王振宇 阎巍:德国与法国行政审判制度观察及借鉴

选择字号:   本文共阅读 439 次 更新时间:2014-02-20 09:05:48

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王振宇   阎巍  

    

   为吸收、借鉴他国行政诉讼制度的先进经验,促进行政诉讼法修改工作的顺利进行,2013年6月23日至30日,最高人民法院派出考察团,〔1〕赴德、法进行了为期1周的考察、访问活动。活动期间,考察团访问了德国联邦司法部、柏林-勃兰登堡上诉行政法院、柏林行政法院、柏林司法与消费者权益保护局、法国国民议会、法国最高行政法院、巴黎上诉行政法院等机构,并与近30位法官和相关工作人员就25个话题举行了9场研讨会。通过考察,除了加深对德、法两国行政审判制度的了解之外,还获得了很多有价值的信息。本文将就我国《行政诉讼法》修改可资借鉴的诸多问题浓缩为5个专题,并重点就此次诉讼法修改亟待解决而国内现有资料尚无定论的问题作简要介绍。

    

   一、为什么是行政法院

   纵观当今世界各国, 为监督行政权而构建的司法体系总体来说分为三类,即:行政法院体系、普通法院体系与混合体系。在建立行政法院体系的国家中,法国和德国显然最具代表性,且探索建立行政法院制度,对于解决我国行政审判存在的深层次体制问题, 从而使各级行政审判机构能够真正依法独立行使审判权,具有十分重要的借鉴意义。在这一学习和借鉴过程当中,法、德两国为什么要建立既独立于行政机关又独立于普通法院的行政法院体系, 无疑是我们必须面对与回答的问题。

   (一)专业性———行政法院独立于普通法院的原因

   众所周知, 法国行政法院的前身是大革命时的枢密院, 是资产阶级政府防止代表封建势力的普通法院干预改革政令的产物。它源于行政体系,并且至今仍然保留着较为浓厚的行政机关色彩。这表现在:首先,人员构成方面,行政法官的来源有3种:一是国立行政学院的优秀毕业生;二是政府任命的其他行政部门的官员;三是直接招聘的法律专家。对此,法国最高行政法院的马提欧·施莱辛格法官告诉我们, 通过前两种途径进入行政法院系统的法官占到了法官总数的70%以上。特别值得一提的是,在进入行政法院之前,这些人不是法律专家,不要求具有法律文凭,也不要求有法院的工作经历,即使是一个工程师也可以被任命为法官。行政法院看重的是他们的基础学历和在行政机构甚至在民营机构的工作经历, 因为这些经历可以使他们对上述机构的工作内容和方式有所了解,从而有助于行政法院对行政命令据以作出的经济、社会方面的情况了如指掌;其次,在业务上,行政法院不仅仅是一个审判机构,同时也是政府的咨询机构,近年来,行政法院还逐渐成为议会的咨询机构;最后,在体制上,它拥有与司法相分离的传统。1790年制宪会议制定并至今有效的《司法组织法典》第2章第13条规定“司法职能和行政职能不同,现在和将来永远分离,法官不得以任何方式干扰行政机关活动,也不能因职务上的原因,将行政机关传唤到庭,违者以渎职论。”上述这些具有浓厚行政色彩的因素, 在行政司法独立的前提下,非但没有干扰行政法院的司法工作,而且使其能够以“局内人”的视角来审查和处理行政纠纷,从而让他与普通法院相比, 在处理行政案件上具有很强的专业性。当我们问及法国最高行政法院的约翰·利普法官:行政法院的出现除了是一种历史的选择之外,他和普通法院相比审理行政案件有哪些优势? 约翰法官告诉我们:主要的好处是了解行政机构,我们只有很好地了解行政机构才能很好地判决。在所有的行政法官的职业生涯中,都有在行政部门担任职务的经历,因此我们知道行政机关怎样作出决定。而司法法官不一样,他们缺少对行政机构的深切了解。

   在德国, 行政法院总体上也有着与法国类似的由行政到司法的过程。然而与法国不同的是,德国的行政法院经历了从行政机构到普通法院再到行政法院的曲折道路。在1849年之前,德国已经建立了帝国法院和帝国枢密院,允许合法权益受到侵害的臣民寻求法律保护。但是,当时不论是帝国法院还是帝国枢密院, 本质上都是行政司法机构, 是以皇权为核心的最高行政权力体系下的行政自我监督机制。这种情况一直持续到19世纪中叶,随着德国与法国行政审判制度观察及借鉴

   司法与行政分离呼声的不断高涨, 产生了1849年保罗教堂宪法, 该法案明确要求将行政置于普通法院的监督之下。然而,这一方案并没有得到人们的共识,许多人提出不同意见,例如:奥托·巴尔指出“作为‘市民法庭’的普通法院,不适合监督行政、实现公共福利和运用公法。应该建立独立的行政法院, 以免国家为它的权力行为象公民一样受到普通法院的审判。”奥托·迈耶则认为“行政审判的概念是从民事审判概念而来的, 但它与民事审判概念相对立, 表示的是另一类机关的活动……但行政审判的概念同时又意味着其活动种类与民事审判的一致性:它如同法院一样运作, 并且其活动与法院裁判民事争议的活动是一样的。”于是,1863年,在当时德国邦国之一的巴登,建立了第一个真正同行政相分离,同时也区别于普通法院的行政法院。德国行政法院建立的这一过程, 可能对于我国这样一个行政审判仍旧处在普通法院体系下的国家更有借鉴意义。在我们访德期间,柏林司法与消费者保护局的马库斯提尔克先生对此也直言不讳地指出:“现在很多人提出在普通法院里设立专业法庭来处理行政案件是一个很好的办法,但是,毕竟行政诉讼和其他诉讼差异明显, 对法官审理行政案件有比较高的专业领域的要求,这种要求对于普通法院的法官可能有点太高了。因此, 由行政法院来审理行政案件的优势是比较明显的,那就是专业化,经验丰富。”今天,德国为了保障行政法官对行政专业的了解, 建立了非常广泛的外调制度, 使得行政法官有充分的机会在司法部等各种行政机关任职。

   (二)司法性———行政法院独立于行政机关的原因

   关于行政法院相对于行政机关的独立性, 德国联邦司法部行政诉讼法处处长林肯曼女士告诉我们:“各种类型的行政诉讼源于宪法对个人权利的保护原则, 提供这种权利保护的并不是行政权,而是司法权,这也就意味着这种司法权是宪法赋予法官的。为此,宪法还规定了法官在业务和人身上享有独立性。这种业务的独立性,表现在没有人可以对法官的业务指摘, 人身的独立性则表现在不能违反法官的意志对其进行调任。”林肯曼女士的话可以在《德意志联邦共和国基本法》中找到依据,该法第20条第2款规定:“国家的一切权力从属于人民。国家权力由人民以选举和决议的方式,通过立法、执法和司法等特定机构得到实现。”第92条归定:“司法权委托法官行使。”第97条规定:“法官享有独立的地位,只服从法律。”不难看出,行政审判在三权分立政治体制下的司法性,是其独立于行政机关和行政权的根本原因。然而,在德国,行政法院并非在所有事项上均与行政机关保持独立。首先,在财政上,联邦与各州的行政法院要向同级司法部(局)上报预算,再通过司法部门将预算提交议会。据德国同行介绍,这本身就是一个“吵架的过程”。而在实施过程中,司法部对于预算还有一个调整的空间,尽管这种调整会受到议会的监督;其次,在人员管理上,进入行政法院的人员招聘和遴选工作,也是一个由司法部门牵头,法官、律师、议员等组成的遴选委员会会同州法院的人事委员会共同决定的。可见,在经费和人员上,德国的行政法院并没有完全摆脱行政机关的束缚。但是, 柏林司法与消费者权益保护局的欧斯特法官告诉我们: 德国是否需要建立一个独立的行政法院的自我管理机构来对上述事项进行管理,而不是由行政机构来管理,是德国目前一个热议的话题。因为德国是欧盟国家中唯一一个没有设立类似法官管理委员会等法官自我管理机构的国家。

   在法国,如前所述,行政法院与普通法院的独立性是与生俱来的,而行政法院谋求与行政机关相分离,并取得宪法上的独立地位, 则是一个渐进发展并不断追求的目标。这一过程直至宪法委员会于1980年7月22日在119DC决议中正式宣布“根据宪法第64条有关司法机关的规定以及根据自1872年5月24日以来的为共和国法律所确认的基本原则中关于行政审判的规定, 审判独立是由各自职能的特性所保障的, 议会和政府不能予以侵犯;议会和政府不能审查审判机关的决定,不能对其发号施令, 也不能代替其在各自的职权范围内做出判决。”该决定通过宪法解释的方法,解决了长期以来争论的行政审判独立的宪法依据问题, 使行政法院正式获得了“行政司法审判权”而不再是“元首保留审判权”或“委任审判权”,因此可以说,行政法院至此才真正成为宪法意义上具有独立地位的司法审判机关。此后, 宪法委员会于1987年l月23日通过的224DC决议则进一步阐明:“‘行政机构与司法机构分立’的原则不具有宪法效力。”今天, 法国行政法院的独立地位不仅受到宪法的保障,而且得益于行政法院系统的垂直管理,其独立地位甚至已经超出了普通法院。对此,最高行政法院副院长克里斯提安·维谷卢介绍到:行政法院与普通法院相比,各级法院的人员录用和办公经费均由最高行政法院统筹安排,并统一由最高行政法院与总理直接交涉。而普通法院的人员录用以及日常经费则要由司法部门管理。包括维谷卢副院长在内的法国行政法院的法官们一再强调,理解法国行政法院的独立地位, 把握住它的整体性是非常重要的。

   总而言之,法、德两国的行政法院因为了解行政机构而具有“专业性”所以独立于普通法院,因为独立行使审判权而具有“司法性”所以独立于行政机关。其通过本身特有的人员构成和以行政行为作出者的视角所构建的司法审查方式, 很好地解决了行政司法中专业性与独立性的调和问题, 进而创造出了与英美法系偏重独立性, 而把专业性问题更多留给或推给专业性裁判所及人员去处理的普通法院体系不同的行政司法审查制度。

    

   二、诉讼类型中的几个问题

   对于诉的类型的研究, 向来是德法两国尤其是德国行政诉讼法学的重点,并且已经形成了比较成熟的体系。对我国而言, 吸收和借鉴行政诉讼类型化的经验对于丰富我国行政诉讼救济手段,实质性化解行政争议,有效回应人民群众的司法诉求具有非常重要的意义。关于法、德行政诉讼类型化的基本理论,本文在此不再赘述,我们仅就本次修法过程中存有较大疑问的问题介绍如下。

   (一)一般确认之诉、预防性确认之诉与停止作为之诉

   在德国行政诉讼制度中, 对公民权利进行预防性保护的诉讼类型有三种,即:一般确认之诉、预防性确认之诉与预防性停止作为之诉。对于以上三种诉讼,一方面由于我国的诉讼体系中没有预防性权利救济机制, 更没有这方面的实践经验,难以对应理解;另一方面由于即使在德国的相关的著述中对它们之间关系的阐述也是讳莫如深,甚至有学者干脆指出“预防性停止作为之诉和预防性确认之诉被毫无系统地运用于平行的、甚至完全相同的案件形态中。”因而导致了我们在试图引入预防性权利保护机制时,对于它们各自的适用情形、是否会导致咨询诉讼以及是否会过分干涉行政权的行使等问题产生了诸多疑问。

在访德期间,通过充分交流并进一步查阅相关资料,得出如下结论: 一般确认之诉与预防性确认之诉的相同之处,在于二者针对的都是某种法律关系,并且提起确认之诉,都必须满足《联邦行政法院法》第43条关于优先适用形成之诉或给付之诉的规定。二者的区别在于确认利益的不同: 一般确认之诉的确认利益必须是相对于被告来说具体存在的, 而预防性确认之诉的确认利益则是未来的,只不过这种未来的利益如果得不到确定,存在着不可补救危险。预防性停止作为之诉与以上两种确认之诉的根本区别,在于它针对的已是一个虽未作出,但即将作出的行政行为而不是法律关系。也正因为如此,德国行政诉讼法才依据彻底解决纠纷的原则, 一般性地禁止在能够通过提出预防性停止作为之诉解决问题的情况下,向法院提出预防性确认之诉或一般确认之诉。从诉的利益角度看, 预防性停止作为之诉与预防性确认之诉是相同的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律适用》2013年第10期

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