贾康:关于中国的财政改革与“土地财政”

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2017-10-17 10:39:45

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贾康 (进入专栏)  

  

   (本文系贾康先生2017年10月14日在北大-林肯中心成立十周年庆典嘉宾对话会上的发言)

  

   我理解主持人满燕云教授出的这个题目,从框架上讲,要放到中国改革到了深水区必须强调全面配套这个系统工程的眼界之下来讨论和形成认识。

   如果从顶层规划层面上把握这个问题,首先就是要意识到在中国,我们必须解决一个现代化转轨过程中间怎么样建立和完善社会主义市场经济体制的大问题,这个战略全局的转轨任务所要求的财政体制的配套,这么多年探讨下来,就是要实行分税制为基础的分级财政。搞市场经济不走分税制财政改革之路,是不可能的。整个国家治理体系、治理能力的现代化,刚才满教授也强调了,这是十八大以后三中全会代表的全面改革配套顶层规划里的核心理念,所需要得到的作为国家治理的基础和重要支柱的财政配套,我理解落到实际的任务上,就是基于1994年已经搭好初步框架的分税制改革(刘克崮行长过会儿在这方面也一定会涉及到,他是亲历者),把在千辛万苦之后建立的这个框架继续往下完善,去完成必须完成的深化改革任务。我做了这么多年的财税改革研究,最简单地讲,我认为出路就在于要在1994年基本改革成果中已经达到、值得肯定的这些制度安排上,再进而解决一个问题:在中国,必须把五级框架真正扁平化到中央、省和市县三级框架,这样才能在技术上解决怎么样把不到20种的税,合乎分税制和市场经济客观要求地合理配置到政府各个层级上,使分税制在省以下真正贯通和落实——五级框架无解,三级框架才有解,而怎样才能从五级到三级,前面已经有了很好的铺垫,一个是农村税费改革以后,实际上绝大多数中国的农村基层都已经是乡财县管,乡镇不再是实体层级,这就少了一层;另外,中央几次文件里明确要求的要推进省直管县的财政体制和有条件的地方推进省直管县的行政体制改革,就是要解决一个把市和县放在一个平台上配税基的任务,这是攻坚克难的事情,对于整个制度架构来说它会带有伤筋动骨、冲破利益固化藩篱的特征。这一关怎么过去,这些年我感觉步履维艰。但不解决这个问题,咱们不到20种的税怎么样进一步合理的往下配置税基这个问题,就没法在实质推进改革中获得解决了,那么大家就都在讲原则,都在说空话,光强调改革方向而不可能把改革真正地实质性推进,往前去做出成效来。

   如果能够按照三级框架再往下推进改革,其要领就是三级各自的政府职责要按照中央现在关于事权改革的要求,形成可操作的一览表,这个一览表可以由粗到细动态优化,对应的是中央文件里强调的“支出责任”(那是预算科目中有可操作的具体细则规定的),对应到事权的一览表上,事权和支出责任就结合在一起了,就达到中央所说的那个境界了。三级框架下,每一级应合理地设有事权,后面跟着的就是解决财权合理化的问题,而财权合理化关键的问题就是怎么配置税基,一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,后面引出来的当然就是现代意义的分级预算,这个预算还要配上分级的举债权和分级的产权——这都有我们改革前面的铺垫。《预算法》的修订已经从原则上解决了地方要有举债权的问题,另外早在十四大以后就说清了,国有资产管理必须实行分级体制,各个层级上都有带有出资人人格化代表地位、行使出资人职责的国有资产管理机构。这些已是又有前面的一些铺垫,又有明显要做的改革任务的图景,如果能把这个框架搭好,后面跟着的还应有中央和省两级自上而下的转移支付,这样在地方层面,哪怕是最欠发达的、极而言之像可可西里这样的地方,虽然居民很少,但它还有地方政府,是地方的一级基层政权,它都应该能够得到自己履行职能所需要的财力支持。

   这样的一个长治久安的境界,就是我们要做的财政体制改革怎么和整个市场经济长期可持续发展、健康发展配套地推进中国的现代化方面,我认为粗线条而言的一个框架。

   这里面的土地财政问题,我也简单说一下。我认为如果对土地财政要做一个定义的话,现在还很不清晰和严谨,我宁愿把它理解为一个广义的“土地财政”概念,就是和各个地方政府辖区的土地、自然资源、不动产相关的收入来源,构成财政运行的前提,支持政府职能的履行。从这个意义上来说,不光是中国,美国这种典型的发达市场经济体也可以认为是土地财政,因为地方政府在美国它称为local的这个层级上,至少40%-50%以上的财政收入是来自于财产税,就是不动产税,高的则可以达到90%以上,它早已经形成了这样的制度安排。这种土地财政的特点,就是它的政府财源建设与其职能的发挥是内洽的。中国的土地财政现在被人所抨击的,主要是单打一地或者主要地依靠土地批租收入,并伴生了明显的短期行为。美国更多地是靠政权社会管理者的这种公共权力,依法征税解决政府在地方层级上履行职能的问题,中国的地方政府是在种种矛盾制约之下,也应说是合乎逻辑地在一开始制度不完善的情况下,抓住了土地批租这种收入,争取支持它的发展战略实现超常规发展,但是可持续性上,现在大家看出来越来越成问题。深圳多少年前就已经无地可批,中央是靠给它特殊的政策又扩大了它的辖区,让它又能批若干年,批完了怎么办呢?一定要建立现代意义的财产税制,那就是三中全会所说的逐渐提高直接税比重,这又是攻坚克难的问题了。我理解正面所说的土地财政,应该是凭借国有土地所有权的地租收入和凭借政治权力、社会管理者权力的税收收入,能够并行不悖地合理地匹配在一起,使地方政府能够有一个激励兼容机制,按照市场经济的客观要求履行好它应履行的职能。而这样的一个所谓土地财政,就不是一个简单否定它的问题,而是要放在前面所说的整个配套改革的框架里,把它纳入系统工程来掌握好的问题,首先是改革如何在这种基础性制度建设上如何攻坚克难的问题。

   还有一种我觉得值得重视的探讨:学者特点很明显而且曾经在规划部门担任过官员的赵燕菁教授(现在他已经完全脱开官场专门做研究了),特别强调土地财政对于中国发展的历史性贡献,是完成了中国城镇化过程中必须要把握的一个“原始积累”阶段上政府怎么样取得收入、怎么样履行职能的支撑功能,同时他也指出了不可持续的问题。这很值得我们深入探讨。但赵教授所讨论的这个问题,是在前面的配套改革大框架之下覆盖着要加以讨论的问题,而不能把后面这个问题放到前面来去罩着整个配套改革。我觉得在配套改革大框架里可以重视讨论赵教授给我们提供的启示。讲到房地产税及其代表的美国式“土地财政”机制,在中国一直到现在还是步履艰难,非常典型的特征是只说不做,说空话,中央要求的“加快立法”谁都不加快,本届人大已经明确说了它不予考虑,把这个烫手山芋扔给下一届人大了。

  

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