华生:我们需要什么样的土地制度?

选择字号:   本文共阅读 590 次 更新时间:2015-07-02 21:08:53

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华生 (进入专栏)  


  在农业社会中,土地的基础功能是要能维系人的基本生存。由于生产率水平低下、剩余农产品有限,城市化的非农业人口必然不能多,通常都在总人口的百分之几。农村的土地也不能过于集中,否则"富者田连阡陌,穷者无立锥之地",以致流民遍野,通常就是民变四起的王朝末年了。因此农业社会中农民的最高理想就是"均田地,轻徭赋"。但是由于中国传统农业社会不能摆脱地主与农民的经济结构,以及君主皇权必须依靠皇粮国税来维持庞大的官僚机器和奢侈性支出,这个理想在中国几千年的农业社会中都可望而不可即。
  我国自改革开放开始的农村土地家庭承包,实质上是自20世纪50年代初土地改革之后中国历史上又一次最平均主义的均田,因而极大地调动了农民的生产积极性。2006年国家又完全取消农业税,并开始大规模地反哺和补贴农业、农村,因而可以说中国农民几千年来的理想王国已超出想象地完全实现。而能做到这一点,除了社会主义性质的平均地权以外,还要归功于工业化、城市化的发展,使得政府不必再依靠农业税赋来维持。
  但是,工业化、城市化的迅速进展也带来了新的问题。这最主要的就是原本主要只是依土壤肥沃条件不同而差异的土地价值结构发生了根本变化和调整。由于人口的快速集聚和社会公共产品的巨大投入,在广大非城郊土地价值变化不大的同时,城市中和城郊用于非农建设的土地惊人升值。只占全部国土不到1%、占耕地面积不足5%的城市开发用地成为国民财富的主要载体。而城市化又恰恰是原本占全国人口多数的农民的绝大部分不断迁移进城市重新定居的过程。大部分人离开乡村乃至小城镇,移居到他们并不拥有土地的大中城市。这种人口和财富同时向城市土地集中、但人口又不能自动分享他们所移居城市的土地财富的矛盾,构成了城市化转型过程中的陷阱与土地制度安排的特殊挑战。这也是众多发展中国家城市化、现代化进程受阻的主要原因。
  从市场导向的改革发展的趋势来看,土地制度改革的目标模式应当是在农民耕者有其田、市民居者有其屋的基础上,城市居民可以自由地下乡置业,农村居民可以无障碍地进城落户。但是我们首先要面对的是我国农村的户籍人口尚占全国人口的三分之二,几亿农民工妻离子别、居无定所的现实。显然,不解决这个城市化转型的主要挑战,留在农村的农民在现代技术条件下耕者有其田的规模经营,市民居者有其屋并享受均等的公共产品服务,以及若干有钱有"闲"的城市居民逆城市化的"归农"耕作或回归大自然的退休养老,就都会显得过于奢侈而不真实。
  因此,在城市化转型期,一个公正的土地制度的安排就与传统的农业社会的均田轻赋不同,需要有利于以农民工为代表的外来人口市民化的城市安居和享受公共产品的平等服务,有利于在大部分人口转移后农村留守农户的规模化和现代化经营,并最终实现城乡人口安居、择业的自由流动。显然,在这个转型中,庞大的农民进城移居家庭的市民化安居是基础和前提。
  什么是城市化转型期有利于人转即以进城农民为主体的城市移居人口市民化的土地制度安排呢?
  1城市化土地升值社会分享有利于人转,城郊土地所有人自己开发受益有碍人转
  在快速城市化的过程中,一国的土地价值结构发生急剧变动,在非城郊土地价值变动有限的同时,城郊特别是大城市郊区的土地会巨幅升值。这时,由社会(主要来源只能是税收)来负担城市公共产品的投入,而由城郊土地所有人收获土地增值的收益,就会造成巨大的社会不公正。因为所谓"土地转用开发照常纳税、收益归己"的模式,实际上是把城郊土地升值完全等同于一般财产收入或劳动收入,而否定了其收益的外部性和公共性。一个相当流行的说法是,如果允许城郊农民自主转让土地,由于土地供应量大大增加,土地从而住宅价格会显著降低,从而有利于农民移居人口的落户。这个判断的假定前提是城市的整体规模与占地范围可以随意扩大的,并用土地供应的增加来抑制房价。其实相对于任意一个给定的人口,城市大小都有一个适度范围。城市范围扩大需要产业的发展特别是基础设施投入的延伸,并非是简单盖住宅就能降低房价、有利移民。发展中国家的许多大城市特大城市占地规模已经惊人,但城区的土地和房价在全球都属于高位。可见并不是城市郊区可以自发无限蔓延就可以降房价。而且恐怕恰恰相反的是,如果城区扩大的土地收益主要归原住民地主,公共设施用地和城市基础投入的巨大成本就得额外地筹措和分摊在城市建设的成本上,从而推升土地价格,加大进城迁移人口的安居困难。这一点我们在许多土地开发失控的发展中国家看得很清楚。
  从一般经济学角度说,城市化土地的增值也可以用税收来调节。但是,城郊土地在改变用途和规划后往往是数倍数十倍乃至更高幅度的增值,这就严重制约了采用税收杠杆的有效性。如我国台湾地区在城市化转型早期曾对土地转让4倍以上的收益征收100%的土地增值税,但实际效果并不理想,后来只能不断降低。我国大陆现在的二手房交易所有税率只不过20%,但规避税收的"阴阳合同"在各地都极为普遍。土地开发增值的税收就更加困难。因为单纯土地或房屋转让价值相对还容易计量,而土地开发盖房后由于各种成本的进入,其增值征税就复杂得多。
  我国房地产开发行业长期以来实行的是增值超过2倍以上边际税率为60%的土地增值税,但由于计算复杂,开发商又将开发周期搞得很长乃至不断交叉滚动,实际上长期并未征收。近年加强对土地增值税的计税征缴,一般也只是开始按开发合同额预征百分之几交差,最后的清缴往往仍因遥遥无期而不了了之。
  城郊土地所有人自由转让开发还面临另一个主要障碍,这就是现代城市建设的整体性和外部性。因为当一大片乡村土地全部转为城市开发之后,其中能够用于市场价值最高的商业性开发的土地也是有限的,往往不超过三分之一,其余土地使用的市场价值则要低很多,特别是要有大约25%的土地用于道路、桥梁、公用等公共设施,另有25%左右要用于公共教育、公共卫生和政府机构及公营事业单位。由于信息和交易成本过高,市场本身不能解决在存在严重外部性的情况下,土地开发的城乡边界划分问题;转为城市建设的区域哪些人的土地做商业性开发,哪些人的土地用于公共设施使用;以及即便是用于商业开发的土地,能够建多高、多密的建筑容积率问题。因此,代表社会整体利益的城市规划的作用不可避免。有人说,可以在给定规划之后,由土地所有人按照规划自主转让开发。这其实并不可行。因为任何规划实施必然造成现有土地所有人巨大的不同的损益,因此不对规划造成的土地所有人利益变动进行调整和再分配,任何规划都不可能被接受和实施。
  要成功地实现人转即城市化转型,城市内部的公共产品和服务的均等化,中心城市与卫星城市乃至不同城镇相对于人口的服务均等化,最后到全国城乡人均公共产品的均等化,恐怕是一条不可避免的发展道路。
  所以,既考虑受规划影响而损益不等的土地权利人,又考虑社会其他利益相关者的土地收益再分配,是现代规划实施的必然步骤和前提。
  这样我们就看到了东亚模式中具有代表性的城市化土地增值分享办法,即日本从德国学来的近旁类地的补偿原则和"减步法"。所谓近旁类地原则就是用被征购土地旁边的类似用地作为参照进行征地补偿。由于日本的各类土地都有相应的固定资产税,因此各种不同类型和用途的土地的价格相当透明。对农业用途的土地有时是用另一块同样的农用耕地来补偿,被称为"替地"。这个办法在韩国和中国台湾地区也被广泛使用。减步法则是在近郊和旧城区改造中,涉及土地用途和规划改变时,土地所有人必须交出相当部分土地用于公共设施用地和弥补建设成本,以换取规划改变,称为减步。减步的原则是土地所有人所持土地的价值在改造前后保持不变。由于改造后环境改善、土地升值空间提高,故土地所有人仍然接受这种区划整理事业和改造。可以看出,日本模式其实是用难以规避的土地实物税的形式来进行土地增值的社会再分享,这既大大降低了交易成本,同时"替地"和留地开发的方式又避免了土地所有人的失地或?夜暴富。替地法或减步法的另一大好处是其土地增值社会分享的原则透明,具有可操作性,因而既可以是政府主导征地补偿,也可以土地产权人主导减步交地后自己留地按规划开发,不存在征地与留地自己开发之间的绝对对立。我国台湾地区的区段征收和市地重划就是减步法的另一种形式。这些做法共同的本质就是土地所有人在规划改变前原用途下的土地市场价值是其在规划改变后获取土地或货币收益的基础和准绳。由此可以看出,东亚模式的经济体成功实现农民的市民化和城市化转型,与他们选择了合理的城市化土地社会分享方式是分不开的。我国的城市化用地制度的改革中,鉴于过去出现过许多侵害农民利益的情况,很多人主张否定按规划改变前原土地用途的市场价值补偿,这就走到了另一极端,会导致土地收益分享尺度的丧失,从而使改革误入歧途。
  2农地转用收支平衡与人地挂钩有利人转,卖地财政与城乡土地增减挂钩有碍人转
  在城市化过程中,必然要有相当大量的农地转为城市化开发之用,这部分土地总体上也必然因此升值。特别是这其中商业化开发的那一部分,增值幅度巨大,吸引了所有人的眼球。上面讲到,这种增值如果主要任由市场力量支配,会造成一部分原住民土地权益人和眼光长远、实力雄厚的土地投资投机集团的暴富,而给社会留下城市建设、规划管制及分配失调的一大堆烂摊子,就如我们在发展中国家经常见到的那样。但是,由政府主导的社会分配模式,如果做不到公开透明公正,也极易引起各方猜疑误读,走向歧途和陷入困境。
  我国现行的一手征收农地、一手卖出开发用地的土地财政模式就属于这种情况。本来由政府出面组织农地转用的"招、拍、挂"是消除土地转用暗箱操作、舞弊严重的重要手段。但是,土地出卖价格公开透明了,出卖以后的净收入又全部进了地方政府的腰包,可用于政府的各项不明不白的开支。其中也包括确有政府和官员利用土地财政膨胀的腰包为追求政绩搞形象工程,有官员们铺张浪费中饱私囊。这样,尽管土地出让收入中也做了城市建设必不可少的基础设施工程,然而由于缺乏监督和制约,社会各界并不领情,政府自己也有嘴说不清。反对政府干预、支持失地农民的观点和舆论,又有意无意地用那其中一部分商业化用地的巨幅升值来计算政府的暴利(所谓"牵走一头牛,补回一只鸡"),更使政府的土地财政声名狼藉。而更真实的画面则是:城市基础设施建设投入的沉重负担与不断飙升的土地补偿成本,迫使地方政府普遍陷入了债务危机。各地政府为了还本付息、筹措建设资金,只能竭力维持和推升地价房价。这样既孕育了房地产市场和国家的财政金融的风险,更严重阻碍了农村移居就业人口的进城安居。这种状况进而又造成那些无法得到满足的低端住房需求累积,反过来刺激了管制松弛的城乡结合部各种违建又称小产权房的发展,这就使得情况更加错综复杂和积重难返。
  因此,这种土地财政模式,无论过去发挥过何种积极作用,现已完全过时、弊大于利,应当果断放弃和转型。作为替代方案,东亚经济体城市化转型中的土地开发财政收支平衡模式值得我们借鉴。在这种模式下,农地转为开发使用的成本和用途完全透明。土地所有人可以用"替地"和"减步"的办法保证自己的合法权益,但也不能漫天要价,凭借地理垄断优势抢占城市公共品投入的溢价。公用事业用地和公共设施支出的费用公开透明,全部摊入土地成本,形成基础地价。基础地价是建造主要为移居就业人口的保障性住房和各类非商业性开发的用地价格。部分商业性用地的拍卖只是用于弥补基础设施建设支出成本,补齐为止,不是卖地收入多多益善。这样,政府既不能挪用土地收益,也不会有土地本身的基础设施投入的负担,可以实现土地城市化开发使用的收支平衡。至于对过去的历史欠债,无论有多大也只是一个死数,可以采用中央和地方综合治理的办法逐步消化处理。
  另外应当指出的是,在土地财政之外,城乡建设用地增减挂钩是近些年来搞得动静很大的改革。它的主要功效就是在传统的自上而下的中央统一分配农地转用的计划指标以外,开辟了地方政府自己可以合法增加城镇建设用地指标的途径。(点击此处阅读下一页)

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