华生:土地制度改革需要顶层设计

选择字号:   本文共阅读 809 次 更新时间:2011-12-08 18:12:48

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华生 (进入专栏)  

  

  现在已到土地制度改革要在全局上下决心、顶层上做制度设计之时。其中,关键在于是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差,靠剥夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。

    

  “制度导向偏差”导致强拆

  

  目前中央政府在不断地要求,不要强拆,要保护农民的利益,但是收效甚微。根本的原因是基本的利益制度安排和机制设计有问题。比如,为了保护18亿亩耕地红线,2006年6月16日,国土资源部出台了“耕地占补平衡考核办法”(即33号令),全国的征地强拆在此后越演越烈。其实这个挂钩政策不是修补问题,而是在方向上存在着重大的偏差,是造成现在强拆征地的一个主要原因。

  土地占补平衡、增减挂钩为什么错呢?因为它违反了基本经济规律。房地产业有个3L的黄金定律(Location,Location,Location),就是位置、位置还是位置。占补平衡的增减挂钩无视土地级差地租的存在,这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆,在边远、山上“造耕地”来平衡。

  现在大家都在批评土地财政,而且说是因为地方政府没钱才搞土地财政。其实这并不对:这些年来,搞土地财政最厉害的恰恰是最有钱的一线大都市。土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政。但是中国特色的土地财政的方向错了,错在我们的土地财政不是像西方靠城市土地和房产征税的土地财政,而是靠剥夺农民土地的土地财政。

  如果真要挂钩,真正应该挂钩的是什么呢?是建设用地的指标和农民工及其家属的安居挂钩。

  另一方面,大城市城中村城边村的居民要价能力强、社会影响大,拆迁时往往无原则迁就,造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升。这样城市化的主体即农民工及其家属就更难进城落户了。但众多大工程用地、开发区用地,因为土地不在城区就低价强征强拆,失地农民所得无几。这进一步推动了贫富的急剧分化。这是现行行政化主导的拆迁制度的双重恶果。

  

  关键不在土地的收益多寡

  

  目前土地财政问题的关键不在于土地的收益多寡,而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设,而基础设施建设投资跟城市的房价成直接的相互推动的关系。

  现在需要彻底改变政策导向和制度设计,把土地出让收益,不管是以什么形式,全部或主要用在农民身上。城市本身建设的资金要像国际上一样,靠税收特别是城区自身的土地房产税收去解决。所以,解决土地问题,关键是其收益要为失地农民服务,为农民工及其家属在城市的安居服务,这才是对乱征地的釜底抽薪之举。

  

  解决农民进城的第一桶金

  

  强拆的产生是因为在现行土地制度下,双方没有一个平等的交易地位,达不成一致。没有市场,就没有公平价格,农民的土地就不能变为有价值的资产。所以,从根本上说就是要改革土地制度,建立土地市场。中国有劳动力市场,有证券市场,如果再建立全国土地市场,中国特色的市场体系就完整了。现在土地乱象就是土地市场缺位的结果。

  有了土地市场,一方面农民进城安居有了第一桶金,另一方面,城市土地的供给来源就充沛和多元化了,城市的高房价和高安居成本也可以降下来,这样城市化就好推进了。

  土地市场整体设计应该是全国性的,但是在统一规划下可以建立区域性的土地市场。

  建立土地市场,所有权不是主要问题。很多人说土地所有权有问题。其实我们城市居民住的土地也都是“用”了国有土地的使用权,一点也不妨碍城市房地产的交易。

  具有长期的土地使用权与产权,在交易上,在占有的权利上是完全平等的。如果像中央承诺的长久不变,使用权实际上和产权就是等价的,不在于名义上的所有权。所以不要把农村土地的产权问题说得多么复杂,有多大障碍。就像城市一样,建立土地使用权的流转市场就足够了。

  建立土地市场当然需要全面的制度设计,比如说,只有到城市去安居的农民,可以全部出售其宅基地。农用地的流转已经有了很好的经验。各个地方都有试验,现在重点是宅基地。所以农用地市场跟宅基地市场,即所谓农村建设用地市场要严格区分,国家用征税的方式参与其中。比如,对于农民出售自己的宅基地或者农用地的承包使用权,到城市安居的,在一定额度内的全额免税。但是,对城郊土地高溢价的部分,则应征收累进的土地增值税和个人所得税。

  全国土地市场开通以后,也解决了城市居民和农村居民权利平等的问题。现在农民进城,非要他把土地卖了,这个不合理,但是现在城市居民不能到农村买土地,实际上也是一种不合理。如果建立土地市场,实际上是解决了双向的问题,一方面进城的农民可以卖土地也可以不卖土地,另一方面城市居民可以下乡置业,这才是真正的城乡统筹和城乡一体化。

  为了防止农民失去土地以后流离失所,对于转让宅基地的使用权,需要与在城市落户挂钩。城市化不是全部农民卖地进城,而是那些在城市就业的农民的城市化。所以,首先可以出售土地的,是在城市里就业和准备落户的农民工及家属。

  当有土地市场时,土地卖或不卖是根据价格走的,只有价格到一定程度,农民才愿意卖。反过来,城市居民也有渠道去购买农村的土地。地方政府和企业需要建设用地,也可以去买。卖方买方多元化了,就形成一个充分的市场。没有土地市场,则只能是像现在这样强买强卖,一边是压价收购,另一边也有人漫天要价。城市化的经济成本、社会成本都越来越高。

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