王利明:《物权法》的实施与征收征用制度的完善

选择字号:   本文共阅读 929 次 更新时间:2011-10-29 16:08:56

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王利明 (进入专栏)  

  

  【摘要】征收征用是对公民权利的重大限制,各国法律为强化对公民权利的保护,都在基本法甚至在宪法中规定这项制度。我国《物权法》对征收征用制度作了原则规定。为严格征收征用的规定和程序,严格补偿的规则,防止行政权对公民财产权的不正当干预和侵害,我国尚需制定《征收征用法》,修改《城市房屋拆迁管理条例》。

  【关键词】《物权法》;《征收征用法》;《城市房屋拆迁管理条例》;公共利益

  

  一、《物权法》对征收征用制度的完善

  

  作为现代法治国家的一项基本原则,任何人非经征收不得剥夺他人的不动产[1]。所谓征收,是指国家基于公共利益的需要,通过行使征收权,在依法支付一定补偿后,将集体、单位或者个人的财产移转给国家所有。所谓征用,是指国家因抢险、救灾等公共利益的紧急需要而通过行使征用权,临时使用单位或者个人的财产的行为。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》按照宪法的规定,将征收征用制度做出了更为具体的规定,该法第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法第44条规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”。《物权法》的上述规定,完善了我国征收征用制度,主要有以下特点:

  第一,区分了征收与征用。征收、征用都是国家基于公共利益的需要,通过行使行政权,对集体和私人财产权的限制。它们具有很多相似之处:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因为为实现公共利益的目的,通过征收、征用而限制单位和个人的财产权,不需要征得被征收征用人同意,从一定意义上讲具有强制限制所有权的特征。另一方面,征收、征用都应当依法对被征用人给予一定的补偿。只有在做出补偿的情况下,征收、征用才具有正当性。但是,《物权法》中征收和征用是两个不同的概念,由两个条款分别加以规定,二者的主要区别表现在是否移转被征收人的所有权。比较法上,征收的外延比较广泛,其不仅包括移转所有权的征收,还包括不移转所有权的征收,即所谓对财产利益的征收。[2]但在我国《物权法》中,征收与征用的权属变动和影响情况不同,征收将导致被征收人所有权移转,引起被征收人所有权的相对消灭;而征用仅引起使用权的移转,主要表现为对所有权的限制,而不发生所有权的移转。征用仅在紧急情况下才能适用。征收是在和平环境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以紧急需要的存在为其适用的前提。另外,两者还在补偿方面存在差异。一般来说,由于征收需要移转所有权,对被征收人造成的损失更大,对其给予的补偿也就更高一些。尽管征收在性质上不同于买卖,且征收也不以完全补偿为前提,但由于征收要移转所有权,因此征收后做出补偿时应当充分考虑市场价格。而与征收不同的是,征用只是临时使用,征用结束后如果没有造成物的毁损灭失,通常需要将被征用物返还给被征用人,并给予适当补偿。政府在进行征用时,通常不需要按照市场价格做出补偿。

  第二,明确了征收征用权的主体为国家。一方面,征收征用是一种国家的强制行为,是政府行使征收权的行政行为,[3]因此,享有征收征用权的主体只能是国家,只有国家才能利用公权力对集体或私人财产进行干预,甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外,任何组织和个人都不享有公权力,因而也不享有征收征用权。另一方面,既然征收是基于公共利益而移转财产权的行为,只能由政府代表社会公众来行使征收权,实现社会公共利益。从《物权法》的规定来看,尽管《物权法》第42条和第44条并没有明确征收征用行为的主体,但由于基于公共利益的征收只能由国家作出,因而应当将征收征用权的主体理解为国家。我们认为,为了充分保障被征收征用人的财产权益,不仅要明确征收的决定应当由政府依法做出,而且还要强调的是,整个征收过程包括拆迁方案的制定、拆迁补偿标准的确立应当由政府主导。有一种观点认为,实践中比较普遍的做法是,城市房屋拆迁由开发商主导并实施,因而有关房屋拆迁的补偿标准应当由开发商确定。笔者认为这种观点并不妥当,因为房屋拆迁行为具有一定的强制性,只能由政府来实施,而不能由开发商等民事主体来负责。《物权法》第44条明确将拆迁纳入征收的范围之内,由此表明,拆迁行为也应当纳入到关于征收的法律制度内。

  第三,明确了公共利益是征收征用追求的目的。比较法上,“征收”一般是围绕“公共利益”和“正当补偿”这几个概念来展开的[4]。征收征用“必须特别严格地遵守合法性的原则,也就是说,征用的种类和范围是为了满足公共利益而不可避免的,并且没有其他较为温和的手段”[5]。公共利益既是征收权行使合法性的基础,也是征收权行使的目的。政府之所以可以将公民财产通过征收转归国家所有,是因为征收是为了实现公共利益。正所谓“公共之必要较个人之必要为大。”[6]我国《物权法》第41、42条都规定了公共利益是行使征收权的目的。由于公共利益是征收征用权行使的目的,所以,不能单纯为了商业目标而行使该权力。因而,公共利益也是征收征用权行使的条件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收权力,应当允许被征收人提出异议。

  第四,明确了征收征用必须符合法定权限和程序。我国《物权法》特别强调征收补偿必须依据法定的权限和程序开展,其不仅在第42条、第44条中要求,征收征用必须遵循法定的权限和程序,还在第43条进一步规定,“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。法律之所以要将依照法律规定的权限和程序作为征收征用的条件,主要是因为:一方面,出于充分保护公民的财产权的需要。征收征用将永久性地或者在一段时间内剥夺公民的财产权利,这是对被征收征用人财产权的极大限制。为了防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名,滥用征收权力,损害被征收征用人的利益,必须强调要遵循法定的程序,通过程序来保障权利人的合法权益。另一方面,强调法定的权限和程序,有利于政府机关依法行政,弥补因公共利益的概念过于抽象而产生的缺陷。如前所述,对于公共利益作一个明确的界定是比较困难的,这就需要通过在法律上明确征收、征用的条件和程序来弥补公共利益概念抽象的缺陷。还要看到,由于我国征收征用制度尚不完善,各地征收征用补偿制度也很不统一,这在一定程度上也影响了征收工作的顺利进行。将依照法律规定的权限和程序作为征收征用的条件,也是为了减少不必要的纠纷,保障征收征用工作的顺利开展。

  第五,明确了被征收征用人获得补偿的权利。征收虽然是基于公共利益的目的而对个人和集体财产权所做出的限制,但这种限制并不是对财产的无偿征收,而是强制性地以适当补偿为前提的权利移转。虽然征收补偿不能完全等同于市场交易行为,但是,征收人和被征收人之间又形成了平等有偿的关系。这就是说,即使政府基于公共利益行使征收权,也不能随意将个人、集体的所有权移转给国家,只有在支付了合理补偿之后,才能实现权利的变动。在实践中,由于征收制度不健全,导致许多征收未能给予被征收人足够的补偿,从而侵害了公民合法财产权益,甚至引发了一些社会矛盾,影响了社会的安定与和谐。《物权法》为了更好地保护被征收征用人的合法权益,明确规定了对于被征收人的补偿是征收的重要条件。《物权法》第42条第2款和第3款分别就农村集体土地的征收和城市房屋的拆迁所应适用的补偿规则做了明确规定;第44条就征用后的补偿问题也做了规定。这就为征收补偿提供了最基本的法律依据。

  总之,我们认为,《物权法》第42、44条,虽然规定得较为原则和简略,但其包含的内容却极为丰富,这些规定既是依据我国《宪法》所做出的,又是对《宪法》相关规定的具体化和完善。

  

  二、建议尽快制定《征收征用法》

  

  要落实《物权法》第42条和第44条有关征收征用制度的规定,还必须尽快制定《征收征用法》。所谓征收征用法,就是指调整有关政府征收征用权的行使以及因此而产生征收征用补偿关系的法律规范。如前所述,征收与征用在概念、适用条件等方面都存在区别,但二者都是表现为对财产权的限制。比较法上,征收征用制度大都属于宪法性的法律,征收征用法律制度在各国法律体系中占据了非常重要的地位。而在我国现有的法律框架下,我们需要制定的《征收征用法》兼具公法和私法的性质与特点。一方面,该法旨在规范征收权的行使,而征收权在性质上属于行政权,该法主要是对行政征收的程序进行明确和限制,因而具有公法的特征。另一方面,因为不动产征收主要是对不动产所有权的一种限制,但这种限制又不是无偿移转所有权的方式,而是通过补偿的方式移转所有权。而补偿法律关系与征收权行使不同,在征收权的行使中,政府是基于公权力主体的地位,强制性地移转个人或集体的所有权;但是,在补偿法律关系中,双方当事人是平等、有偿的,这就说明该种法律规范在性质上属于私法范畴。尤其应该看到,《物权法》在规定征收征用制度之后,关于征收征用的具体法律规范是对《物权法》相关内容的落实,所以《征收征用法》是《物权法》的补充法。

  (一)《征收征用法》在内容上主要是程序性的法律规则

  《征收征用法》主要是从程序上保障征收征用权的正当行使,以防止政府公权力的滥用。所以,其核心是规范征收征用的程序。我们应当制定的《征收征用法》在性质上应该是一部征收征用的程序法,主要理由在于:

  第一,《征收征用法》是对《宪法》和《物权法》规定的具体化。《物权法》对征收征用的适用条件、补偿规则等已作了原则规定。但是,对于征收征用的程序,仍然缺乏规定。而从实践来看,能否保障征收征用权的正当行使,关键在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正,越能够防止各种纠纷的发生。有鉴于此,《征收征用法》就没有必要再重复《物权法》关于征收征用条件的规定,而应当重点规定征收征用所依循的法定程序。通过制定合理的权力行使程序,以保证征收征用权的行使符合“公共利益”这一根本需要。这也是行政程序原则的重要体现。

  第二,《征收征用法》能够弥补“公共利益”概念过于抽象的缺陷。《征收征用法》规定该权力行使的程序,也是出于弥补“公共利益”概念抽象性这一缺陷的需要。多数学者认为,公共利益本身是一个弹性概念,一般条款和具体列举两种方式都难以对这一概念做出具体的界定。由于在法律难以对“公共利益”进行具体界定,有可能会导致行政机关在个案中判断某一需要是否基于“公共利益”时就具有很大的自由裁量权,这就难免导致行政机关假借公共利益的名义,滥用征收权,损害被征收人的财产权益。从我国实践来看,个别地方行政机关确实不正当地行使了征收权力,给公民财产权益带来了很大的损害,甚至影响到社会的安定。[7]既然公共利益的概念难以准确界定,因此,不如通过严格的程序限制和规范来保障征收征用权的行使符合公共利益的需要。因此,《征收征用法》应该对征收征用权的行使主体、程序做出明确的规定,促进行政机关依法行政,通过程序的公正性来保证“公共利益”的合理判断,进而保障公民财产权益。

  第三,《征收征用法》能够保障公民的基本民事权利。在公权力和私权利的博弈之中,公权力本身处于强势地位,如果缺乏程序规范,很容易导致公权力的膨胀,进而损害私权利,这一点在征收征用的实践中表现得尤为突出。所以,为了保障依法行政,规范公权力的行使,也有必要对征收征用的程序做出规范。毕竟征收征用权是行政权的重要组成部分,征收征用权的行使属于具体行政行为。

  我国《物权法》已经对征收征用程序的法定化问题做出了明确的要求,该法第42条、第44条都要求征收、征用权的行使,必须“依照法律规定的权限和程序”来展开。我国《立法法》第8条第6项规定,对非国有财产的征收只能制订法律,亦即只能由全国人大及其常委会制订的法律来规定,而不能由行政法规确定,更不能由各地方、各部门自行授予权力和确定程序。据此,关于征收征用程序的法律规范应当是法律,而不是其它规范。所以有必要制定专门的《征收征用法》以落实《物权法》的相关规定。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学杂志》2008年第4期

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