刘尚希:建言财政改革

选择字号:   本文共阅读 163 次 更新时间:2016-04-29 19:53:11

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刘尚希  

   十八届三中全会以来,我国财政改革不断推进,成效逐步显现。本文指出我国财政改革面临的风险与挑战,并为进一步推进改革提出可行性的建议。

   财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。过去的财税改革是市场化改革的突破口,新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口,是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。十八届三中全会以来,财政改革不断推进,成效逐步显现。由于整个改革进入深水区,加上经济进入新常态和受国际环境因素影响,财政改革仍面临着风险与挑战,财政改革的任务依然十分艰巨。

  

我国财政改革面临的挑战

   财政改革是国家治理改革的一个重要方面。从某种意义上说,改革也是一场革命,改革面临的最大挑战是不确定性及其引发的风险。财政改革涉及国家治理的方方面面,范围广泛、问题复杂,遇到的阻力也多。相比其他改革,财政改革面临的挑战更具有不确定性。这突出表现在以下几个方面:

   如何统一国家财权

   完善国家治理体系,维护国家长治久安,统一国家财权是关键。国家财权,包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容,总体上看,国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金,就是国家财权分散割裂的集中表现。现在,这个问题名义上解决了,“预算外资金”已经被取消,但预算“切块”的问题仍以各种形式存在,并形成了难以撼动的既得利益和权力。基金预算的存在,实际上就是预算权统一过程中遇到阻力而妥协的产物。基金预算的背后是各部门的权力和利益。一些专项收入,如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款收入、排污费收入、教育费附加收入、车辆购置税、成品油消费税、城市维护建设税等,都规定以收定支,专款专用,使财政资金使用碎片化。部门的“二次分配权”,严重肢解了预算的统一性,成为预算中的“预算外”,妨碍全面完整统一预算的真正实现。“二次分配权”使得各个部门都把注意力放在了分钱上。财政资金异化为一种权力,而不是责任。近年来,部门利益法制化现象较为普遍,与财政收支增幅或国内生产总值(GDP)挂钩的重点支出就涉及6类,包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生(含计划生育)以及社保。2014年这6类规定要挂钩的支出占到全国财政支出的47%。十八届三中全会已经明确了要取消这种挂钩机制,但法律规定还在。这种做法实际上也是以另一种形式行使预算分配权,是以法律方式分割预算权,是对人大预算权的自我否定。在公共部门之间,责权配置不当,导致政出多门,财政资金和政策严重“碎片化”,资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。一些地方重复花钱,迫切需要钱的地方却没钱,影响国家长治久安的公共风险难以有效化解。

   统一国家财权,就要统筹财政资金,减少专项资金,从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定,这肯定会触动各地方、各部门的权力和既得利益。但这个问题又不能回避,拖延和置之不理不仅影响全面深化改革的进程,也会给国家治理带来风险。在制定、修订相关法律时,避免明确规定设立专项资金;新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整预算权。

   如何权衡财政风险与公共风险

   当前,我国经济迈入新常态,财政收入增速也开始减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等方方面面的风险开始凸显,财政化解公共风险的压力很大。

   面对低于预期的经济形势,全面减税的呼声又开始多起来了。不少观点认为,当前的低增长是税负太高造成的。但这很可能导致以减税政策替代深化改革,甚至使结构调整功亏一篑。一旦以短期治标的政策替代长期治本的改革,经济风险将不是缩小,将来的日子更不好过,甚至可能发生危机。积极财政政策加力增效,应以改革的方式更多地落在转方式、调结构上,避免变成“解困”“救难”和“止痛”的政策。在任何时候,都应当把改革挺在前面。

   化解全社会公共风险,实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用,就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动加以支撑。推动财政改革,就必须权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及财政规模和财政结构的优化问题。一方面,要通过结构性减税来实现稳增长的目标;另一方面,又不能降低政府公共服务和化解公共风险的能力,要避免财政风险急剧扩大反过来威胁经济和社会稳定。十八届三中全会提出要“稳定税负”,方向无疑是正确的。但在推进财政改革过程中,面临各种不确定性,能不能稳得住是一大挑战。

   权衡财政风险与公共风险,需要处理好国家与市场、国家与社会的关系。哪些职责和支出应该由国家负责,哪些职责和支出应该由社会承担,目前还缺乏清晰的界定和规范的制度,社会预期模糊。这很可能加大公共风险,倒逼财政风险。国家与市场、社会之间的职责分担,实质上是风险分配,会导致不同的风险变化趋势。这不仅是经济问题,更是政治问题,这对深化财政改革又是一大挑战。

   如何处理民生与发展的关系

   推动财政改革,应该在动态中处理好民生与发展的关系,涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。当前,容易出现两个误区:一个是过分追求发展的速度和规模,忽视民生问题的解决,陷入为发展而发展的误区,偏离了本原的目标;一个是过分强调改善民生的力度和时限,把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决,陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中,就无法处理好民生与发展的关系,产生另一种公共风险:既不能实现良性发展,也不能从根本上改善民生,从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。

   当前,推进人口城镇化是财政改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化,这是一个长期的过程,意味着城镇化绝不能搞大跃进,只能是一步一步往前推进。农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。对于农民来说,尽管2.6亿农民在城里工作和生活,但没有安全感和安定感。对于国家来说,容易产生新的城镇内部的二元化,导致扩大内需受阻、宏观经济效率难以提升等问题。财政改革是化解这些公共风险的宏观条件。人口城镇化要求各级政府的责任尤其是财政责任要做一个重新调整,事权、财权和财力要重新组合。城市政府的责任加大了,农村政府的责任跟以前也不同。事权要重新划分,有些事权要上移,有些上移到中央,有些上移到市。过去划分收支以户籍人口为依据,现在要重新界定。基本公共服务均等化也要重新定义,不能按照地域、空间这么一个静态的概念去搞。转移支付的依据要调整,过去是按户籍人口,现在必须按常住人口,这是一个很大的变化。人口城镇化中的所有这些问题都会给财政改革带来严峻的挑战。

   如何形成财政改革合力

   推动财政改革,必须从长期、整体分析出发,凝聚各方面力量,防范和化解我国发展过程中各种不确定性和公共风险。这涉及多个层面:

   一是政府之手与市场之手如何形成合力。从整体上来看,现代经济都是“混合经济”离不开“两只手”,“两只手”应在分工基础上形成合作。两者怎么协同?要从制度上通过改革解决问题。如果这两只手总是打架,就不能形成合力,经济、社会各个方面问题的解决都找不到出路。如果这“两只手”的问题从理论上解决不好,实际操作中也就没有保障,还是像钟摆一样摆来摆去,对长期发展非常不利。这种不确定性成为财政改革面临的重大挑战。

   二是公共部门如何形成合力。形成有序的国家治理结构,应该在公共部门之间和各级政府间合理配置责任,形成合力。特别是从公共风险治理角度看,除了要强调中央和地方各自的责任,即强调分工以外,还要强调中央和地方的合作。合作不是传统意义所说的事权共担,而是分清责任,形成合力。公共部门内部的横向分工、合作,纵向分工、合作,与横向的财政关系、纵向的财政关系紧密地联系在一起。国家财权不统一、预算资金碎片化使用、部门权力和利益难以触动、上有政策下有对策,如此等等,都意味着部门之间、中央与地方之间的合力不但没有形成,而且还在产生严重内耗,政府运行成本和社会成本都在加大。这是一种看不见的公共风险。

   三是公平与效率如何相融合。效率与公平是整个发展的两个轮子。真正的可持续发展,不是谁兼顾谁的问题,两者必须融合,要把效率和公平变成两个动力。如果效率与公平不能变成两个动力,我们总是在两边选,发展就会出现严重的问题。而效率与公平的融合主要靠财政改革,财政像是一根扁担,一头挑着效率,一头挑着公平。如果一头沉,则国家难以走远,很可能落入中等收入陷阱。

   四是经济资本与社会资本怎样有机结合。我们一谈到发展,就想到资金问题,一谈到经济总是和资本联系在一起。从经济学视角中,我们看到的可能都是经济资本。其实,社会资本也会影响经济资本,也会影响经济增长。文化、教育、人力资源、社会诚信,这些实际上都是社会资本。这些社会资本会影响经济资本的效率。没有社会资本作为支撑条件,经济资本效率会越来越低。财政改革既要促进经济资本、社会资本积累,更重要的是要把二者融合起来,形成合力。

  

进一步推进财政改革的几点建议

   按照三中全会确定的目标和《财税改革总体方案》,财政改革正有序推进,预算改革先行,税制改革随行,中央与地方财政体制改革跟进。作为国家治理的基础和重要支柱,财政的改革方向已经明确,关键是如何贯彻落实到位。据此,下面提出几点看法和建议。

   取消部门“二次分配权”,真正实现预算的完整性

   推进国家治理现代化,深化财政改革,预算权的完整和统一是当务之急,迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面,真正实现预算的完整性和规范性。

   一是理顺预算权力结构。一方面,国家治理层次,人大与行政之间的权力划分,过去一直在强化人大对预算的审批和监督,但受各种因素制约,其进展并不理想。随着新《预算法》实施,这方面总体上都有了法律规定,但关键是实践中落实到位。另一方面,在政府治理层次,要统筹政府部门间预算权力的划分,彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制,真正实现财政资金的统筹分配和使用。

   二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次,加大协调力度,加强人大的作用。要科学配置政府部门职能,并动态调整。要加快政府机构改革,以部门职能、机构设置合理化为基础保障财政资金统筹使用,形成合力。

   三是扩大人民群众对预算的参与。按宪法规定,权力是人民赋予的,预算权自然应该体现民众意愿。新修订的《预算法》对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了明确要求。当前,一些地方尝试参与式预算探索,加强了社会参与预算审核的过程,是有益的探索,今后应当有序扩大。

   加快实施中期财政规划,推动政府决策方式转变

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国改革论坛

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