王利明:收费权质押的若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 1953 次 更新时间:2011-10-31 20:47:23

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王利明 (进入专栏)  

  

  【摘要】我国物权法应当单独规定收费权质押。收费权属于民事权利的范畴。收费权是一种特殊的财产权,是针对不特定人而发生的。收费权是权利人针对特定人提供一定的服务而收取费用的权利。收费权质押不能为其他权利质押或抵押所涵盖。收费权质押应当由法律规定一定的公示方法,收费权质押的实现可以采取债权人直接控制并行使收费权和按照通常的质权实现方式来实现收费权质权。

  【关键词】收费权;质押;探讨

  

  现代社会中,权利质押是担保物权制度发展的一种趋势。近几年来,随着我国经济的发展,国家基础设施建设突飞猛进,由此产生了融资的大量需求,也需要对融资提供大额的担保,融资担保在实践中大量采用收费权质押的方式。可以说,收费权质押已经成为一种新的担保方式,但是对于这种方式是否有必要在物权法上予以承认,仍有许多理论和实践问题有待于进一步探讨。

  

  一、我国物权法应当单独规定收费权质押

  

  所谓收费权,是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利,例如高速公路的收费权、非义务教育机构的收费权等等。所谓收费权质押是指以公路、电网等的收费权出质,在债务人不能清偿债务时,担保权人可以执行出质人收费的权利。比较法上没有单独的关于收费权质押的规定,涉及到有关收费权质押的问题,可以在担保权中解决。[1]但是我国担保物权制度的设计采取了类型化的方式,即在权利质押中,对可以出质的权利采取类型化的方法加以正面列举。这种立法模式就必然要求将各种可以出质的权利进行比较周延的列举。[2]

  问题在于,在质押制度采取类型化的情况下,是否有必要对收费权质押单独列举。一种观点认为,我国物权法中应当特别规定收费权质押,主要理由在于:首先,我国《担保法》第75条第4项规定,“依法可以质押的其他权利”可以质押,据此,最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第97条规定:“以公路、桥梁、隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的,按照《担保法》第75条第(4)项规定处理。”这就是说,不动产收益权即收费权属于“依法可以质押的其他权利”[3]。其次,国务院已经在有关文件中许可了收费权质押。[4]从实践来看,我国一些银行在实际操作中已经大量地采取了收费权质押的方式[5]。既然经济实践和司法实践都已经采纳了此种担保方式,所以物权法也理所当然地应当对此种质押作出明确规定。

  另一种观点认为,物权法不应对收费权质押问题单独规定,其理由主要包括:首先,收费权质押有悖基础设施的公益性质。比如学校与医院是以公益为目的的非营利性机构,为社会提供廉价可及的公共服务,收费权质押严重背离了公益性[6]。其次,符合出质权利一般性要求的权利原则上可以出质,而收费权具有很强的行政许可性质,其权利存续具有相当的不确定性,有可能随时被取消。接受收费权质押的债权人可能因政府决策的改变而遭受突如其来的损失。[7] 第三,收费权质押的方式不具有特殊性,可以包括在应收帐款质押之中。第四,尽管收费权质押在实践中已经被广泛采用,但是收费权的类型很多,如高速公路、供水、供电、电信等一些自然垄断性质的基础设施收费权的质押,此外,现实中还存在着数字电视、有线电视、公立学校和医院的收费权质押,近年来,甚至连具有强制性、无偿性、固定性特征的税收都被认为是一种收费权。[8] 因此,收费权本身是一个没有固定内涵的概念,很难在法律上予以确定。尤其是目前,收费状况比较混乱,哪些收费权可以质押、哪些不能质押,还需要进一步清理。故而不宜在物权法中直接对收费权质押加以规定。

  我们认为,我国物权法应当在质押之中规定收费权质押类型。主要理由在于:

  第一,物权法中规定收费权质押,是物权法定原则的要求。我国《物权法(草案) 》采取较为严格的物权法定原则,而根据物权法定的原则,各种权利质押都必须由物权法作出规定。收费权质押是一种新型类型的物权,按照物权法定原则,其是否可以作为一种物权类型,必须要由法律作出明确规定。有人认为,既然物权草案有关质押的规定存在一个兜底条款,即“依法可以质押的其他权利”,那么即使没有规定收费权质押,在解释上也可以将收费权质押纳入权利质押的范畴。我们认为,这种看法并不妥当。一方面,按照物权法定原则,我国物权法没有规定收费权质押,收费权质押就不能成为权利质押的类型。不能仅仅从“依法可以质押的其他权利”中得出结论认为,收费权质押就属于《担保法》已经承认的权利质押类型。如果将物权法没有明确规定的各种权利都通过兜底条款的解释纳入权利质押,那么,物权法定原则就失去了意义。另一方面,所谓“依法可以质押的其他权利”在解释上不宜认为构成一个兜底条款,而应当认为是对物权法尚未列举的权利设定质押的授权性规范,即只有法律方可对此种权利加以补充。

  第二,物权法中规定收费权质押,是解决经济生活中“融资难”的客观需要。我国基础设施建设逐渐加快,而基础设施投资巨大,且投资来源多样化,融资越来越困难,原有的不动产抵押等方式,已经不适于作为基础设施建设的担保工具,而收费权质押则是解决基础设施建设中融资担保问题的最佳手段。这是因为,对于大型基建项目,其工程本身不能或者不宜流转,很难采用不动产进行担保,更需要通过对项目完成后的收费权设定质押来完成融资[9]。现在我国许多地方都在大搞基础设施建设,仅靠财政投入缺口很大,需要大量融资,但到银行贷款又缺乏有效的担保手段,从而很难找到一种合理的融资手段。有了收费权质押,就可以在一定程度上缓解“找担保难”的问题。

  第三,作为一种具有一定的财产价值的权利,收费权能够用作质押的标的。尽管收费权类型很多,但是能够作为质押标的的收费权有其特定内涵,即主要限于那些具有一定的财产价值、能够依法转让的收费权。这是因为,质权本质上为担保物权,即对担保物的交换价值加以利用的权利。因此,质押的标的必须具有可流转性,这样才能够在债务人不能清偿债务的时候,通过拍卖、变卖、折价等方式,以其所得价款优先受偿。收费权作为质押的标的,自然也必须具有可流转性。[10]事实上收费权作为一种财产权,大都具有可转让性,这是它能够作为质押标的的重要原因。从实践来看,尽管各种收费权纷繁复杂,且收费状况混乱,需要加以条分缕析,但是不能因此否定收费权质押的必要性。因为我们所言的收费权质押是对其中比较规范、权利状态比较稳定、具有可转让性的收费权设定质押。那些根据收费权的性质不能转让或者依据法律、行政法规的规定不能处分的收费权以及收费极不稳定的权利,都不宜作为质押的标的。从原则上讲,收费权质押以收费权具有可转让性为条件,正是因为质押的标的具有可转让性,在债务人不履行债务时,质权人可以通过拍卖变卖收费权或者将收费权折价等方式,获得价款优先受偿;或者质权人直接行使收费权,用收来的费用受偿。不过需要指出的是,在例外情况下,考虑到收费权质权实现的特殊性,对于不能够转让的收费权,如果能够为债权人所控制并能够行使权利,也是能够设定质权的。例如,对某个收费权来说,如果其状态是稳定的,收费利益的实现是可预期的,即便依照有关规定该收费权不能转让,也不妨对之设定质权。但是这在质权的实现方式上要受到一定限制。这就是说,实现质权时,质权人不能主张对收费权拍卖、变卖或者折价,而是由其或者双方认可的第三人实际行使收费权,以收取的费用来偿还借款。当然,采取这种方式不得损害质押人和其他债权人的利益。

  第四,收费权作为一种重要的新型财产,用作质押的标的是符合效率原则的。在当代社会,财富的形态已经发生了一些变化,权利在社会财富中所占的比例越来越高,利用权利进行担保不仅不妨碍权利人行使其权利,而且还能发挥权利的担保功能。收费权本身作为一种可以实现的财产权利,在现代社会具有越来越重要的价值,其自身性质也适合用作质押:首先,收费权本身价值较大,其次,如果收费权中利益的实现具有确定性,这样既可以在债务人不能清偿债务时以债务人收取的费用来清偿债务,也可以以收费权的拍卖、变卖来实现质权。甚至对不能拍卖、变卖的收费权,也可以在不损害质押人和其他债权人利益的情况下,通过直接行使收费权或控制收费账户,以获得的收费清偿债务。再次,收费权质押在设立时无需进行财产的评估作价、监管托管,节省了许多交易费用,所以,收费权也适合于作为权利质押的客体,且已经成为了一种非常有效的担保方式。[11] 这些都表明了收费权质押作为一种权利质押的方式,具有其他权利质押不可比拟的优势。正是因为这些原因,收费权质押在实践中已经得到了广泛的采用,并且在开辟融资渠道、保障债权的实现等方面都发挥了重要的作用。

  此外,还应当看到,我国物权法之所以应当单独规定收费权质押,是因为收费权作为一种新型的权利,不能为其他的各种可质押的权利所涵盖,从而收费权质押也是其他类型权利质押所不能涵盖的。这就有必要在权利质押制度中单独规定收费权质押。

  

  二、收费权的特殊性

  

  收费权质押能否成为一种独立的新的担保方式,主要取决于收费权能否作为一种新的财产权利而存在。这就是说,物权法确认任何一类权利担保的方式,首先要考虑到这种权利是否是一种私法上的权利,是否具备能够成为担保物权客体的各项特征(具备交换价值、具有可转让性,等等)。其次,要考虑这种权利是否独立于其他作为权利担保客体的权利。如果这种权利不具有其独特性,其作为一种新的担保物权就是没有意义的。因此,按照物权法定原则来设定担保物权,并不仅仅是要考虑实践中的担保需求,而且要从担保物权客体的属性上来探讨。

  在传统民事权利体系中,确实不存在收费权这种权利类型。从实践来看,收费权大多是因行政许可而产生,即通过国家的特许而享有权利。例如公路桥梁的收费权,需要国家政府部门的特许。当然这种权利最终也需要有法律依据,但法律只是设定了行政许可权,并没有直接规定收费权。法律不可能为某一个当事人设定一个收费权,当事人要想实际取得收费权,还必须取得行政许可。[12] 可见,收费权的发生与通常的合同之债不同。合同之债是双方通过合同约定未来进行一定的给付,从而发生债权;而收费权并非如此,它只是对特定基础设施或者公共服务收费的资格,其发生依赖于法律的直接规定或者相关政府部门的审批。正是因为这一原因,不少学者否定收费权的私法属性,认为收费权本质上是一种行政特许权甚至是一种公法上的权利。我们认为,这些观点是值得商榷的。如果收费权仅仅只是一种行政特许权,则其权利状态是极不稳定的,实际上就是行政机关时收时放的权利,即使其具有一定的财产价值,也不能够用作质押。实践中之所以能够将收费权用作质押,这就说明其并非公法上的权利,而应当具有私法上的属性。我们认为,作为质押客体的收费权,不同于一般意义上的收费的权利,不能把实践中各种收费的权利都与作为质押标的的收费权混淆起来。能够作为质押客体的收费权,应当具有如下特征:

  1. 收费权属于民事权利的范畴。虽然收费权在设立和取得过程当中,需要履行一定的行政程序,且该权利的取得具有一定的特殊性,它往往是通过行政许可而取得的,其费率也往往需要行政机关核定,按照固定费率收取费用。但是一旦此种权利设定之后,该权利就已经成为归属于某个民事主体的私法上的财产利益。一方面,权利人可以直接支配这些财产利益并排除他人的干涉;权利人也可以通过行使这些权利来获取一定的财产利益。另一方面,收费权大都具有可转让性,权利人可以依据自己的意志对权利加以处分。这就充分表明收费权仍然属于私法自治的范畴,符合民事权利的基本属性,可以受到民法调整。

  2. 收费权是一种特殊的财产权。从民事权利的基本分类来看,收费权显然属于财产权的范畴,但在财产权中是否能够将其进一步类型化,则存在一定难度。我们认为,收费权既不是物权,也不是债权,而是一种特殊的财产权利。一方面,收费权不同于物权,尽管其作为一种收取费用的权利,具有一定的经济价值,因此它属于财产权的范畴,但由于它支配的对象不是有体物,也主要不是对财产的直接支配的权利,而仅仅是在提供了一定的服务之后提取的权利,所以我们还不能称其为物权。另一方面,尽管收费权是对未来享受一定服务的不特定主体所享有的请求权,(点击此处阅读下一页)

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