许崇德:略论香港特别行政区的政治制度

选择字号:   本文共阅读 1394 次 更新时间:2011-11-18 10:16:11

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许崇德 (进入专栏)  

  

  [内容摘要] 香港特别行政区的政治体制是行政长官负责制,即行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。香港特别行政区直辖于中央人民政府,其行政地位同省、自治区、直辖市等同,但是香港特别行政区实行高度自治、享有行政管理权、立法权、独立的司法权、终审权以及货币发行权。香港特别行政区的设立使我国单一制国家结构形式有了新的充实。今后香港特别行政区应该逐步实行行政长官以及立法会全体议员均由普选产生,同时应逐步规范政党活动,协调政党关系。

  

  [关键词] 香港特别行政区 政治制度 行政长官负责制

  

  1997年7月1日,我国政府对香港恢复行使主权。同日,香港特别行政区宣告成立。至此,敬爱的小平同志在生前所创造的“一国两制”已经从构思转变成了现实。这是具有极其伟大的意义的。

  “一国两制”是运用马克思主义原理,结合我国的具体情况,实事求是地解决历史遗留下来的问题,以和平方式实现祖国统一的根本方针。根据这个方针,香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变。“一国两制”从经济上比较易于理解,但从政治上看,就有一系列问题需要说明。的确,“一国两制”史无前例,是值得深入研究的课题。本文试就香港特别行政区的政治制度问题,作一些初步的论述。

  

  一、特殊的地方政权

  

  香港特别行政区政权在我国政权结构体系中属于一级地方政权。这是毋庸赘言的。然而从政权的本质来看,它是什么性质的地方政权呢?

  根据“一国两制”方针,香港的社会经济制度既然保持原有的资本主义,那末,按照上层建筑一定要适应经济基础性质的要求的原理,香港特区的政治制度不应是社会主义的,即它不应是人民民主专政的政权制度,这是无疑的。但政治制度问题又和经济制度不完全相同。后者在1997年7月1日和6月30日之间可以保持延续性,不必作任何制度上的或政策性的变动。政权的和平交接对于经济制度不起波澜。而政治制度则不能有延续性。从英国殖民统治下的香港成为中华人民共和国的特别行政区,这是根本性的改变。所以即使在“一国两制”下,也不存在什么“保持原有的”政治制度问题。

  在“一国两制”下,四项基本原则不适用于香港。香港特别行政区的政治制度既不应是社会主义的,又不应保留原有的。因而,它只能是同香港具体情况相适应的一种创新的政治制度。

  邓小平同志说过:“港人治港的标准必须是以爱国者为主体的港人来治理香港,未来香港政府的主要成份是爱国者,当然也要容纳别的人,还可以聘请外国人当顾问。”1小平同志这段话明确地回答了香港特区的政权性质问题,即香港特别行政区的政权是爱国者为主体的政权。

  小平同志接着又说:“什么叫爱国者?爱国者标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。”2

  爱国者为主体的政权是在统一的社会主义国家内的一个特殊的地方政权。它根本不同于过去一个半世纪以来的那种英人治港的殖民主义政权,同时也和内地实行的那种实质上是无产阶级专政的人民民主专政的政权有区别。它是香港绝对大多数人在爱国主义旗帜下的政治大联合。这个政权有空前广泛的群众基础,足以把港人团结起来,动员起来,最大限度地发挥他们的积极性和首创精神,为维护祖国统一,保持香港的繁荣稳定而努力奋斗。有的学者认为,香港特区的经济基础既然是资本主义,因此,同它相适应的政权必然是资产阶级专政。这种认识并不正确,只是简单的逻辑推理而已。虽然从广义分析来看,爱国者为主体的政权属于资本主义民主的范畴,可是它和西方国家的那种资产阶级专政是不同的。后者把劳动人民排斥在政权之外,是剥削与压迫劳动者的工具。而以爱国者为主体的政权则不是那样。根据小平同志对爱国者所作的经典性解释,它的内容非常广泛,把一切爱国的阶层、界别的人士都包罗在其中。事实正是如此,在目前香港特别行政区的立法机关和行政机关里,既有工商、金融界的代表,也有劳工界的代表,还有专业界人士等中产阶级的代表。它没有像西方国家那样,把普通大众的代表拒之于政府机构的门外。何况它作为地方政权的祖国背景乃是中华人民共和国。所以它是能体现港人意志、符合香港特别行政区整体利益和根本利益的政权。

  同以爱国者为主体的政权性质相适应,香港特别行政区应采取何种政权组织形式,亦即应建立什么样的政治体制呢?

  第一,不宜像全国那样,实行人民代表大会制度。诚然,人民代表大会制是我国的根本政治制度,但是对于“一国两制”下的香港特区来说,作为人民民主专政的政权形式的人民代表大会制度,不应移植。

  第二,原来的总督集权制不应采用。这种体制表现为港督集大权于一身,只对英国政府负责,不对香港居民负责。原来的香港立法局、行政局只不过是总督的咨询机构。它是殖民统治的政权体制,不利于民主的发展。

  第三,“三权分立”不适用于香港特区。在起草基本法的过程中,曾有人主张:香港特区既然是资本主义社会,就应当像西方那样,搞“三权分立”。对此,小平同志及时指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。”他强调说:“现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”3当时大家经过深思熟虑,决定不接纳“三权分立”的主张。

  最后设计确定目前在香港特区实行的政治体制是行政长官负责制。这个体制可概述为:行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。行政长官负责制是从香港的实际出发,符合香港的具体情况的适宜的政治体制。

  

  二、直辖于中央人民政府

  

  我国是统一的单一制国家,直辖于中央人民政府的地方行政单位原先为省、自治区、直辖市。香港特别行政区成立后,便又增多了一个单位。香港特区同省、自治区、直辖市一样,都直辖于中央人民政府。所以它们的行政地位相等,在全国的行政区划结构中处于相同层次。但另一方面,香港特别行政区和内地的省、自治区、直辖市相比,又存在着差别性:

  1、 省、自治区、直辖市在我国地方政权体系中是最高的一级地方政权。在直辖市下设区、县一级政权;区、县还下设乡、镇一级政权。在省、自治区下设市、自治州一级政权,再下还设有区县、乡镇等。而香港特别行政区则没有下设的政权单位。虽然香港按其境内地域的划分设置有市政局、区域市政局、区议会等组织,但它们都是“非政权性的区域组织”4。因此,从政权体系的层次来看,香港特区比较单一。可以说,它既是直辖于中央、相当于省级的地方政权,同时又是直接联系群众、动员群众的“基层”政权(当然其行政地位不能同内地的区县和乡镇相提并论),直接植根于群众之中。

  2、 香港特别行政区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特区行使的权力要比省、自治区、直辖市大得多。虽然根据在中央统一领导下充分发挥地方积极性的原则,我国的省和直辖市依照宪法和法律的规定行使职权,享有一定程度的自主权;尤其是自治区,根据我国的民族区域自治制度,享有宪法和法律赋予的自治权。但是,无论省、直辖市的自主权也好,甚至是自治区的自治权也好,在程度上都不能同香港特区的高度自治权相比拟。不仅如此,香港特区的高度自治权在某些方面,例如货币(港元)发行权、财政独立和税收独立、司法终审权等,甚至超过了联邦制国家的州或者各成员邦。

  3、 香港特别行政区虽然同省、自治区、直辖市一样,都直辖于中央人民政府,但中央对它们干预的程度不同。由于香港特区实行高度自治,所以中央负责管理的事务就相对地要少得多。除有关香港的外交事务以及防务应由中央负责管理之外,其他如财政、律政、民政、人事、治安、地政、环保、工商、运输、海关、出入境、工务、文康、传播、教育、卫生、房屋等等事务的管理,均由特别行政区政府负责,并自行制定各项政策。为了尊重和保障香港特区高度自治,法律明确规定:中央人民政府所属各部门不得干预香港特别行政区自行管理的事务5。这同内地各省、自治区、直辖市必须执行中央有关部门制定的规章、政策,中央有关部门可以直接下达各种指令、指示以及要求完成的具体指标等的做法很不一样。

  4、 法律适用不同。各省、自治区、直辖市必须执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。虽然他们有权制定地方性法规,自治区还有权制定自治条例和单行条例,但这些地方性的规范都不能同全国性法律以及行政法规相抵触。而香港特别行政区保持与内地不同的独特的法律体系,无需执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。除基本法以及基本法列举的极少数法律以外,全国性法律,不在香港特别行政区实施。由此可见,特别行政区的设立是我国地方制度多元化以及单一制国家结构形式的充实。

  

  三、行政主导,司法独立

  

  行政主导乃治港之需要。香港是发达的现代化都市,社会结构复杂,世界商贸交汇,人口密集,节奏快速,在金融、贸易、航运、信息等许多领域处于国际中心地位,关系交错,瞬息万变,各种问题纷至沓来。香港若是弱政府而不是强政府,那是顶不住局面的。所以,立法主导的代议制决不可取。如果像法兰西第四共和国那样,内阁频频倒台,政府在一年之内多次改组,则政治的动荡必然导致香港经济迅速滑坡。行政主导在香港特区政治体制中的表现,可概括为:

  1. 行政长官既是香港特别行政区政府(行政机关)的首长,领导香港特区政府,又是香港特别行政区(全港)的首长,代表香港特别行政区。行政长官的法律地位崇高,带有凌驾性。他决定政府政策;提名主要官员;处理对外事务;任免公职人员;任免各级法院法官;有权赦免或减轻刑事罪犯的刑罚,处理请愿、申诉,等等。为了发挥集体智慧,香港特区设行政会议。它是协助行政长官决策的机构。香港特区的重大决策,实际上都是行政长官会同行政会议作出的。  

  2. 行政参与立法程序。立法程序是法律从起草直到生效的过程。在这个过程中,某些重要环节不是由立法机关去作,而是由行政(行政长官或者政府)负责完成的。在香港特区,行政参与立法的主要环节是:政府拟订法案,向立法机关提出法案;政府编制并提出财政预算案;立法机关通过的法律、预算必须经行政长官签署、公布,方能生效;行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权。

  3. 适用行政优先原则。在香港特区立法机关的许多议案中,有的是政府提出的,有的是立法会议员个人或者联合提出的。法律明确规定,政府提出的议案应优先列入议程6。

  4. 行政长官有权依照法律规定的程序解散立法会。

  5. 其它。例如在法律规定的情况下,行政长官可申请临时拨款;批准临时短期拨款;又如,行政长官有权决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法机关或其属下的委员会作证和提供证据等。

  行政主导是理论分析,也可说是一种原则精神,而在法律上是没有出现“行政主导”这样的字眼的。明确并掌握这个精神,对于香港特区政治制度的操作运行,很有必要。

  香港特别行政区的司法权(审判权)归各级法院行使。香港过去是普通法地区,特别行政区成立后,香港的普通法系基本不变。原在香港实行的司法体制,除因设立了香港特区终审法院而产生的变化外,其余全都被保留了下来。

  香港特别行政区的司法机关即香港各级法院自成系统,独立于行政、立法之外。法院独立进行审判,不受任何干涉。司法官履行审判职责的行为不受法律追究。司法独立的概念在世界上差不多有共同的认识。但在香港特别行政区的特殊情况下,司法独立还包含着另外一层意义,即各级法院不仅不受香港特别行政区其他部门的干预,而且也不受内地任何部门包括内地的司法机关的干预。甚至是最高人民法院也不过问香港法院的活动。中华人民共和国宪法关于“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”的规定,对香港特别行政区不适用。

  司法独立原则保证了香港特区法院审理案件的公正性和公平性。

  

  四、行政与立法相互制约又相互配合

  

  首先考察行政对立法的制约问题。

  香港政治制度的特点之一是行政主导。如果从另一个角度来看,行政主导的各种表现实际上也就是行政对立法的制约。其中尤以行政长官行使相对否决权和行政长官有权解散立法会,最为显著。

  香港特区行政长官对于立法会通过的法律案,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》1997年第6期

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