邹恒甫:国企分红如何纳入公共财政预算

选择字号:   本文共阅读 770 次 更新时间:2011-08-04 17:32:04

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邹恒甫 (进入专栏)  

  

  我国国有资产无论是在竞争性和行政垄断性行业,均有保值增值的使命,并在这个过程中,大部分获得了高额利润。

  据财政部《企业财务快报》初步统计,2007年1-6月,国有企业累计实现销售收入83723.4亿元,同比增长20.9%;实现利润7535亿元,同比增长31.5%;上缴税金7769.4亿元,同比增长23.9%。其中,中央企业实现利润5418.3亿元,同比增长29.6%;上缴税金5587.6亿元,同比增长26%。地方国有企业实现利润2116.7亿元,同比增长36.5%;上缴税金2181.8亿元,同比增长18.9%。

  到海外上市的国有企业中,80%都是具有行政垄断性优势的企业。这些企业首先将其生产性资源剥离出来,国家又重新注资,按净资产的价格卖到海外,其结果是,被剥离下来的劣质资产以及附加成本留在国内,同时这些优质国企的高额利润却为海外投资者分享。这有违国企的公共性原则。

  2007年9月8日国务院颁布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《预算意见》)中认为,“国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。”换句话讲,国有企业在法律上是属于全民所有,国企应增进社会整体福利而不能仅仅让少数人获益。从法理上讲,政府并不是向国有企业投资的股东,不具有获得国企分红的资格。政府应该是公共管理者,是国企分红的保管人。

  典型的公共机构由三部分组成:公共政策制定和管理部门(即行政部门)、公共服务机构(即所谓事业单位)和公共企业(即国企)。行政机构与事业单位在公共卫生与公众健康、基础设施、交通运输、教育、福利、能源调控、金融、保险、社会治安等具体的职能部门,都依据宪法建立了相应的管理结构与制度。但唯独在国企问题上,目前仍存在很大争议。

  

  1. 国企:赢利性还是福利性?

  

  首先,我们应该先来分清几个概念。

  公共财政收入主要分为税收与国企红利。公共财政预算则分为三部分,即公共支出、国有资本预算和社会保障基金。在公共支出中,包括公共安全、公共卫生健康和公共教育。所有的税收作为公共财政的收入、支出,仅限于提供公共产品和一些准公共产品。而国有资本预算则应是从属于公共财政预算的一个相对独立的平台。

  公益法人的特点是以社会公共利益为目的,而赢利法人的特点则是自身利益最大化为目的。国有企业便是介于公益法人与赢利法人之间的一种特殊法人。因此,国有企业具福利性与赢利性的双重特性。这也就是说,国有企业全部或部分地以公共利益为目的是天经地义的。而对国有企业的评价标准,应综合权衡社会性与利润性,当目标发生冲突时候,福利性应高于赢利性。这就是国企与私企的本质区别。

  从经济学上来看,当理想状态下的“帕累托效率”无法实现时,就会出现所谓“市场失灵”。原因有诸如个人效用最大化与社会平等原则不一致、垄断低效、过度竞争、信息不完备、资源浪费以及维系社会正常运行的公共产品的市场非供给性等。鉴于市场失灵的存在,国有企业的建立不过是为了解决负外部效应,缓解收入分配不公,促进社会公平,为全体民众提供诸如教育、基础设施、交通、能源等物美价廉的公共产品或服务,反周期地调控宏观经济的运行等。也正是由于国有企业的公共性特征,大多数国家的国企主要集中于国防、公用事业(3883.893,107.71,2.85%)等公共领域,以及私人资本无力经营或不愿进入的行业。

  国有企业作为政府调控国民经济的重要手段,在西方国家经济中占有重要地位。如美国国有企业一般被称之为“联邦公司”,分别为联邦、州和市镇各级所有,具有不同的官民混合投资的财产和控制结构。美国的联邦公司从来就既不是作为普通商业企业设立的,也不是只进行纯粹的商业活动。就其根本性质而言,美国国有企业主要是一种履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的组织形式和工具。对于这种公共福利性质的国有企业在美国是可以享受一般税收豁免权的财政补贴。

  尽管国有企业在宏观经济中必不可少,然而只要在私人资本可以良好运营的领域,国有资本应选择退出。发达国家的政府一般只满足于在战略性企业中持有少数股份,而尽量让私人持有多数股份。在一些国家当中,经营良好的国有企业在国民经济中的比例是相似的。如瑞典只有59家国有企业,仅占GDP约7%,就业人口约5%。新加坡淡马锡金融控股公司拥有20家大型“与政府有联系的企业”的股份,占GDP的12%。新西兰的16家国有企业约占GDP的12%。1990年韩国公共企业占GDP的9.4%,就业人口的2.5%。

  总结国外国有企业的管理经验,有两个准则:一是控制国有企业的进入程度,国有企业在经济领域的参与宜退则退。如德国政府明确规定,国有企业的建立只能是完成公共的社会目标,只有在国家的战略利益和目标不能更好地通过其他方式实现时,方可允许国家参与企业;二是明确国有企业的非赢利性,对于国有产业,政府通常采取独资形式,但同时也鼓励私人进入,凡是私人资本能胜任的领域,政府就应退出。对于某些私人可以胜任的领域,政府为完成某种特定任务或职能,也往往通过资本参与而对企业的决策发生影响,不过政府的控股与参股依然是社会性目标,而不是赢利性目标。

  

  2. 社会保障体系缺口

  

  众所周知,我国社保覆盖面过小而需保障面过广、城乡差异悬殊,社保基金严重不足,社会保障制度严重滞后。值得注意的是,不断加剧的人口老龄化现象将会使情况变得更为严峻。根据世界银行的研究表明,按照目前的制度模式与人口结构演变趋势,2001-2075年间,中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。由此可见,人口老龄化使得社保问题将变得越来越严重。仅仅依靠国有企业分红或出卖国有企业资产以支持社保无异于杯水车薪,无法解决人口结构日益恶化这样的根本问题。

  要解决养老问题,只能是提高经济发展的质量。新经济增长理论认为,专业化的知识和人力资本的积累可以产生递增的收益投入,从而收益的利润也在增加。其中,罗默的技术进步内生增长模型(编者注:该模型的基础是,技术进步是经济增长的核心;大部分技术进步是出于市场激励而导致的有意识行为的结果;知识商品可反复使用,无需追加成本,成本只是生产开发本身的成本。)指出:技术进步是经济增长的核心,增长的原动力是知识积累,资本的积累不是增长的关键。知识积累、技术进步对经济增长具有决定性作用,人力资本又具有规模报酬递增性,而且存在着投资刺激知识的积累,反过来知识的积累又促进投资的良性循环。由此可见,解决中国养老问题的根本对策是提高经济发展质量,政府必须要大幅度提高人力资本投资。

  因此,只有人力资本投资才可以提高劳动生产率,才可以解决未来老龄化中国的养老问题。人力资本投资中最为重要的是教育投资与医疗保健。由于我国教育和医疗保健主要处于地区分割状态,对于本地区而言具有区间外部性与规模经济,这在很大程度上依赖于政府投资。

  然而,中国政府的教育、卫生投资相对国家经济规模而言尚处于较低水平,特别是地市级以下区域。在现行税制下,一些地方政府税源枯竭,致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑。地方政府财政支出占整个财政支出的比重一直在70%左右的水平上波动。如2004年,地方政府用45.1%左右的相对财政收入支撑了72.3%的财政支出,其中超过55%的公共开支是由地级市支出。比如教育事业费中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。再以县级财政为例,其财政收入只占全国的21%,但财政供养人员却占到了全国的71%。各级地方政府间事权层层下放,而财权却层层上收。据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中,中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,而78%的经费要由乡镇这一级来负担,这导致许多地方的农民负担依然沉重,乡村校舍简陋破败,县乡因教育支出而入不敷出。2003年度国家 审计署审计调查的50个县,2001年底的基础教育负债为23.84亿元,2002年底上升为31亿元,增长30%;到2003年6月底,仅半年时间又增长了25.7%,达38.98亿元。负债总额相当于这些地方年财政收入的80%。

  同样的原因,农村人口的医疗状况普遍低下。如农村医院床位占全国床位总数的比重从1982年的60%跌至2001年的34.2%,比1965年的比重40.2%还要低。同时,城市的状况也不容乐观。卫生资源相对集中在大城市;而在大城市里,卫生资源又相对集中在大中型的医院。这种情况使得2000年世界卫生组织(WHO)在卫生负担公平性方面将中国排于第188位,即倒数第4位,仅好于巴西、缅甸、塞拉里昂。这表明,中国在医疗保健领域极不公平,弱势群体的医疗卫生福利相对过低。

  

  3. 国企分红应投入公共事业

  

  目前,中国国企分红纳入公共财政预算还没有迈出实质性步伐,国企分红基本可以说是各级政府管理下的国资委与财政部门协调合作的自我循环的封闭系统。

  从国资预算的程序与执行来看,资源由政府配置,分红在各级政府与国资封闭系统的内部自我循环,没有投入到社会公共事业中来,这样的国企分红与其本质意义相去甚远。此外,国有资本经营预算的收入与支出之间的匹配关系要清晰明确才能奏效,“必要时,(国企分红)可部分用于社会保障等项支出”,这样的政策条文很难真正起到作用。

  我认为,对于我国来说,较为合理的模式应是财政部门作为国民收入再分配和政府预算管理的职能部门,统一收缴并统筹安排国企分红。因此,国有企业的利润和改制收入应列为公共财政收入,都应该纳为公共财政管理。国有资产预算体系与公共行政机构要相互适应,分为中央预算、地方预算和国家社会预算。国有企业净利,一部分按股份向股东发红利,国家股份的红利均上缴财政部,另一部分作为企业纯利润,归企业自行支配。

  在此,不得不再次呼吁,除了人力资本投资的原因,一个服务于民众的政府的基本职责主要在以下几个方面:九年制义务教育,基本的卫生医疗,基本的失业救济以及必要的公共设施服务。提供公共服务,对于一个努力建设和谐社会的国家来说非常重要。因此,以下核心公共服务应该建立最低国家标准:九年制义务教育,基本卫生医疗设施,基本失业补助金,以及农村地区基本的公共设施服务。如果国企分红不纳入公共财政,就谈不上国企分红为社会大众提供教育、医疗等的基本公共产品。

  我认为,在加大中央和省一级政府税收财政收入在社保上的投入的同时,必须要将国企分红中的大部分投入社会保障体系。因为,除了提高人力资本价值,社会保障水平的提高、减少居民在相关领域的资金支出,能对当前财富分配的失衡起到一定矫正作用,能够在一定程度上改善民众生活质量。

  还需说明的是,国有资产收益分配改革必须与财政体制等其他改革相辅相成、紧密联系,不能单独进行;要继续深化政府行政体制改革,明晰政府的职能、定位和政府间的职责划分。政府的职能主要包括社会事务的管理、公共服务的组织和提供、市场运行的监管及宏观经济的调节。中央政府应通过宏观政策为社会、经济的稳定、健康发展提供良好宏观氛围和环境。社会事务的管理、公共服务的组织和提供则主要由地方政府负责。同时,地方政府应该重新收回一些已经下放的责任,如将由基层县乡政府负责的一些公共服务如教育,医疗保健以及社会保障等的融资任务收回到高一级政府。

  此外,为了激励地方政府更好地履行责任,在明确分配责任的同时,还应该采用更严格的政绩和责任监管措施。中央政府可以考虑修正其用于评估地方政府政绩的对象和参数;要求各级地方政府公开化、透明化其决策过程,并加强对它们的监管和审计力度。由于相关信息的适时可用性及信息的可靠性构成了责任的基础,因此,应该进一步建立适当的政府财政管理体系,这种体系能够帮助政府监控财政政策的结果及改进相应的政策。同时,对于财政资源的配置,必须有一个统一的预算分配过程,即按照一套统一的标准来分配所有资源,以满足公共需要,并提高公平性和效率。

  

  4. 应避免过度的财政分权

  

  国企分红是否必须分级编制,逐步实施?我认为不尽然,相反,地方国企分红大部分应该上缴中央财政,而仅以地方财政为辅助,在此基础上国企分红的支出中应有大幅度的转移支付。同时,要确定全国及省最低服务标准,在地区人均财政能力达不到最低标准时,必须提供转移支付。此外,还需要建立地方政府的责任制,使激励与责任挂钩。

  这是因为,在国有资产纳入公共财政预算的子预算即国有资产预算之后,可能存在过度财政分权的问题。然而,财政分权要求中央和地方政府有明确的权责,对地方政府应该形成强有力的预算约束。可是很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清,地方政府支出常常超过收入,导致地方政府债台高筑,迫使中央政府不得不伸出援助之手,从而严重影响了中央政府的调控能力。

  同时,过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行,财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的,落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多的关照。而且,地方政府调节收入分配的效率也不高,其政策会因为人口的流动而失效。

  过度分权还可能加大地区间发展的不平衡。这里存在一个马太效应:越是富裕的地区,税基越大,在同样的税率下,地方政府可以提供更多的公共服务;或者可以更低的税率提供同样的公共服务,从而可能发展更快。而落后的地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。因此,国企分红收入支出的分散化与经济活动的分散化背道而驰,它会导致经济活动向少数几个区域集中。

  西方发达国家对国有企业有严格的监督控制体系。如英国法律规定国有企业要向议会提交年度报告和账目,议会通过经常听取企业的财务报告,监督和审核国有企业经营状况。美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度。法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业监督,并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定,议会监控提高了监控权威性。发达国家在国家对国有企业的监督主体集中清晰,委托代理链较短,具有对企业领导的法定诉讼权。因此,国企分红政策须强化审计防止做假账、保障国企分红被足额转换为社会保障基金,这更有赖于出台规范国企分红资金的管理与使用的相关法律与制度,让国企分红真正化为民众福利,使民众能够真正成为改革与发展的最大受惠者。当然,这还有很长一段路要走。

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文章来源:《21世纪经济报道》2007年10月1日

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