赵树凯:大接访能否化解基层根本冲突

选择字号:   本文共阅读 884 次 更新时间:2011-09-13 11:23:50

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赵树凯 (进入专栏)  

  

  回顾农民信访的历史可以发现,进入21世纪的中国乡村冲突正在呈现出新的特点:首先,冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府,而不是乡村内部农户 之间、村社之间的资源利益纷争;其次,冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色,新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生,传统形式有所褪色; 第三,体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征,但是,体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。

  瓮安事件后,全国范围的县委书记大接访开始。大致看来,县的主要领导人从原本没有常规的接访安排或一个月接访一次,变成一周一次甚至更多,这种做法的效果 是显著的:掌握基层实权的领导人直接面对上访人群,既容易迅速发现问题,也能够直接解决问题;同时,对信访部门工作的强化,包括人员编制和经费增加,甚至 酝酿机构升格也有重要作用;还有利于信访工作程序化、规范化水平的提高。这些重要的应对措施,对于化解基层冲突起到了重要作用。

  但是,作为应对上访的重大举措,大接访虽然很有效果,却不是解决问题的根本办法,而且难以持续。让基层的党政主要领导花大部分时间在接待上访人群和处理上 访事件上,使得县委书记和县长变成“信访专员”,是一种很不正常的状况。我们在基层调研时发现,一些基层领导对于这种状况很无奈,也有许多抱怨。一位县委 书记说,从他个人处理信访的经验来看,认同“百分之八十的上访要求是合理的”,应该努力把这些问题解决好,但那“百分之二十”怎么办?这些要求或者是不合 理的,或者即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。

  

  信访困局根源何在

  

  信访困局根源于政府体制,笔者认为,当前信访问题的被动局面,根源在于政府体制的特点——上级集权和个人集权。

  从不同层级政府间的权力格局来看,上级集权过度。现在,基层干部普遍感到,上级政府不信任他们。基层一旦出现问题,上级就忙于收权,搞垂直管理。在一些上 层人士看来,如果上级不严密管制,基层就会出更多问题,因此出现了这样的逻辑循环:中央政府将若干本应属于省市的权力集中在自己手里,省级将一些本应属于 市(地)的权力集中在自己手里,市(地)对于县,县市对于乡镇,乡镇对于村庄,基本上照此办理。结果,越是基层越没有权力,而且责任越大,政治风险越高。 在党委与政府之间,也有同样的问题。党委对政府不信任,于是把政府的权力揽到自己手里。其实,权力集中在上级手里,事情未必办得好,更重要的是,增加了上 级政府人员的既得利益,更容易造就大量的政府腐败。改革至今,上级集权和党委集权的状况,在许多方面不仅没有消解,反而显著加重了。这种状况是不可持续 的,长此以往会出大问题。

  从领导体系的权力结构来看,一个明显特点是个人集权,主要表现为党委书记集权。在一县一乡,党委书记高度集权,几乎所有的权力都在“书记”手里。最近下去 调研,就有县干部说,许多上访的人根本不去信访局,而是直接找县委书记,有的甚至就在县委办公室住下来。上访的人说:“找信访局没用,在咱们这个县,就是 书记说了算,找县长都不管用。”这显然是体制问题。由于体制的原因,矛盾被集中化。老百姓知道谁说了算,所以直接找县委书记,县委书记解决不了,他就一级 一级往上找,一直找到北京。

  由于体制方面的这两个特点,一件很简单的事,本来可以通过行政体系日常运作来解决的,最后变成通过政治压力来解决;本来可以分散到不同部门来解决,结果都 弄到地方主要领导身上来;本来在地方可以解决,结果被集中到中央。从处理上访和其他诸多社会矛盾的角度来看,我们这种以上级集权和个人集权为特征的政府体 制,可以说是一种“引火烧身”的体制。

  上级集权和个人集权的政府体制,是上访压力不断积累甚至积重难返的基本成因。在目前的政府体制框架下,大接访是一个有效手段。但是,其最终的结果可能是把 问题进一步引向上级。正是在这个意义上,解决上访问题,“棋在局外”。“局”不变,信访的“棋”只能这样走——坚持甚至扩大“大接访”、增加信访部门的机 构和人力、强化信访考核、搞一票否决等等,绝不可以轻言撤销信访局,否则,社会冲突也许会集中爆发并且泛化。相反,如果实现了政府体制的“变局”,社会有 了有效的多种利益冲突排解渠道,则信访部门将自然变得无足轻重,不撤而亡。

  笔者认为,上级集权的政府体制必须改变。中央和地方、地方不同政府层级之间,必须有权力和责任的制度性划分,这也是一种政治性的分权。与此同时,在地方领 导体系内部,应该解决个人过度集权的问题。有了明确的权力划分之后,在基本公共责任面前,不可互相推诿,也不能无端地相互指责。

  有人会担心,政府 集权体制转变以后,中央和上级不管那么多了,靠什么力量来约束基层政府?办法就是靠基层群众,或者说靠公民社会。基层政府最终要靠基层人民来管理约束。发 育这种民众约束政府的过程就是民主发展的过程。当下,中国民众正在迅速变化,越来越多的人意识到民主的重要并追求民主。普通人这种对于民主的理解和追求, 就是通常所说的历史潮流。中国基层民主怎样发展,将深刻影响基层政府的基本形态。

  

  基层该如何获得政治信任

  

  为了实现更好的政治稳定,当前的重要工作是政治信任建设,具体来说,即是让群众更加信任和支持政府。按照一般的理解,经济上升,百姓生活不断改善,政府的 政治信任度应该上升。可是近年来,中国经济不断增长,改善了生活,却没有从根本上改变百姓对政府的政治信任问题。这就是说,政治信任与经济发展并不是直接 正相关。企图依靠加快经济发展来增强政府信任,或者保持社会稳定,往往是不成功的。且不说这种经济的高增长能否长期持续,即便能持续,也不一定达到提升政 治信任和维护社会稳定的目的。相反,国家在快速发展的过程中,如果没有良好的体制机制来处理好各种利益关系,不稳定倒是很有可能。

  不论在 欧洲还是美国,多种民意调查都显示出这样的结果。在上世纪50~60年代的美国,一般民众认为政府是 普遍有效的,值得信任的,因为美国政府带领大家走出了大萧条并且取得了二战胜利;但到了70年代,越战失败、政府腐败等问题不断发生,政府的信任度显著下 降;90年代公众普遍认为政府是支离破碎、效率低下、不值得信任的。如果把中央政府和地方政府分开来考察,则发现,在整个政府信任下降的同时,中央政府信 任下降更为严重,地方政府获得的信任明显高于中央政府。事实上,在民主制度下,民众与地方政府有较多的互动,具有较多的日常渠道来影响决策,因此,地方政 府获得的政治信任高于中央政府。但是,在中国,情形恰恰相反,多种调查显示,中央政府获得的信任明显高于地方政府,而且地方政府的信任有越来越低的趋势。 这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉,如我们经常听到农民抱怨:“上边的政策很好,下边的干部太坏”“,上边的领导人好,下边的领导人坏”等。这种现象 的内在机制和政治后果是需要观察研究的。

  

  群众利益诉求渠道是否畅通

  

  毫无疑问,信访部门在化解冲突维持稳定过程中做了大量工作,对于稳定农村卓有贡献。但是,我们看到,这种 作用发挥得还很不够。信访通常的做法是,把农民的上访材料留下来,化转或协调职能部门解决。一方面,材料在一层一层向下转;另一方面,农民在一级一级向上 走,上访行动往往是“终点又回到起点”。这其中,主要不是信访工作人员个人的问题,而是信访部门本身有种种体制局限。如有的农民去县政府信访办反映违法征 用耕地,而征地过程本身就是土地局经过县政府批准的。在这个过程中,信访部门的尴尬,其实也是政府体制的困境。由于对政府的无奈,媒体便承担了上访者过多 期望。

  越来越多的上访者涌向媒体,把媒体看成了正义的主持者和希望的承载者,这是一种不正常的现象,也显示出行政和司法部门的不得力。媒体的舆论监督作用非常重 要,但是不可能成为化解社会冲突的主要途径。更何况,现在对于媒体的监督还有种种不合理制约。所以,在改革政府自身体制机制的同时,媒体的舆论监督应该进 一步开放。从国际经验来看,对于政府的监督和制约,政治控制和媒体监督从来是相辅相成的。

  上访并不是“造反”,不是一般意义上的政治抵抗,而是一种体制内的利益诉求形式,甚至可以说是现行体制内积极的政治参与。上访说明农民还无意于动摇政府本 身的合法性基础。当他们认为自己的利益受到侵害时,没有采取直接的对抗方式,而是以现行的政策法律为依据,在现有的社会政治体制内寻求帮助,这正说明他们 相信政策法律,相信政府,还有一定的政治效能感。这应当是党和政府所愿意看到的。最可怕的是,人们不再相信上访,不再相信政府本身有解决问题的能力,不得 不挺身而出直接对抗,如走上街头,上访演变为街头政治,甚至直接攻击政府。我们不能不承认,近两年正在发生而且有着蔓延之势的群体性事件的增多,特别是无 直接利益冲突的人们不断加入事件,是一种相当危险的情况。但对于政府来说,最重要的是保持信访等体制渠道的有效性,使绝大多数上访者能在体制内解决自己的 问题,而不至于被迫采取制度外的解决方式。

  

  让权力的授予者监督权力的行使

  

  笔者认为,在现有政府体制基础上,信访不能撤销,而且应该发挥更重要的作用。但是,信访体系的建设应 该寻找新的着力点,或者说建立新的政治支撑。1999年,笔者在系统调研之后给中央领导的内部报告中曾提出,信访工作应该引入人大代表的力量,并以此推动 人大改革。现在,仍坚持这一看法。目前的信访体系,虽然从外部看是群众监督,但从内部机制看仍是权力机关的自身监督。信访在本质上应该体现人民群众的监督 权,而有效的监督应该是,由权力的授予者来监督这种权力的使用。因此,可以考虑的思路也许是,在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构,将信访监 督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来,将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。

  特别重要的是,在信访体系调整中,有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系,发挥人民代表在解决农民群众不满意的热点难点问题中的作用。农民有诉求 首先找人民代表,人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。如果上访者的要求不合理,代表应该做好解释安抚,如果上访者的要求是合理的,则应该积极帮 助落实。通过这种信访体系的运作,可以将大量冲突化解在基层,也让人民代表实实在在地接受人民群众的检验,密切人民代表和群众的关系。

  现在的基层人大代表,乡镇、县、区的人大代表,都是有选区的。也就是说,这些人大代表都有范围明确的选民。无论从现行的国家政治体制设计,还是从了解情 况、解决问题的现实可能上,这些基层人大代表都可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。从另一个角度说,如果选区内发生了民众利益表达的冲突,而选区内的 基层人大代表可以置身事外,甚至熟视无睹,则说明这些所谓人民代表其实是徒有其名,这样的人大代表制度也不能说成功。基层人大代表直接介入上访等基层民众 的利益表达过程,不仅对于维护稳定是重要的探索方向,而且,对于人大代表能力建设和履行职责本身,对于人大制度,都是很好的锻炼和考验。

  有人说,人大代表对于政府的监督不应该是个案监督,而应是整体的政府监督。

  这是很成问题的看法。实质上,这种主张是对于人大监督政府的抽象肯定和具体否定。离开了具体的政府行为,离开了政府活动中与公民互动的具体事件,我们根本就 没有办法评价和监督政府。我们不能搞多党制,公民社会组织也不发达。在监督政府的工作上,目前看来,最现实的就是充分发挥人大的作用,让人大更好地运转起 来。

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