刘行:涉法行政信访诉讼化与行政审判职能定位

选择字号:   本文共阅读 71 次 更新时间:2017-12-07 00:23:55

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刘行  

   摘要:  在信访法治化改革政策与新修订行政诉讼法的共同驱动下,行政救济领域出现了“到人民法院去”的良好态势,但问题与成绩并存,行政诉讼“程序空转”问题也越来越突出。解决新问题新挑战,既需要措施跟进,更需要观念更新,准确把握涉法行政信访诉讼化改革的本质要求,既要充分保障相对人的合法权益可以通过行政诉讼得到有效救济,又要有效引导当事人理性行使诉讼权利。同时,促进涉法行政信访纠纷的化解,还必须与恪守行政审判的内在规律有机结合,努力达到既有效终结纠纷,又促进对法律的信仰。

   关键词:  信访改革 行政诉讼 司法规律

  

   信访制度改革与发展,关系国家治理体系与治理能力现代化,行政领域信访突出问题的治理,更是关系社会秩序塑造与法治建设全局,因而,信访法治化成为全面深化改革和全面推进依法治国的重要领域之一[1]。立足于信访在实质上的权利救济本质。[2]此轮涉法行政信访制度改革的制度支撑,主要由一项政策和一部法律构成,都在2014年落地。政策是2014年3月中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,法律是2014年11月1日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称修订后的行政诉讼法)。两年多来,在政策与法律的共同驱动下,行政救济领域出现了“到人民法院去”[3]的热潮,全国范围内行政案件飚升,行政审判从来没有像今天这样备受关注,从来没有像今天这样备受期待。修订后的行政诉讼法实施固然成绩可喜,不论是登记立案率还是行政机关实体判决败诉率,相较之过去都有明显改观,[4]但是,涉法行政信访诉讼化改革也给行政审判带来了一些新的影响,行政审判出现了一些新情况新问题,这就是行政审判“程序空转”问题似乎越来越突出。特别是在新修订的行政诉讼法立法目的明确强调“保障”权利、“监督”权力、“解决”行政争议的背景下,行政争议救济渠道呈现出向法院“归口”“靠拢”的鲜明特征,似乎行政诉讼成为了行政争议化解的主渠道乃至最提倡的途径,但问题是,行政审判能对转移过来的行政涉法信访问题“包打天下”吗?行政审判“保障”权利的出发点有没有潜在内涵需要挖掘?行政审判“监督”权力的使命有没有潜在规律需要恪守?行政审判“解决”行政争议的职责到底是当事人主体感受意义上的,还是法律意义上的,有没有底线需要把握?这些问题,困扰着信访诉讼化改革后的行政审判实践,使得行政审判在新的历史条件下再次来到了“十字路口”,不仅直接决定行政信访诉讼化改革的成效,还在一定程度上影响乃至决定行政审判发展的未来。


一、成绩与问题并存:正确看待信访法治化改革后行政审判的新变化

  

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对行政信访事项的诉讼化改革指明了方向,打出了一套组合拳,既提出“实行诉访分离”的基本原则,又在具体制度上明确“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。这一制度首先在2014年11月1日颁布的新修订的行政诉讼法中得到体现和固化,该法为了保障当事人合理合法的诉求都能得到救济,明确将立案登记制确立为法律上的刚性要求。两年多来的实践表明,改革举措落地发芽,成绩有目共睹,问题也不断涌现,有鲜花和掌声,也有彷徨和责难。

   (一)改革成效明显

   行政涉法信访制度改革经由立案登记制一落地,群众反映诉求的渠道立刻畅通起来,行政诉讼告状难的顽疾也迎刃而解。要知道,在过去相当长的一段时期内,一方面是群众有顾虑,宁愿选择同样艰难的信访,也不愿提起行政诉讼;另一方面是法院受各种因素影响。行政诉讼立案难的问题尤为突出,这既可以从最高人民法院于2014年之前颁布的一系列司法政策文件中看出问题的艰巨性,也可以在立法机关提请修改行政诉讼法的说明中得到印证。[5]这些徘徊在法院大门之外的纠纷,许多都以信访的形式表现出来,也就是说,本来国家设置了法定权威的解决行政争议的制度通道,由于种种原因的影响阻塞、失灵,导致作为非常规、非法治性的信访不得不扮演纠纷化解的重要功能,并越来越承受其不应承受也无法承受的职责与使命。

   因此,在全面推进依法治国背景下,改革过去扭曲的行政争议化解机制,就是顺理成章、水到渠成的事情。新修订的行政诉讼法实施两年多来的实践充分证明,这一改革是非常有成效的,行政审判功能得以更充分彰显。更重要的是,将行政争议导入国家法定的权威诉讼程序,也有助于通过公开、公平、公正的司法审查程序运作,让参与主体逐步认识法律,尊重法律,树立对法治的信心,学会用法律武器来维护自己的权利,尽管信访制度仍有其存在的必要性和价值,但在争议化解功能上应让其回归补充的职能。[6]

   (二)新情况新问题突出

   经验表明,新制度新机制运行初期,会伴随相应的适应性问题。涉法行政信访诉讼化改革与行政审判制度衔接磨合也不例外,难免出现一些新情况和新问题。这些问题表现形式多样,但突出表现在行政诉讼“程序空转”问题上。这个问题,主要体现在两个方面。

   在程序视角方面,法院行政诉讼大门敞开,立案登记制得到严格执行,在充分保障当事人诉权方面成效明显,但也出现了一些明显不当行使诉权乃至滥用诉权的情形。比如针对同一行政事项反复提起诉讼,或者针对同一诉求反复变换表述形式、针对不同行政机关反复提起诉讼,再比如利用上下级行政机关之间基于组织法的层级监督关系,将下级行政机关监管的事项,通过起诉上级行政机关履行查处监督职责,反复针对上级机关提起履行职责之诉,还有利用信息公开制度不完备的漏洞和起诉门槛低的特点,就其隐藏在背后的利益诉求反复提起信息公开诉讼,等等。[7]这些诉讼,虽然都进入了法院诉讼程序,看似进入了纠纷处理程序,但由于当事人往往缺乏诉的利益,或者与被诉行政行为没有利害关系,即使登记立案,也会随后被以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉,因此,行政信访诉讼化改革后,群众提起行政诉讼更容易,行政案件立案率明显提升,与此同时,裁定驳回起诉率也水涨船高,甚至居高不下。[8]裁定驳回起诉率明显提升的背后,很大程度上源于本来就不属于行政诉讼调整范围或不符合行政起诉条件的事项,从信访领域转身进入了诉讼程序。

   从实体方面来看,即使许多行政案件进入了法院实体审查程序,法院以判决方式结案,有的甚至还判决原告胜诉,但仍然不能摆脱“程序空转”的困扰。这是因为,实践中有许多信访转化而来的行政案件,形式各种各样,案由丰富多彩,大多表现为信息公开、行政复议、举报投诉或要求履行职责。这些类型的案件有一个共同特点,就是起诉条件具有开放性和低门槛性,并不能从程序上简单否定原告的主体资格,但由于这类案由并不直接涉及原告提起这些诉讼背后所关注和追求的利益诉求,因而,即使进入实体审理也囿于司法审查范围而无法直接回应原告隐藏在纠纷背后的利益主张,结果的胜败都很难让原告满意,也往往容易让法官对裁判的价值产生疑惑。比如,在信息公开案件中,原告在法庭上的陈述时常偏离被诉信息公开行为,不是论述政府信息存在不存在、公开不公开、公开的对不对,而是“醉翁之意不在酒”,要求法庭对信息公开背后的其他争议或诉求作出处理,这既让法官感到很困扰,也使得裁判结果无论如何都无法满足原告的实质诉求。

   (三)认真对待程序的价值

   行政审判中出现的“程序空转”问题,可能与改革之初制度不适应有关,而且“瑕不掩瑜”,更不能据此否定行政信访诉讼化改革的制度价值和重大意义。这一制度变革,不仅全方位、深层次拓展了行政审判救济权利的广度和深度,使得大量行政争议得以回归理性解决的正途,而且,即使对困扰我们的所谓“程序空转”问题本身,也需要辩证分析和认真对待。

   一方面,程序本身的价值不容忽视和低估。行政诉讼救济,是国家权威、法定、正规的现代权利救济方式,最鲜明的特点是对程序正义的追求,并借由程序正义保障相对人的合法权益。而程序正义的本质所在,即是对恣意的排除,以保证裁判的客观性和程序后果的不可抗拒性。[9]“与行政诉讼救济相较,信访救济最大的弊端也正在于它的非程序性和不确定性。”“信访不可能提供无疑、普遍适用和理性计算、可预期的权利救济。行政诉讼救济在程序正义上相对信访救济而言是非常突出的,完善和加强行政诉讼救济对于建设法治社会所具有的意义是非常巨大的。”[10]而且,程序本身还有作茧自缚的效应,通过程序的参与,吸纳当事人的不满情绪,由当事人参与的程序得出的结论也更容易为当事人所接受,提升纠纷化解的有效性和公信力。

   另一方面,即使是裁定驳回起诉类的案件,也并非完全意义上纯粹“程序空转”,而是有更为深层次的价值需要挖掘。特别是对社会综合治理而言,透过大量裁定驳回起诉案件的分析,可以反映出容易产生纠纷的领域与症结所在,尽管个案无法进入实体审理,但其中反映的行政执法中带有普遍性的源头上的问题,如何能经由发现而得到解决,则善莫大焉,有利于釜底抽薪从源头上预防和化解行政争议。比如,实践中屡遭诟病的信息公开诉讼的异化,一方面暴露出信息公开制度本身的问题与漏洞,另一方面也折射出行政执法不规范、实体权利救济乏力的问题。这些问题或许在信息公开争议中难以得到解决,但透过一系列看似意义不大的个案,将其中带有规律性、普遍性的问题加以梳理和应对,则不论是对化解信息公开争议,还是对预防信息公开争议背后的实体争议,都具有非常重大的价值和意义。

   应当说,在“转口”行政诉讼程序的信访案件中,有大量是本该进入诉讼程序解决而过去由于种种原因不得已进入信访程序的案件。这类案件,既是此次信访诉讼化改革“问题导向”之所指,更是目前行政信访诉讼化改革成效的主流。无论从国家治理的顶层设计来说,还是从行政救济的微观发展来看,涉法行政信访诉讼化改革,方向都是正确,正在并将继续重塑行政审判的生态,并由此重塑行政争议救济渠道的生态,以复议诉讼为主、信访为补充的新的权利救济格局正在形成。


二、保障与规范并举:准确把握涉法行政信访诉讼化改革的本质要求


   信访是一个带有典型中国特色的权利救济制度设计。[11]实践中诉访不分、缠访闹访等乱象是此轮改革的动因之一。将涉法行政信访纳入诉讼化轨道,不是为了阻碍相对人寻求救济,而是更好地保障相对人进行权利救济,同时,这项改革也绝不仅仅是将信访登记改为立案登记那么简单,而是要借由此次改革正本清源,保障该保障的救济权利,规制乱访滥诉行为,既保障当事人合理合法的诉求得到救济,又要对当事人滥用权利的行为进行规制。

   (一)保障权利必须坚持权利与义务相一致

涉法行政信访之所以进行诉讼化改造,就是要让无序而混乱的信访领域走向理性与秩序。新修订的《行政诉讼法》第1条明确规定,行政审判以保障公民、法人和其他组织合法权益为皈依,但在任何社会,只要建设法治,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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