刘尚希:财政改革40年:基于公共风险变化的多维观察

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2018-11-03 20:24:35

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刘尚希  

  

财政改革经验:以化解公共风险为导向


   在风险社会,经济风险、社会风险、债务风险和金融风险等公共风险相互交织、叠加放大,若处理不好会引发严重的危机。中国的财政改革之所以取得成功和丰硕成果,主要在于注重既化解各种内生的公共风险,又防止在改革过程中出现的各种公共风险。

  

   化解公共风险也需要坚持统一领导与群众路线

  

   我国改革开放40年,最重要的成功经验是党的统一领导和走群众路线相结合。二者的有机结合,是我国改革开放的独特逻辑。只有在党的统一领导之下,改革开放才能有序推进;只有发动群众,激发群众智慧,走群众路线,才能不断深化改革扩大开放。

   在中国这样一个幅员辽阔、区域差异较大的国家进行社会主义建设与改革,面临各种公共风险。在化解这些公共的过程中,必须有一个坚强的领导核心。党在领导进行财政改革的同时,每一次重大会议都会对财政改革进行系统总结,同时对下一步的财政改革进行部署,并根据形势的变化与改革的总体要求,优化调整财政改革的目标与方向。

   财政改革实际上是政府改革,政府的任何一项改革几乎都涉及到财政,财政改革也涉及到政府的各部门、各层级。改革与风险相伴,我国的财政改革之所以取得成功,一条重要的原因是本着以人民中心、走群众路线的改革模式,坚持改革为了人民、改革依靠人民。

  

   以风险导向统领问题导向与目标导向

  

   改革需要有总体目标,但也应该从问题出发。人类认识世界、改造世界的过程,既是实现人类发展目标的过程,也是发现问题、解决问题的过程。中国改革的一条重要经验,就是把所有问题都当作更上一层楼的机遇。问题在实践中产生,也要在实践中解决。实践、认识、再实践、再认识,是认识事物的客观规律,是解决问题的根本法则。

   问题导向与目标导向相结合统一为风险导向。世界的本质是不确定性,而财政改革的目的就是应对各种不确定性,化解公共风险。党的十九大在准确判断社会主要矛盾变化的同时,也更加强调“风险”,指出要有效抵御重大风险;更加自觉地防范各种风险;坚决打好防范化解重大风险的攻坚战;要求各级政府和党员干部要增强驾驭风险的本领,是基于风险导向基础上对进一步推动改革的根本要求。

  

   关键在于注入确定性

  

   企业是感受市场冷暖最敏感的末梢神经。能否释放企业的活力和潜能,关乎经济发展的速度和质量,也是衡量改革成功与否的基本标志。四十年来,我们始终坚持和完善基本经济制度,完善市场环境、激发企业活力和消费潜能,在制度上政策上营造宽松的市场经营和投资环境,营造商品自由流动、平等交换的市场环境。同时,坚持推动改革,在制度完善方面下工夫。围绕微观要活的目标,深化改革,转变政府职能,做好政府相关的行政执法工作,让微观活力比较好地、高水平地、充分地释放出来。

   在注重微观搞活的同时,在宏观上坚持底线思维,注重在宏观上防范、化解和管住公共风险,公共风险管理能力不断提高。良好的社会预期能够转化为有序的经济行为,在一个可预期的市场和社会环境中,人们就会有动力、有耐心去从事创造和创新活动。在推动改革和政策制定过程中,我国注重发挥改革和政策的预期管理功能,不断增强社会资本投入政策预期的确定性。对于社会和经济主体来说,最大的确定性是发展道路、发展目标和发展思路的确定性。党的十九大强调坚持走中国特色社会主义道路,以及分两步走在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标,极大鼓舞了政心、民心。

  

   化解风险既要有国际视野,更要结合自身国情

  

   中国特色社会主义建设事业之所以取得成功,就在于既深刻认识到自身的问题,又不盲目照抄照搬他国经验,而是坚持“摸着石头过河”,走出一条符合国情、符合时势的路子。财政改革也是如此,正是在道路自信与理论自信之下,坚持走自己的路,在取得巨大成功的同时,也积累了独特的经验。当然,“摸着石头过河”,走自己的路,并不代表闭关锁国,两耳不闻窗外事。事实上,在中国特色社会主义道路的探索中,我们一直注重借鉴国外先进经验。“改革开放”四个字在强调改革的同时,也赋予“开放”同等重要的地位。我国的财政改革也把借鉴国外先进经验摆到重要的地位,甚至一定程度上走在其他领域改革前列。在中央与地方财政事权划分、财政转移支付制度设计、税制设计等方面,改革不仅考虑了自身的实际,也考虑了与国际接轨的问题。

  

财政改革展望:以公共风险治理现代化为新起点


   党的十九大在准确我国判断社会主要矛盾变化的同时,也更加强调“风险”,指出要有效抵御重大风险,更加自觉地防范各种风险,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,要求各级政府和党员干部要增强驾驭风险的本领。服务于国家治理目标的财政改革,应当根据国家治理体系与治理能力现代化的要求做出优化调整。

  

   从危机管理转向风险管理

  

   危机管理是一种事后管理,危机发生后去应对;风险管理是一种全过程的管理,事前识别并预测风险、事中跟踪监控风险、事后化解和应对风险。现代经济、社会危机的代价越来越大,重大危机已成为国家治理不可承受之重,危机管理方式对国家治理的冲击需要付出越来越大的资源来化解与应对。因此,应当以财政事权与支出责任的合理划分,明确各级政府、各个部门的风险责任,避免风险主体责任缺位;通过赋予地方政府更大的自主权限,打破中央政府兜底所有风险的预期,使各级政府成为现代经济体系和共享共治社会治理格局中真正的公共风险责任主体;逐步强化地方政府的风险意识,实现中央政府与地方政府在风险管理方面的激励相容。

   社会福利最大化的目标追求,是为防范风险而设计的,但过度的社会福利却又带来了新的风险。社会福利是防范公共风险的手段,而不应是政府治理或财政改革的目标。作为手段的社会福利是与公共风险最小化目标一致的,而作为目标的社会福利则容易忽视公共风险因素,最后形成了“防范风险的风险”和“应对危机的危机”。一些国家就因过度追求社会福利而陷入“中等收入陷阱”,或爆发财政、金融危机。公共风险最小化是兼容社会福利,又避免社会福利最大化目标缺陷,更加符合国家治理现代化的目标。财政改革应当避免各地区、各群体间的福利攀比,合理引导社会预期,重在“兜底线”。

  

   实现公共风险的综合治理

  

   财政的“财”字代表收支,“政”字则代表政策,财政管理实际上是政府收支政策的管理。传统的财政管理重收支、轻政策,收支管理规范、细化,政策管理偏弱,导致财政的综合平衡能力没有充分发挥,在难以有效应对重大结构性失衡问题的同时,一定程度上也影响了财政收支的平衡。政府的所有活动都与财政收支相关,所有的财政收支都体现为公共政策,财政不能把收支管理作为主线,尤其是在财政定位为国家治理基础与重要支柱的新形势下,应把财政收支管理融入到整体的国家治理之中,以国家治理的要求设计财政政策,发挥财政的综合平衡功能。这不仅不是对财政收支管理职能的弱化,反而有助于更加高效、更加协同、更高层次地履行财政收支管理职能。在推进国家治理能力与治理体系现代化的改革目标下,财政管理应当更加突出综合平衡,不仅更加有效地协调各级政府、各部门的财政收支,也应更加重视各地区、各部门间的政策、制度与管理的协调,重视政府、市场与社会之间的协调与平衡。

  

   注重化解结构失衡和利益冲突风险

  

   2017年,我国国内生产总值已超过80万亿元。在庞大的基数之下,经济增长速度的减缓在所难免,受各种内外部因素影响的经济总量的波动也属正常,可控范围内的增速减缓与总量波动已经不是公共风险的主要来源。发展的不平衡、不充分,发展的质量和效益不高,生态环境问题,民生领域的短板,社会利益格局的固化等已成为新时期公共风险的主要来源。新的社会矛盾的解决要靠经济总量的增长,更要靠经济结构的优化、利益分配的均衡。财政作为国家治理的基础和重要支柱,财政政策作为国家治理的工具,就应在调节经济总量的同时,更加关注结构与利益的调节。另一方面,我国经济总量越来越大,总量调节需要的财政支出扩张度越来越大,而地方政府债务水平高企、财政风险积聚,财政支出扩张的空间却越来越有限。靠财政扩张刺激经济总量增长的道路越来越行不通,但发展不平衡不充分的矛盾又需要积极的财政政策来应对。这需要积极财政政策转型,在控制财政支出扩张的前提下,通过减税降费、盘活存量财政资金、优化财政支出结构、提高财政支出效益等方式,调节重大结构性失衡问题,调解重大社会利益冲突问题。化解结构失衡和利益冲突风险,经济总量的持续增长也才有了更为坚实的基础。

   (本文节选自中国金融四十人论坛出版的《中国金融四十人看四十年》一书)

  

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文章来源: 中国金融四十人论坛 公众号

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