黄小虎:土地制度与土地政策走势分析

——在第三届中国土地大会的发言(2011年12月10日深圳会展中心玫瑰厅)
选择字号:   本文共阅读 6404 次 更新时间:2023-09-08 23:01

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黄小虎  

探讨土地制度与土地政策走势这个问题,可以有很多的角度,我选择的角度是从土地财政和土地金融说起。

 

土地财政

 

首先一个问题,中外土地财政异同。近年来各界对土地财政议论较多,实际上西方市场经济发达国家也存在土地财政。

例如西方国家的地方政府的财政收入主要依赖财产税,或者叫地产税、物业税,高的约占地方财政收入的60%到70%,这可以说是典型的土地财政。又如,西方国家普遍不直接对土地增值征税,但是土地交易所得要缴纳所得税,实际上是间接对土地增值征了税,这也可以算是土地财政。

再如,西方国家也有国有土地,但是政府不直接经营。需要经营的,比如说加拿大,他们交给国有公司经营,公司要向政府上缴利润,这也是土地财政。但是西方的土地财政主要是向存量土地征税,而我国的土地财政主要是依赖增量土地,这是很大的区别。

存量土地资产面广、量大,税收可以预期,便于纳入管理,增量土地的收入难以纳入预算支出,也难以规范管理,而且过分依赖增量土地,将会陷于外延扩张的恶性循环。中国城市这些年的发展,几乎无一例外都是摊大饼,一圈一圈的扩张,而圈内的土地利用却是很粗放的。完全依靠增量土地,政府对存量土地的市场也缺乏经济的调节手段。我国这种主要依赖增量土地的土地财政是在两个制度基础上形成的,一个是现行的征地制度,另一个是政府经营土地的制度。一方面我们通过征地制度把地从农民那儿拿来,一方面政府又经营土地,这样土地财政才可能形成。

 

土地金融

 

近些年来城市建设资金中土地金融占的比重越来越高,已经远远超过了土地财政。这里所谓土地金融是指政府把征收来的土地到银行抵押或者质押贷款,严格地说这样做并没有法律依据。按照我们的《行政许可法》,对政府行为,凡是法律没有允许的,那就是不许可的。我们的法律没有允许政府征了地以后未经出让就可以抵押,因此严格意义上讲,政府这么做是违法的,但是现在确实已经成了我们的一个普遍现象。

与土地财政一样,土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度为基础。这个道理也很简单,要从农民那里把地拿来,然后再去经营它,这样才可以把这个地拿去抵押,才能获得银行的贷款,形成土地金融。

 

土地财政从量变到质变

 

第三,矛盾积累经历了一个从量变到质变的过程。我们现行征地制度是从计划经济演化来的,而政府经营土地的制度是城市土地使用制度改革的结果,这两个制度紧密的结合,才可能形成土地财政和土地金融,土地财政大体的形成时间是1998年以后,土地金融还要更晚一些。

我们先看征地制度,计划经济时期,国家征地的补偿费用不高,但是对因征地而失地的农民由国家予以安置,具体的措施一个是农转非,农业户籍变为城市户籍,二是把农业劳动力安排在城市企事业单位就业,成为职工。在当时的条件下,这种转变对农民来说意味着根本性的变化,由挣工分变成了挣工资,由自己种口粮变成了吃商品粮,由合作医疗变成了公费医疗,子女也可以由农村上学转为到城里上学,运气好的还可以享受单位分配的住房。

这样一种转变所体现的经济关系,是失地农民能够在一定的程度上分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期,国家的工业化、城市化进程缓慢,加上有这样一套利益分享机制,征地引发的社会矛盾并不普遍、不尖锐,多数农民甚至欢迎、盼望国家征地,把征地当做改变自身命运的机遇。

进入20世纪90年代以后,我国逐步建立起社会主义市场经济体制,国家的安置难以实施了,一是个体、私营和外资企业大量涌现,对这些企业,国家没有权力给他安置人员。二是国营的企事业单位也逐步改制,成为独立的法人,打破了铁饭碗、大锅饭、终身制,国家也难以安置。即使安置了,也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障,你今天把失地农民安排在这个企业,明天这个企业破产了,他就得下岗。对农民来说,安置了也没有什么意义。于是对因征地而失地的农民,国家不再安置,改为提高安置补偿费的标准。

这样一来,凡是国家征地,不管对部分失地还是完全失地的农民一律实行货币补偿,但是所谓的货币补偿却是延续了计划经济时期的做法,即由国家规定补偿标准,补偿费用的具体构成是土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补偿费。

其中土地补偿费大体属于农地的地价,也就是农地改变用途后产生的增值收益农民不能分享,安置补助费也是按照农业年产值的倍数来估算,本质上考虑的是农业劳动力的再生产,但事实上农民一旦完全失地就不可能务农了,在农业之外就业会有一个或长或短的过程,这个期间的生活成本大大提高,靠农业劳动力的补偿费用难以维持他的正常生活。我国农村土地属于集体所有,过去土地补偿费主要由集体统一支配,实行联产承包责任制以后,有的地方把部分甚至全部土地补偿费都分给农户,即便是这样也维持不了几年的生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为"一脚踢",很形象也很生动。

“一脚踢”以后,因征地而引起的社会矛盾就逐渐凸显,这是社会主义市场经济体制建立起来以后逐渐出现的新情况、新问题。在社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期,征地还是以国家重点项目单独选址为主。国家重点项目多是基础性、公益性的建设,农民为此做一些牺牲,在感情上容易接受,单独选址多是点线状的分布,涉及的农地面积和农户的数量相对少,完全失地的农户更少,这些大量的重点项目分布在农村地区,即使有少量完全失地户,其生活成本也比城乡结合部低许多,而且当时城市土地市场还没有形成气候,农民也没有土地财产的观念。因此,那时候虽然是一脚踢了,矛盾还不是十分突出。

大约自90年代开始,开发区热逐渐兴起,渐成燎原之势,到90年代中后期已是遍及全国,开发区的征地属于批次征收,一征就是一大片,导致完全失地的农民数量越来越多,开发区一般又都处于城乡的接合部,生活成本高,虽然就业机会也多一些,但农业劳动力的素质低,找到稳定的工作并非易事,因此失地农民普遍遇到生计困难,征地引发的社会矛盾越来越突出,成为全社会关注的热点问题。

到90年代中后期,党中央提出了城镇化发展战略,1998年政府机构改革和换届以后,进入21世纪这一战略才全面的实施。在许多地方党委和政府的心目中,所谓城镇化就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张,城市扩张要占用农地,城市建设的资金要靠征地后的招拍挂,于是批次征收愈演愈烈,被一脚踢出去的农民与日俱增,过去的开发区热中虽然也有楼堂馆所等建设,但毕竟还是以发展实体经济为主,而这一轮城市建设中,诸如那些堪与日月同辉的行政中心,那些大广场、大花园、大酒店,那些穷奢极欲的豪华娱乐设施如烈马奔腾一发而不可遏,对这一类建设项目所体现的利益取向,广大农民心里难以平衡。农民抵制和反抗政府征地的情况普遍发生,因征地而引发的矛盾全面激化,成为一大社会难点问题。

最近国务院发展研究中心一个研究员做了一个案例分析,他从媒体的报道中,把征地引发的群体事件的案例集中起来,看了他的报告,确实感觉触目惊心。

再看看政府经营土地的制度。上世纪80年代,我国逐步改革城市土地使用制度,主要改革的方向是有偿使用土地,有偿使用的方式,开始的时候是比较灵活的,有土地使用权出租、出让、入股,还有资本金挂帐等多种形式。

之所以是多种形式,着眼点是为了搞活经济,而不是仅仅考虑如何增加政府的收入。我国的土地出让制主要是借鉴香港的土地批租制,但是香港的土地管理和土地批租分属不同的政府部门,而这一点我们却没有学,可以说学香港只学了一半,甚至不到一半。80年代中后期国家成立了国家土地管理局,逐步推行有偿使用土地的制度,但是当时的国土局还是一个副部级的机构,在官场上它的权威就不够,在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央的政府部门不买国家土地局的账,不愿意实行有偿用地的制度,所以这个改革进展缓慢。

举个例子,北京市直到1999年还没有搞土地有偿使用,因为它一直就是无偿用地,张百发一下令就把土地划给城建集团了,城建集团建酒店、盖厂房,修桥梁。在这样的情况下,国家要推土地有偿使用,谁来承担这个经营土地的职能呢?除了国土局没有别的部门,可以说在当时的条件下是历史的必然。那时候也没有土地财政,所以运动员、裁判员集于一身的弊病还没有显出来。

但是1998年政府机构改革了,成立了国土资源部,土地管理升格了,情况就不一样了,各个地方也换届了,新上来的领导干部也没有那个牛劲了,到这个时点上,土地有偿使用的制度才正式确立,而且政府的土地管理部门既是“裁判员”又是“运动员”。这个特殊的既管理又经营的制度和征地制度结合在一起,才逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。也是到这个时候,政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端才日益显露出来。

以上对历史的回顾是为了说明,我们现行征地制度和政府经营土地制度相结合,有一个逐步发展的过程,矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。

 

现行征地制度与政府经营土地的弊端

 

现行征地制度与政府经营土地的方式也不能简单地否定,它也是有利有弊,矛盾有一个逐渐发展转化的过程。近十几年间我国的城市建设突飞猛进,奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地集聚了大量的建设资金,城市经济飞速发展,城市居民的生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量落后地区的农民进城务工。我们这一轮的城市建设的成绩就是这么取得的,恐怕不能简单的否定它。

但是也要看到,在取得这些辉煌成绩的同时,我们在积累着新的矛盾,积累着经济、环境、社会的乃至政治的矛盾,而且积累的越来越多,以至于已经到了非解决不可的地步。

一是土地利用粗放,浪费严重。改革开放以来,特别是近十几年间我国的城市快速发展,主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究,1996-2008年,城镇用地增长了52.21%,增加的土地主要来自于农村。据相关统计数据,2000年到2007年,全国建成区面积年均增长6.44%,而同期人口城镇化率的增速为4.55%,相差了两个百分点。而我国的统计指标是将大量的常驻流动人口纳入城市人口,加上市管县、县改区,使许多农业人口被城市化,所以我们的城市化统计是有很大水分的。实际上土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度绝不仅仅是两个百分点。城市土地扩张了,人却没有增加那么多,人均占地就多了,所以我国城市人均土地面积2000年是117平米,到2008年增加到134平米,而一些发达国家的人均土地面积是80多平方米。

外延扩张的结果是土地资源利用的浪费、粗放,一方面城市存量土地大量闲置,另一方面土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海,2006年每平方公里工业用地的产出约20亿美元,而1996年香港的工业用地的产出就是每平方公里30亿美元。近些年上海提高到80亿美元/平方公里,而香港已达300亿美元。日本东京2001年每平方公里工业用地的产出已经是523亿美元。我国工业用地的容积率低,只有0.3,最高的也只有0.6,而国际平均水平的容积率是1,因此我国城市工业用地所占的比重也普遍比较高,为20%-30%甚至更高,而国际的平均水平是15%,美国的城市平均用地是8%,当然这与美国的工业转移出去的比较多也有关系。城市的快速扩张不仅导致耕地资源的流失,还产生水资源稀缺、能源压力以及挤占生态用地等问题。我国已经是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。

城市土地的外延扩张,利用粗放,与现行的征地制度有直接关系,国家征用农民的土地补偿标准很低,大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言,利用城市存量土地拆迁改造的成本要高得多,因此无论是政府还是企业,都热衷于征地,而不愿意利用存量土地,严格保护耕地早已成为国策,节约集约用地的口号提出多年,但是耕地保不住,城市土地粗放浪费趋势没有根本改变,主要原因就在这里。征地的成本太低了,谁去做存量建设?这个问题不解决,保护耕地集约、节约就是一句空话,落不到实处。

二是透支未来。透支未来的主要表现是土地财政和土地金融。土地财政的主要构成是土地出让金以及与土地有关的税收,土地出让金是土地的地租,属于社会一次分配范畴,对于企业而言,一次缴纳多年的地租,属于负债经营。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债,如果经营不好或者破产,这笔负债就不能清偿,如果企业的再生产中断,最终转化为银行的坏帐,成为整个社会的问题,按照有关的制度,企业可以把剩余年期的土地出让权转让出去,但是这不过是负债在企业之间的转移。房地产业的情况有些特殊,开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般的工薪阶层都要向银行贷款才能支付房价,负债的性质也是一目了然的,消费者要用今后数年乃至数十年的收入才能逐步偿还这笔负债,个人和家庭的消费能力、生活水平也都会因此改变,这期间如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,也会增加银行的坏帐,成为整个社会的问题。

政府用土地出让金搞建设,就是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的,实质上是依靠透支未来收益谋取眼前发展的一种发展方式,用一个形象的说法就是寅吃卯粮。

土地金融则是政府直接负债经营,用未来的收益逐步偿还,本质上也是寅吃卯粮,有的一届政府的负债,下届甚至下几届的政府都不能偿还。按官方统计,2010年我国地方政府各类融资平台总负债10.7万亿,其中绝大部分以土地为抵押或质押,属于土地金融。有学者认为,官方统计数据偏低,实际的负债额比统计数据要高得多。建立在企业和个人信用基础上的透支,应当说在市场经济中是一个很平常的现象,有利于调动企业和个人的探索精神、创新精神,有利于增加经济发展弹性活力。凡是市场经济发达的国家,各类透支活动都极其活跃,本质上说就是用别人的钱谋自己的发展,用明天的钱谋今天的发展。我们国家发展社会主义市场经济过程中很多的企业和个人也都有类似的经历。

但是凡事都有度,这个度就是实体经济,如果脱离了实体经济的制约,一味搞资本运作、资本经营,玩资本腾挪,其结果必然对经济造成严重的危害,美国次贷危机重创全球就是一个有力的证明。

这种透支未来的发展方式集聚了极大的金融和社会风险,如果说土地财政的风险是由社会分散承担的,那么土地金融的风险则集中于政府,导致政府的财政和信用的危机。据有关研究,地方政府负债的安全线一是负债总额不能超过当年地方财政总收入的70%,二是当年到期债务本息总和不能超过一般预算收入的30%,目前我国政府的负债情况还是比较严重的,很多地方政府偿债能力不足,就靠借新债来还旧债,这种局面显然难以维持,如果不加改变,难免有一天会发生类似欧美那样的债务金融危机。

三是社会分配不公。改革开放30多年,蛋糕做大了,但是分配不公,这是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多,现行征地制度和政府经营土地是其中十分重要的原因。

首先是城乡差距,一方面国家不允许集体建设用地进入市场,极大地限制了农民自主实现城镇化的积极性。纵观这几十年来凡集体经济搞得好或发展快的农村,都突破了现行征地制度的限制,土地或公开或隐蔽的进入了市场。另一方面国家征收农地不管是用于基础建设,还是商业项目,一律按政府的价格确定,农民没有谈判的余地。政府经营土地,用卖地收入搞城市建设,城市居民的生活质量提高了,政府工作人员的工作生活条件极大地改善,而被征地农村却无缘分享城市文明,城乡差距更加扩大,导致日益严重的社会问题。

其次是城市内部的贫富差距,当前住房短缺,房价高昂是大多城市面临的普遍问题。这与土地制度也有关系,由于制度的原因,形成开发商垄断的地位,他就可以谋取暴利,结果少数开发商和投机者是富者越富,广大的市民是贫者越贫,或者沦为房奴。本世纪初就有专家提出,当时我国政府的各种收入加起来已经占到GDP的30%以上,达到甚至超过了发达国家的水平,政府收入占GDP比重过高,一方面导致农民的收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。后来中央采取了很多的举措鼓励社会投资,但是没有取得什么效果。政府通过征地和经营土地获取了数额巨大的土地出让收益,2009年1.6万亿土地出让收入约占当年GDP的5%,占当年地方本级财政收入的48.8%,到2010年土地出让收益高达2.9万亿,占当年GDP的7.3%,相当于当年地方本级财政收入的71.4%。政府的收入过高严重抑制了居民收入正常的增长,导致消费需求不足。上世纪80年代我国消费率曾达62%,之后呈下降趋势,2005年降为52%,其中政府消费占14%,居民消费仅为38%。2008年居民消费率进一步降为35.3%,而金融危机爆发之前的2008年,世界的平均消费率是78%,美国是85%。无论是与历史水平相比,还是与世界水平相比,我国的消费水平,特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足,经济的发展主要靠投资和出口拉动,发展的成果不能由全体人民共享,这样的发展是难以持续的。

最后谈谈土地制度未来的走势。党的十六大以后,中央对我国所处的发展阶段做出了新的重大判断,提出科学发展、统筹发展的新发展观,提出转变发展方式的战略任务,中央领导多次指出,我国从总体上已进入工业反哺农业,城市支持农村的发展阶段,特别是十七届三中全会的决定,明确提出了改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务。这都为今后土地制度改革指明了方向。在中央精神指引下,各地纷纷探索征地制度改革,创造了许多新做法、新经验,地方的许多探索大大突破了现行征地制度的桎梏,凸显了法律制度层面改革的滞后,总体看改革已是大势所趋,箭在弦上。

这些年,地方创造了很多的经验,成都、重庆、天津、大连、北京等地这一轮的村镇改造,他们的做法都已经突破了现行征地制度。对这些经验,我们应当认真总结、加以重视,我不赞成有些人高高在上,对人家的经验指手划脚、指指点点。我认为成都的做法就很好,在成都的城郊结合部已经看不出城乡差异,当然成都有它的特殊条件,就是中央对地震灾后重建给予大力支持,但是这也得有人谋划才行。对基层的成绩不肯定,老是在那里指手划脚,我对此很反感。

改革的理想模式是适应社会主义市场经济的要求,赋予农民完全的土地财产权,其要点:一是构建城乡统一的土地市场,允许农民在国家规划引导下自主的参与工业化、城市化进程。二是对必须征为国有的土地赋予农民谈判权,参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大,改革不一定能够一步到位,但是方向应该明确,不能含含糊糊。改革方案应该有一定的弹性,尽可能反映各地方的经验,鼓励地方继续探索,避免一刀切的弊病。

对于改革政府经营土地制度,目前一些地方试行的工业用地年组制等等已经有所触及,但是还是少了根本性的改革探索。从趋势看,这个制度是非改不可,否则征地制度改革也可能改不下去。因为任何经营活动都是以追求收益最大化为目的,政府如果从事经营活动也不可能例外。要保证政府的收益,就必须压低农民的土地价格,并且对农村土地进入市场加以限制。

现行征地制度与政府土地经营政策互为表里,道理就在这里。在城市化的过程中,必然有一个政府主导的阶段,但是随着时间的推移,政府必须退出,否则国家将面临滑向官僚资本主义的危险。改革政府经营土地制度涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题,难度更大,可以考虑分步实施。第一步就是要把经营土地的职能从土地管理部门分解出去,管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任,经营土地的职能则交由另外的部门来承担,至于如何承担,可能有多种方案逐步的实验、摸索、完善。

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