反过来看看美国呢?看看英国呢?它们今天讲的和30年前有什么区别?而且在欧美,宗教、政治不正确,就什么都不要谈。

  我最后的结论是,中国改革以来走过的路,是一条正确的、建构性演化的道路。中国的制度不是天才设计的,也不是照抄西方的,是因为中国有伟大的领导人做出决策,创造出一个竞争、学习、比赛、创新的试验场,逐渐走出了今天这个局面。西方自由主义大师哈耶克认为,人类智慧的水平还不足以解释一个大的社会制度的秘密。因此,不可能有天才能设计出一个制度,适应于一个民族的今天和明天。适合这个民族生存和发展的制度,只能来自这个民族自身的、有广泛参与的、有深刻总结的历史实践,我把这个历史实践叫做建构演化。希望我们民族有足够信心,不要在这个转折的时刻,来了一场莫名其妙的革命,把这个建构演化的过程给打断了。毕竟革命不会创造,只会中断。我们已经处在一个创造性的历史进程中,为什么不去珍惜它呢?希望中国这个建构演化的、有广泛参与的、创造自己特色制度的道路,能够继续走下去,为全球性的制度多样化做出自己的贡献。

  

  作者系复旦大学新政治经济学研究中心主任

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