王振宇 于骁骁:新时期我国财政改革的几个问题

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王振宇   于骁骁  

财政作为国民经济的综合反映,其运行状况是检验一个国家或地区整体运行质量的“晴雨表”。改革开放30多年来,财政改革作为“急先锋”,为我国经济社会繁荣作出了历史性贡献。由于选择了渐进式的改革路径,随着时间的推移,现行财政制度的某些方面和环节基本丧失了帕累托改进的余地,步入了改革攻坚阶段,特别是受部门或地方利益的双重驱使,甚至出现了负向激励和逆向调节的问题,新时期、新阶段亟须顶层设计、统筹考量、切实推进。

一、关于财政职能的再定位

这是财政的首要问题。虽说是个老命题,但新时期必须重新界定、认知,否则财政改革与发展将会迷失方向。其实,财政从来就是政府的财政。早在1996年,何盛明教授就提出了“政府应做的,就是财政要干的”论断,形象表述出财政从属于政府的职能特征。计划经济时期,政府几乎控制着所有经济社会资源,进行着全过程、全领域、全方位的资源配置。这种低效率的体制选择,经过几十年尝试,逐渐被放弃并被市场机制所替代。时至今日,政府职能定位模式问题尚未得到很好解决,计划经济的思维模式,也在不知不觉中左右着政府财政职能,出现了诸如“缺位”与“越位”的矛盾。考察现时的财政职能作用,就“缺位”而言,近些年公共财政、民生财政的具体实践,一定程度上得以缓解、改进;就“越位”而言,似乎调整的不理想,政府万能思想根深蒂固,“强政府”模式通过财政收支活动作用于经济社会的方方面面。

如果将政府财政职能“越位”视为“左”的问题、“缺位”视为“右”的问题的话,相形之下,“左”比“右”更可怕。客观上讲,“不作为”的政府,难以弥补市场失灵和缺陷,难以有效提供公共产品和服务,这样的政府是“缺位”政府,是不称职的政府;反之,“乱作为”的政府,追求的是“左”的急躁冒进,超越了国情、省情和发展阶段,违背的是市场经济规律,浪费了稀缺的财政资源,这样的政府是“越位”政府,也是难以令人满意的政府。

当下,一个最为棘手的问题,就是政府与市场的作用边界模糊。政府多以经济人的角色,扮演着“运动员”和“裁判员”的双重身份,主导着资源配置,直接干预微观经济运行,出现了“你中有我,我中有你”的局面。“政府应做的”到底做什么?做到什么程度?究竟由哪级政府来做?等等,所有这些基本问题,必须做出明晰界定。一个基本的改革建议,就是凡市场能做的,政府就要少介入或者不介入;凡通过间接手段能调节的,政府就少用或者不用直接手段来干预;凡更低一级政府能做的,更上一级政府就少介入。只要明晰了上述这些原则,减少行政手段在资源配置上的无节制运用,还原市场机制的本原,才能真正实现由万能政府向有限政府特别是公共服务型政府的重要转型。社会各界达成了上述共识,“财政要干的”职能再定位问题也就迎刃而解。因此,社会主义市场经济条件下的政府财政,必须“有所为,有所不为”,要重在营造环境条件、构建良性机制上做文章,最大限度地满足社会公共需要。

二、关于财政政策取向的调整

近些年来,我国总体上实施的是积极财政政策。积极财政政策的选择,一般是在经济低迷、需求不旺的“非常时期”,通过增加政府支出、适度减税等手段,增加有效供给,刺激经济增长,降低宏观经济运行的波折。自20世纪30年代凯恩斯开启国家干预经济以来,扩张财政政策频繁加以运用,日益成为宏观调控的重要政策工具。

1998年以来,我国先后两次密集实施积极的财政政策,开启了运用财政政策工具反经济周期运作的先河,其成效也是有目共睹的。同样,积极财政政策也有其“消极”的一面。特别是2008年的一揽子扩张举措更是一柄“双刃剑”,政策制定之初人们担心和可能引致的后果也在意料之中,即这种以要素驱动型的增长难以持续,这种以政府主导型的增长模式必然会对民间资本产生“挤出效应”,这种以赤字财政为主导透支型增长必然会加剧财政风险,这种不加约束的增长必然会带来一系列矛盾和问题。

新中国成立初期,中国舶来了前苏联计划经济体制的政府主导投资模式,20世纪90年代以来的市场化改革取向,逐步弱化了政府高度集中的计划投资体制,而1998年以来的积极财政政策,又在不知不觉中重新复归了政府主导经济的旧模式,步入了“审批经济”的怪圈。自2003年以来,中国经济出现了过热的迹象,而2005年财政政策向稳健的转型,也因其扩张惯性和稳健时滞的双重作用,加之部门利益和地方政绩的双重驱使,实际上依然保留着扩张的成分。2008年,为应对全球金融危机的“四万亿”举措,更加注入了政府性投资扩张的因素。

扩张性财政政策,具有短期性、间接性、结构性等特征,若任其短期政策长期化、间接手段直接化,势必会产生挤出效应,降低经济社会资源的配置效率。十多年来,我国一直靠“透支”未来维系经济增长,形成了积极财政政策的路径依赖。若继续下去,后果只能是政策效应日益递减,进而产生负向激励和逆向调节的问题。为此,必须适时调整财政政策基本取向。一个基本的改革建议,就是加速积极财政政策向稳健的转型,并针对一个时期以来经济过热的客观现实,实施“稳中偏紧”的财政政策,必要时启动紧缩的财政政策。在大力压缩建设国债规模、优化投资方向和结构的同时,大力实施结构性的减税政策,积极营造市场经济条件下利于创业的财税制度、政策环境。

三、关于宏观税负的适度降低

财政收入占GDP的比重,也称宏观税负,是衡量政府参与国民收入初次分配的重要尺度,其与国家发展程度、社会福利提供状况成正比。受一个国家经济发展阶段、政府职能范围大小的制约,这一比重国际衡量标准较为模糊,而对发展中国家而言,较为主流的认同上限为25%(王美涵,2007)。考察改革开放以来我国预算内财政收入占GDP的比重,呈现出“V”型演化过程,即由1978年的31.1%,降低至1995年的10.3%,提升至2010年的20.9%。期间的变化,得益于20世纪90年代初期以来一系列“集权”财税改革举措,逐步做大了国家财政蛋糕,实现了振兴财政战略所期望的“20%”目标。

近些年来,有关我国宏观税负的争论一直不休。《福布斯》杂志公布的“全球税负痛苦指数排行榜”中,中国一直名列前茅。尽管官方和学术界从不同层面做出种种解释,但围绕“名义税负”与“实际税负”,财政收入计算口径大、中、小的讨论颇有意义,也达成了目前普遍认同的共识——仅就制度内收入(预算内+预算外)而言,在国民收入初次分配中,政府分配超过25%;如果考虑制度外收入(制度外基金、制度外收费、制度外摊派、集资和制度外罚款等)因素,政府实际可支配收入超过了35%以上。这一比重对于长期处于初级发展阶段的发展中国家而言,可以说已经不低了,继续提高的空间极为有限。

按照国家“逐步提高居民收入在国民收入中的比重,提高劳动者报酬在初次分配中的比重”的总体构想,十分有必要充分发挥市场机制的作用,重新审视国民收入初次分配倾向政府和垄断行业的客观现实。道理很简单,国民财富的蛋糕是既定的,如果继续倾向于政府和垄断企业的一方,相应减少的是城乡居民收入份额;如果财政收入规模继续扩大,必然会加重税收负担,降低市场配置效率,背离税收中性原则,产生挤出效应,妨碍微观经济基础。所以,从国民收入蛋糕初次分配入手,通过深化税费改革、垄断行业改革等举措,合理控制财政收入非理性增长,适度降低财政收入占GDP比重,实施“富民”战略,逐步实现从国富到国富与民富的协同发展。

四、关于适度降低中央财政集中度的考量

我国现行政府间财政体制框架,形成于1994年的分税制财政体制改革,其时的一个重要目标,就是增加中央财政集中度,通过采取一种“倒轧账”方式,确定中央和地方财力比例关系。后经2002年的所得税共享改革,稳步提升了中央财政收入占全国财政收入的比重。1993年,这一比重仅为22%,到1994年提升至55.7%,近些年来则稳定在52%~55%之间。我国是个幅员辽阔、差异巨大的单一制国家,保持适度的中央财政集中度,既现实又必要。问题是这一比例究竟多少合适,亟须有个科学合理的界定。显然,太低不利于中央财政宏观调控,太高则不利于调动地方政府积极性。20世纪90年代初,国家以“60%”作为中央财政集中度的调控目标,历经十余年的努力,较好实现了改革初衷。财政自给能力(本级财政收入/本级财政支出)反映出这一演进过程,如1993年中央与地方分别为0.73和1.02,到2010年已演变为2.66和0.55。表面上看,2010年中央财政集中度仅为51.1%,按“60%”的目标来衡量,尚有进一步提升的空间。如果考虑到中央政府发行债务收入的因素,这一比重则接近60%。从地方公共产品供给的有效性来衡量,多达4级或4级半①的地方政府,在财政收入初次分配中分享质量并不很高②的“40%”份额,与差异巨大的国情存有一定程度的不适应性。

从适度水平来考察,中央财政集中度则是一把“双刃剑”,目前较高的客观现实已经产生了诸多矛盾和问题,致使更低一级政府事权与财力极不匹配。对中央政府而言,属于典型的“大马拉小车”,而地方则是“小马拉大车”。因此,亟须从调整政府间收入分配关系入手,积极寻求集权与分权的平衡点,适度降低中央财政集中度,提高政府财力资源的配置效率。

五、关于深化分税制财政管理体制改革

1994年的分税制改革,是改革开放以来最重要的财政体制创新,取得了巨大成就,充分调动了地方各级政府理财积极性,提高了中央财政集中度,增强了财政宏观调控能力,成为改革开放后半程中华民族伟大复兴的重要支撑基础。数据显示,2010年全国财政收入总量为8.3万亿元,是1993年0.4亿元的19倍,年均增长18.9%;2010年中央财政收入占全国财政收入比重为51.1%,比1993年的22%提高了29个百分点。

分税制作为规范政府间财政关系的有效实现形式,发端于成熟的市场经济国家。这种财政分权制度,大多构建在联邦制基础之上,地方政府享有较高的自治权,并通过“用手投票”和“用足投票”等作用机制维系该体系的运转。而我国的分税制不同于西方模式,具有让利不分权的典型特征。特别是1993年12月15日,国务院作出的《关于实行分税制财政管理体制的决定》,时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期,受多种因素和条件的制约,选择了一条“渐进式”改革路径,过多照顾既得利益、过多强调中央集权、过多注重激励机制,形成了“中国式财政分权”(或称经济性分权),具有准分税制的特征。

这一体制模式经过18年的运行,普遍认同在事权划分、财权划分和转移支付上存有诸多问题。进一步分析,由于制度设计的“先天不足”③和“后天缺陷”④,还明显存在着“旧体制简单复归”的倾向。财政制度是一个国家最为重要的经济制度之一,为此亟须对我国现行的财政体制进行根本性改革,而不是简单的试验(如省直管县)和改良(如县级财力保障机制),亟须有效进行“顶层设计”,下大力气妥善处理好与之相关的关系,如政府与市场、事权与财权、集权与分权、存量与增量、诸侯与王爷、人治与法治、非税与税、效率与公平、刚性与弹性、垂直与扁平等。

六、关于现行税制的改革深化

我国现行的税制结构,大体沿袭着1994年税改时的制度设计,这种以流转税、中央税为主导的税制模式,较好体现了收入组织功能。1994~2010年,税收收入由5126.9亿元提高到73210.8亿元,年均增长19.5%。期间,流转税占到了全部税收收入的70%上下。这样的税制格局,虽有利于取得财政收入,但在调节居民收入分配、缓解贫富差距等方面的作用却相对较弱,甚至出现了“逆向调节”的问题。例如,由于个人所得税制的不完善,客观上存在着中低收入者税(负)重而高收入者税(负)轻的问题;由于财产税(物业税)、遗产税(赠与税)的空白,客观上存在着社会财富向少数人聚集、高房价、基层地方政府税源枯竭的问题;由于社保税制的缺失,客观上存在着高储蓄率低消费率的问题,妨碍了内需“内生”增长机制的形成。

1994年分税制改革时,曾构想了较为完善的地方税体系,而后十多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革,使得地方税税源日渐枯竭。目前,中央税为4个(关税、消费税、车辆购置税、船舶吨税),地方税为8个⑤,中央与地方共享税为7个⑥。数量上,地方税种可观,而实际上地方税收入规模(2010年)仅占全国的8.3%,这与分税制改革初期20%~30%的比重相比,出现了较大的降幅。地方税制的先天不足和逐年萎缩,伤害了地方政府的财源基础,迫使地方政府纷纷在土地、资源、环境上做文章,千篇一律地强调工业立省、立市、立县、立乡,不惜代价招商引资,大规模搞房地产开发,造成了不规范竞争、产业趋同、产能过剩。

目前我国经济总量已跃居世界第二位,人均收入达到中等初级阶段。在国强向民富的转型过程中,亟须相关税收制度进行结构性调整。一个基本的改革建议,就是通过取消、优化、开征税种等措施,逐步弱化间接税、强化直接税,逐步弱化流转税、强化所得税和财产税,逐步弱化共享税、强化地方税,最大限度发挥税收的宏观调控功效。

七、关于政府财政权的统一

1994年的分税制改革,较好地解决了自1980年代以来地方财力过大的问题,削弱了“诸侯”经济实力,提高了中央政府财政支付能力。但分税制只解决了财政关系问题的一个方面。立足于地方视角,分税制在注重解决“诸侯”问题的同时,却忽略了对“王爷”(部门)权力的限制,肢解了政府财权的统一性。收入上,大量的预算外收入、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外,以部门利益的方式自主运行。部分学者研究显示,其收入规模约为财政预算内的30%~40%。支出上,则出现了比例化、泛法化的倾向,“各路大臣都分钱”(邴志刚,2006),公共财政形同部门财政。2010年,中央对地方的专项转移支付总量高达13829.5亿元,占三类转移支付⑦总量的41.9%,而1995年这一数值仅为374.7亿元和14.8%。16年间,总量增长了36倍,比重提高了27.1个百分点。有些专项资金,实质上是“财权部门化”的体现,即各部门以“第二财政”身份参与国民收入的“二次分配”,过多体现部门利益,极易产生寻租行为,加之需要地方政府层层配套,成为中央各部门条条干预地方政府块块的重要载体。

没有统一的财政,就没有统一的政权。财权部门化、部门利益化、利益法制化等问题的泛滥,加重了纳税人的经济负担,浪费了财政资源,降低了分税制体制改革功效。为此,要从维护国家财政经济安全的高度出发,通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施,确保政府财政权的完整、统一,从根本上遏制“王爷”经济现象。

八、关于地方财政可持续发展

地方财政作为国家财政的重要组成部分,是地方各级政府行使职权的物质基础。1994年,以分税制为主要内容的财税改革,通过部分让渡财政权,赋予了地方政府一定的财政自主权,较好释放了体制活力。

1995~2010年,全国地方财政收入年均增长19.6%。这期间,1年在一位数区间增长,6年在10%~20%区间增长,9年在20%~30%区间增长。持续的高速增长,客观上做大了地方财政“蛋糕”。1994年地方财政收入仅为2311.6亿元,到2010年则提高到42488.5亿元,年均增加2511.1亿元,16年间增长了17.4倍。面对后金融危机时代的巨大冲击,地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。

事实上,增长与发展具有不同的内涵。增长不等于发展,只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角,同样感受到地方财政“增长”的烦恼,并未享受到“增长”的快乐,有时甚至步入了“增长”的极限,也在不知不觉中陷入了增长“困境”。

研究表明,地方财政出现了超能力、低质量、行政性、负债性和依赖性增长等非正常变动态势。发展是硬道理,日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的被增长,破坏了增长的真实性、可靠性,加重了纳税人的经济社会负担,恶化了生态、资源和环境,弱化了政府财政再分配能力,加剧了地方财政风险,扰乱了财政分配秩序。

实现地方财政的可持续发展是一项复杂的系统工程,涉及政治、经济、社会等诸多领域,为此必须充分认识地方财政存在的客观必要性、合理性,重新审视地方财政增长速度与质量的关系,切实将其建立在客观、真实、可靠的基础之上,赋予地方财政可持续发展的基础条件。

主动改革,改革主动。新时期要切实抓住当前我国财政收入平稳增长的有利时机,从完善制度、体制、机制入手,客观公正、深入系统地研究解决这些问题,切实为经济发展方式的根本转变营造制度环境条件。

注释:

①视村为半级财政供给模式。

②我国各级政府财政收入质量与政府级次呈正比,中央级财政收入质量最高,其财政收入基本等同于可支配财力,而地方政府财政收入往往“有量无质”,大量非税收入的客观存在,降低了地方政府可支配财力规模,以2010年为例,地方一般预算非税收入总量7911.6亿元,占地方一般预算收入的19.5%。

③表现在三方面:一是既得利益的照顾,在某种程度上使改革流于形式;二是政府间事权及财政支出责任划分的不清晰,成为日后改革的“羁绊”;三是以集中中央政府财权为出发点的改革,很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。

④表现在三方面:一是过多采用“共享税”模式,存有复归“比例分成”的客观现实;二是“小地方税,大转移支付”格局,存有复归“统收统支”的倾向;三是省以下财政体制不完善,基层财政有演变为上级“附属物”的可能。

⑤房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟草税、固定资产投资方向调节税(停征)。

⑥增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税。

⑦税收返还、财力补助、专项补助。

【参考文献】

[1]杨志勇.全面改革分税制体制时机已到.21世纪经济报道,2010-09-21.

[2]于长革.政府分权、政府间竞争与经济社会发展的失衡.地方财政研究,2010(8).

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