焦长权:政权“悬浮”与市场“困局”:一种农民上访行为的解释框架

——基于鄂中G镇农民农田水利上访行为的分析
选择字号:   本文共阅读 1798 次 更新时间:2011-10-15 11:01

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焦长权  

[内容提要]在本文中,作者首先考察和归纳了农民农田水利上访的两种类型:以个体为主的“纠纷延伸型”上访和以群体为主的“干旱求援型”上访。接着,作者对农民农田水利上访行为的发生机制进行研究后发现:农民的国家观念是农民针对农田水利问题上访的心理文化机制,而由政权“悬浮”和市场“困局”及二者的相互作用导致的农田水利恶化是上访发生的结构性因素。最后,作者针对目前学界的农民上访研究进行了扩展性讨论,认为农民上访研究应该适时地从“抽象”的上访研究向“具体”的、类型化的上访研究转化。

[关键词]上访农民;国家观念;政权“悬浮”;市场“困局”

一、导言

自改革开放特别是上世纪90年代以来,中国农村的集体上访和群体性事件骤然增多,与此相应,学界对于中国农民的上访和群体性事件的研究得以展开。

不同于农民革命和作为“弱者的武器”的农民的“日常抵抗”,较早展开研究的李连江、欧博文认为中国农民的上访是一种“依法抗争”(rightful resistance)行为,而后,于建嵘归纳出了农民维权的“以法抗争”模式。在此基础上,应星和吴毅的相关研究使问题的讨论进一步深化。最近,申端锋则认为前述的农民上访和群体性事件的研究都可以归纳为一种“维权范式”,其内涵主要包括两个方面:一是在国家与社会这一二元对立框架里,政府权力尤其是县乡政府的权力过大,侵害了农民的权利;二是改革开放以来农民权利意识逐步兴起,现代权利观念开始深入人心,从而促成了农民维权行动的发生。“他们都分享了共同的价值理念和政治关怀,即‘维权模式’的价值关怀,其研究均指向了国家政治的维系与重构,只不过有激进与缓和之分罢了。”在此基础上,申端锋试图从“乡村治权”的角度来讨论农民的上访问题,从而实现农民上访研究的范式转换(转向“治权范式”)和深入推进。他通过在河南省和平乡半年的田野工作和研究后发现,在很大程度上正是“乡村治权”的弱化使农民的上访行为得以发生和骤增,以致“信访吸纳治理”和对于上访行为“有分类无治理”的格局的形成。应该说,申端锋的研究在很大程度上开阔了我们对农民上访研究的思维视野,在一定程度上完成了他所倡导的“范式转换”,特别是对新时期农民的上访行为有比较准确的认识。本文的研究在很大程度上是在这种“治权范式”的视角下展开的,但同时又有新的推进:一方面将展现税费改革后“乡村治权”的弱化和治理能力的衰减所导致的政权“悬浮”与农民上访之间的相互塑造关系;另一方面,将重点从市场化、私有化对乡村公共品供给的冲击及其这一过程中的市场“困局”与农民上访之间的关系来展开论述。研究表明:正是税费改革以后基层政权的“悬浮”、市场化机制供给农田水利的“困局”以及二者的相互作用和推动,最终导致了最近几年农田水利条件的恶化和农民因之“求援”于国家的上访行为的骤增,因此,政权“悬浮”与市场“困局”是近几年农田水利上访骤增的结构性原因。同时,本文进一步回应了“维权范式”研究中的“抗争话语”(无论是“依法抗争”还是“以法抗争”)对于理解当下农民上访行为的局限性。

“维权范式”的研究都过度强调了基层政权与农民利益的对立性和冲突性,而忽视了他们在某些方面的“一体性”甚至是“捆绑性”。本文从农田水利上访行为中农民的国家观念角度切入,发现在农民针对农田水利问题的上访中体现得更多的是一种“求援”国家的行为而很少具有“抗争性”,而农民在农田水利问题上的国家观念正是农民采取这种“求援”于国家的上访行为的心理文化机制,从而进一步阐明了农民上访行为中的非政治化特征。在下文中,首先将叙述湖北省荆门地区G 镇农民农田水利上访的主体与类型,接着从农民的国家观念的角度分析农民上访的心理文化机制;再接着从市场化机制对农田水利供给的冲击及其市场“困局”和税费改革后“乡村治权”的弱化所导致的政权“悬浮”两方面来讨论农田水利上访的发生逻辑,最后将对目前的农民上访研究进行一些拓展性讨论。

二、农田水利上访的类型

G 镇农田水利上访大致可以分作两种类型:一种是以个体上访为主的“纠纷延伸型”上访。这是由于农民在农田水利设施的使用、农田灌溉过程中发生了自身内部难以解决的相关纠纷,而纠纷中的一方或多方(绝大多数时候是一方中的个体)通过上访而希望政府帮忙主持公道。这种上访一般都是个体上访,是在纠纷中觉得受了委屈或吃了“亏”的一方主动上访,而且一般都是越级上访(直接越过乡镇向县里甚至市里上访),上访手段更多的是写信或打县(市)长热线。

譬如:

案例1:2009年5月14日,苏村12组村民徐能拨打市长专线,投诉该组已有1个星期无电,影响农业生产。经调查情况如下:苏村12组原有抗旱泵站1座即江集泵站,全组抗旱用水全部依赖此泵站,2009年以来,因该组有11户农户自行打井灌溉农田而不缴纳泵站水电费,但泵站抽水时又强行取水灌溉,引起缴费农户不满,从而导致小组停电。经镇、村干部协调,11户钻井农户补缴了电费,小组用电恢复,泵站恢复运行。

案例2:2009年5月初,石村10组村民朱章向县长热线反映,其灌溉用电为年初预交年尾结算,每年平均为30多元每亩,他自己从不欠水电费。但是,今年村干部乱摊派,把私人账目摊派到村民头上,名为补缴2007年、2008年电费,每亩多交20多元。朱不愿多交,村干部就要求村电工切断其生活用电。经镇、村干部调查情况如下:10组有耕地212亩,农户30户,灌溉农田深水井2口,1个蓄水大坝,整组为河南移民。2009年5月,该村将10组2007年、2008年电费全部核算清楚,平均每亩54.6元,交群众讨论通过后交电费。该组大部分农户认可,已经交清电费,只有少数几户不愿交纳。所欠金额合计2063.10元,其中:朱清176元、朱章172元、朱玉446.3元、朱金580.5元、朱浩688.3元,村干部多次上门催交未果。5月13日,镇、村干部、司法所工作人员和欠款户在镇司法所进行了调解,达成协议:欠款户先交欠款70%,待忙月过后,再开群众会讨论,看欠款是否该交。14日恢复供电。

案例3:2009年10月,高村1组严兰到县信访办上访。反映经本组安排的一口公共堰塘本是多户农户共同使用,现被另一农户单独改造(实情是单独改造后想独自占有———笔者注),严兰怕该农户明年不让其使用堰塘而上访。镇、村干部经调查后进行了如下调处:一是堰塘所有权为集体所有,必须公用;二是改造后的堰塘仍然是公用,共同蓄水用水,不得干涉;三是堰塘实行共同管理,共同蓄水(显然,镇、村干部的调处意见只可能在当时应付过去,而到春季用水时必然会发生矛盾———笔者注)。

在案例1中,自行打井的11户农户不缴费却又想在泵站抽水时强行放水,从而引起小组停电,他们是主动想“搭便车”。案例2中欠费的几户农户之所以不愿意交电费,恰恰是因为他们觉得村里将小组内部2007年和2008年所欠的水电费全部平摊到各户不合理,他们为了对付“搭便车”的农户所以不交费而被断电后主动打县长热线上访。而案例3则是因为公共堰塘的使用问题,有农户单独改造了堰塘,其他农户不满而上访。这些上访者都是觉得在农田用水或设施使用上自己吃了亏而主动上访的,且都是越级上访。当问及为什么都选择越级上访时,他们认为“这种纠纷和矛盾是比较小的事情,如果直接去找镇政府,他们不会将之挂在心上或者真正帮忙解决,不如直接打县(市)长热线来得实在,这样使镇政府必须来调解”。像这种类型的上访,在农田水利上访中占据的比例不是最多的,因为很多时候相关的矛盾和纠纷得到了自我化解或者相互忍让而不了了之。但是,最近几年,因为农田水利条件的恶化,特别是市场化、私有化改革使相关的矛盾骤然增多,尤其是针对水利设施的分割(典型的如分割堰塘,将公共的大堰塘分割成几块小的、“格子式”的堰塘)、拍卖(典型的如拍卖泵站和机台)、租赁等相关纠纷骤然增多,而这些纠纷涉及的利益较大,矛盾冲突大,所以相关类型的上访也增加了不少,这在下文中还会详细述及。

G 镇农田水利上访的另一种类型是“干旱求援型”上访。这种上访一般都集中出现于每年农田用水集中的春夏季节,由于水稻种植对水利的依赖性强輱訛輥,用水时间集中,加之G 镇所处地区是典型的亚热带季风性气候(季风来临时间变化频繁,且夏季有“伏旱”,秋季有“秋旱”),这就导致每年春夏季节用水高峰时的紧张。这种上访绝大部分是以村、组甚至片区村民的集体性上访“求援”,要求政府(一般是到镇政府)出面帮忙组织协调放水和远距离调水以应对干旱。这种类型的上访一般少则十余人(一个村民组的部分村民),多则上百人,且上访者不分性别、年龄。在特别干旱的年份甚至有村民将饮水困难的耕牛也拉到镇政府大院。譬如:

案例4:2001年,斋村5组、8组上访。当时天气干旱,无法栽秧,种的都是芝麻等旱粮,同时也无饮用水,村民没有办法解决,就有二三十人去镇里上访,因耕牛没有水喝,所以上访的时候把耕牛都拉到了镇政府大院,镇政府没办法只有请消防车从汉江中拖水送去以供饮用。2002年,政府帮助打深机井1口。

案例5:2001年,王村2组、3组因天气干旱,大面积水稻绝收和减产而上访,要求政府解决来年灌溉问题。政府于2002年1月帮忙打深机井1口。因深机井对3组更有利,而2组难以从井中取水,故2组又集体上访要求为2组打井,政府没有办法又筹集资金给2组打深机井1口。这种类型的上访最近几年在G 镇相当普遍,由表1可见,这种类型的上访是相当多的,而且都是群体性上访,绝大部分也都是直接到镇政府上访,同时农田水利上访中的绝大多数都是这种类型的上访。这种上访与“纠纷延伸型”上访有较大的区别。“纠纷延伸型”上访是因农田水利纠纷难以解决,纠纷中的某些个体觉得吃了亏或受了委屈而希望“援引”国家的力量讨回公道的一种行为。“干旱求援型”上访则是一个组、村甚至是一个片区的农民普遍无法应对干旱而发生的群体性上访“求援”行为。二者也有其相似性,那就是都希望“求援”于政府的力量,要么是帮助化解纠纷和主持公道,要么是帮助改善灌溉条件和协调放水。可见对于“维权范式”部分研究者所言的农民上访行为中的“抗争性”话语,其适用性是有限的,不可推而广之,至少在农田水利上访中完全看不到这种“抗争性”的存在。与之相反,这是一种“求援性”的上访行为。

三、农民的国家观念与农民上访

下文将从农民的国家观念入手进一步深入讨论这种“求援性”而非“抗争性”的农民上访行为。在荆门这种“原子化”农村,按照相关学者的研究,农民的集体行动能力是很低的,村民之间很难达成一致的集体行动,但是在这种地区为什么发生了这么多的农田水利集体上访事件呢?而为什么在税费改革前却很少发生抵抗税费的集体上访事件以致农业税费高到难以想象的地步?当问及农民为何会在农田水利问题上上访,他们最经常的回答是:“这个时候不找你政府我找谁?

这个时候都不找政府什么时候找政府?“其实,这里面除了因农田水利是农业的命脉,有没有水关乎着吃饭的生存逻辑以外,恐怕最重要的是农民在农田水利问题上所表现出来的国家观念问题,正是农民的这种国家观念使农田水利集体性上访有了明显的”求援性“而非”抗争性“的特征。村民的回答背后隐藏的是农民在农田水利遭遇困境而”求援“于政府时道义上的正当性问题。正是村民的这种正当性意识使他们在因农田水利遭遇困境而集体上访时很少会去考虑”合法性问题“,那么”合法性困境“对农民集体上访行为的阻碍就非常有限了,至少在农民的观念中是如此。也就是说,在农民的观念世界中,水利问题不会因目前的市场化、私有化而完全变成农民的私事,恰恰相反,农民认为在农田水利发生困境的时候,国家有”义务“介入并提供帮助,农民既只能”求援“于政府同时也更应该”求援“于政府。同时,基层政府也没有认为农民因农田水利问题上访有什么”不合法“,也认为农民在这个时候向政府求援属于”天经地义“的事情。

在传统的中国,农民对国家的想象是以“父母官”的印象表达于日常生活实践的,皇帝是天子,大家都是天子的臣民,而其他的国家行政人员都是臣民的“父母官”。既然是“父母官”,当农业的命脉水利问题在基层难以靠村落内部的力量组织起来时,国家就有了做“父母官”的“义务”来帮助其臣民。从历史上来看,虽然中国历史上的国家行政力量只到县级,县以下更多的是靠地方的士绅等精英维持自治状态,但是在水利问题上,特别是在事关国计民生的大中型水利问题上,在底层的村社无法靠内部力量组织起来解决的水利问题上,国家的力量历来是深入到底的。例如,中国历史上多次治理黄河水患就是典型。也正是在这个意义上,西方一些学者才对中国传统的专制主义有了新的解读角度,认为是基层村社难以解决的水利问题需要国家的强力介入才使东方的专制主义如此明显。

而自新中国成立以来,中国共产党在基层最得人心的口号是“为人民服务”,这是新中国成立以来中国基层百姓对国家的角色期望和其自我角色定位。我们再看荆门沙洋地区的水利问题。在这一地区,农田水利是农民生存的命脉,同时,单独的家户确实难以完全通过自我努力得到低成本、低风险的农田水利。正是在这个背景下,才有了荆门地区自新中国成立以来围绕漳河水库等大中型水库为中心的农田水利建设,才有了这几十年来农业生产条件的大大改善,也才使分田到户以后的几十年还能吃前辈人的农田水利“老本”。正是通过历史长期的,特别是新中国成立以来的几十年的实践和形塑,在荆门地区的农民头脑中,农田水利问题天然地与国家有了关系。在实践中就表现为一旦天气干旱,政府和农民一样着急,不仅仅是担心农民会因干旱上访,同时也是担心出现大面积干旱而自己“脱不了责任”。所以,每到这个时候,镇政府的中心工作就是组织农田放水,镇政府所有机关干部(包括派出所、司法所、计生办等等)都被安排进了“放水专班”之中,一般只留少数人在政府大院值班,其余“放水专班”人员全部下到村里去协调放水,这可以被称为“下访”。可见,在农田水利问题上,乡镇与基层农民的利益有较高的“一致性”,甚至可以说是“捆绑到一起的”。

而“维权范式”的研究有时候过度强调了基层政权(特别是乡镇政权)与农民之间利益上的冲突性和对立性,而忽视了他们可能在某些方面利益上的“一致性”甚至“捆绑性”。而对于有学者所言的农民维权行为中的强“政治性”问题,在这里也不见踪影,农民只是就农田放水的事情“求援”于政府帮助解决,别无其他抽象性政治权利的诉求。而针对吴毅所说的农民的上访行为都无法逃避“权力—利益的结构之网”的过滤的问题,这虽然有较强的解释力和普遍性,但是也不可推至极端。一方面,正如吴毅自己所说的“石场业主不是一般意义上的最底层群体,而具有为学界所分析的经济能人的身份类型,因此,我们未必能够以石场业主这类可称之为‘农民精英’的维权行为来简单地等同或代表最底层者的维权逻辑”,但是又不如吴毅的分析,“通过对本案例这种带有显著群体限定特征的‘精英’类维权逻辑的展示和分析,能够更加准确地测量出既有‘权力—利益的结构之网’给农民维权者所留置的行动空间。也就是说,精英尚且如此,就更不论一般农民维权也无法不受到‘权力—利益的结构之网’的限制了”。事实也许正好相反,在税费改革后的今天,基层政权逐渐由一种“汲取型政权”向“悬浮型政权”转化,大多数底层农民与基层政权的关联越来越少,倒是那些如吴毅所说的“石场业主”等乡村的政治、经济精英确实还深嵌在“权力—利益的结构之网”之中。比如在农田水利上访的过程中,大部分底层农民并没有因担心自己深嵌在基层社会中的“权力—利益的结构之网”中而害怕参与。相反,尽管这种类型的上访并没有太大的“合法性问题”,基层的村干部等无论怎么干旱也不会带头去上访,更多的是在村民要求上访的时候去做工作,帮忙维持秩序和协调上级政府的调水行为。

四、市场“困局”与农民上访

调查表明,农田水利上访行为在最近几年越来越多,规模也越闹越大。我们进一步追问:为什么农民最近几年在农田水利问题上需要频繁向国家求助?之所以“纠纷延伸型”上访和“干旱求援型”上访都增加,是与近年来农田水利变迁特别是相关的制度性变迁密切相关的。这些制度性变迁主要有两方面:一是农田水利的市场化、私有化改革及其过程中的市场“困局”;二是税费改革后“乡村治权”的弱化及治理能力的衰减所导致的政权“悬浮”。两者的相互作用和推动对农田水利产生了深远的不利影响,从而使农田水利条件骤然恶化,使农民应对极端天气的能力大大降低,从而使农民“求援”于政府的上访行为越来越多。先从农田水利的市场化、私有化改革及其过程中的市场“困局”开始讨论。

2003年,借鉴“咸安政改”的经验,湖北省政府开始在全省推广以精简机构、“以钱养事”为主要内容的乡镇机构改革,其基本的改革取向即为市场化、私有化和社会化。关于农田水利系统的改革,《湖北省水利工程管理体制改革实施方案》中要求:“农村小型水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体要求,积极推行竞价拍卖、承包、租赁等灵活多样的经营方式和运行机制。”同年,荆门市在《荆门市水利局关于开展乡镇水利站暨小型水利工程产权制度改革试点的意见》中则明确提出:“以‘卖、包、租、股、协会’为模式,将小型水利工程的管理和经营推向市场。推行小型水利设施产权制度改革,对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区,要进行公开承包、租赁或拍卖,将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁、承包后,灌区经营者负责灌区的配套维护和用水管理,按照市场机制运作,水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。”这一改革的行动与经济学界要求农村公共品的私人供给和市场供给的呼声遥相呼应并互相推动。在这种思潮的指引下,农村的农田水利供给被彻底推向了市场化和社会化。在具体的实践中,最主要的表现是通过市场拍卖、租赁等机制对原来农村所有的公共水利设施进行私有化或变相私有化。具体到G 镇来说,全镇的主要泵站、水库、机台、堰塘等公共水利设施基本被拍卖干净。仅就泵站来看,全镇最大的3个泵站全部拍卖,而结果是跃进泵站已经停用,友好泵站入不敷出,面临停顿,五星泵站设备瘫痪,无人过问(见表2)。

而W 村原有小机台13处,有30kw以上泵站2处,共计15处,而目前因改革或拍卖停用了9处。全村的两个水库因承包给人养鱼养鸭后无法发挥灌溉功能。在这一市场化、私有化的过程中,另一种典型的做法就是对公共堰塘进行分割(在原来公家的大堰塘中间打起许多埂,使一个整体的大堰塘被分割成“格子状”的小水塘)。如W 村1组堰塘分割后的情况:目前全组已经将原有的大堰塘全部分成了小堰塘,共有小堰塘31口,1000方都是大的。其中范李有4口,全名有3口,郑治等6户农户各有2口,以上8户就有堰塘19口。这都是在“抢堰”过程中比较成功的农户,还有几户就没有“抢到”堰塘。在分堰过程中,由于堰塘与田块的分布并不是完全规则的,有些田离堰塘近,有些离得远,所以使堰塘的分割困难重重,基本都是靠“拳头”才将堰塘分了下去。

而W 村2组有口大堰已经被农户分成了6块,全组4口大堰被分成了15口小堰,斋村的几口万方大堰也都在2009年冬天被“抢”成了八九块。而贾林州调查的友好村,也是小组里面的“混混”首先带头将挖掘机开到了公家的大堰塘中“抢”走了几块,继而“抢堰风潮”大起,全片区的所有堰塘全部被疯抢完毕,有16户“抢”到了堰塘,而另外有15户却没有“抢”到堰塘。这一市场化、私有化的改革对于农田水利的冲击是深远的,对于农田水利上访的影响从两方面直接表现了出来:

第一,在私有化、市场化过程中因拍卖、分割原有的公共水利设施导致的纠纷骤增,且乡村“灰社会势力”(最主要的表现是“乡村混混”)在这一过程中乘机猖獗,很多水利设施拍卖过程不透明,暗箱操作明显。这些矛盾纠纷直接导致了“纠纷延伸型”上访的增多,因为这种拍卖或分割公共水利设施涉及了农民的切身利益,大部分普通农民在利益受损的情况下上访向政府“求援”。如果从这种角度看,与“维权范式”貌似的是,农民的这种上访确实因其部分权利意识的觉醒,但是,这里的权利意识又完全不同于“维权范式”所指涉的那种抽象的政治权利意识。正如申端锋所言:“上访者并不是从西方式的个人权利出发,而是借助于社会主义理念和意识形态,来强调人民政府的责任,从人民政府的责任出发,通过明确其责任来实现上访者的权利。”

第二,这种私有化、市场化的改革完全没有解决农田水利问题,而是出现了明显的市场“困局”,结果反而使农田水利条件极度恶化,使农民应对干旱天气的能力大大降低。如上文所述,拍卖以后的泵站、机台、水库等水利设施并没有发挥相应的灌溉功能,大部分陷入了经营困境而被迫搁置,而分割后的小堰塘就更不用说,本来大堰塘在一定程度上可以抵御干旱,但是当大堰塘被彻底分成“格子状”的小堰塘时,就完全无法抗旱了。由于渠道属于无主体管理状态(泵站、机台等拍卖出去,堰塘分割到农户,唯独渠道无法分割也难以拍卖),所以渠道大多被毁或损坏,而渠道又是连接泵站与堰塘而后再到农田的关键环节,渠道的损坏使泵站的灌溉面积急剧减小,而堰塘又无水源补充,从而形成了恶性循环。这是作为一个整体的农田水利灌溉系统的不同部分(泵站、渠道和堰塘)因分属不同产权主体而形成了支离破碎的产权结构的后果,这种产权结构导致不同部分的所有者互相制约,造成资源运行成本过高、使用率低下,并使合作陷入停滞,因而形成了“反公地悲剧”(tragedy of anti-commons ),笔者将之称为市场“困局”。而市场“困局”的一系列连锁反应是农田水利条件急速恶化。这种情况的直接后果就是农民“干旱求援型”上访的数量骤增、规模增大,农民自身难以抵御干旱而直接求助于政府。

这种因市场化、私有化及其过程中的市场“困局”致使农田水利条件恶化而使农民上访增多的问题,值得从更抽象的角度进行思考,那就是中国家户生产的小农经济在与现代的市场化相遭遇的时候的困境。家户生产的小农经济本身难以与市场化进行直接的交换和对接,这致使农民面对市场时的无力和利益受损。这在农田水利问题上就表现得很明显,水利设施拍卖出去后卖不出去水(水价增长和渠道无人管理而无法交换)而出现市场“困局”,从而致使农民上访向政府“求助”。由此观之,与于建嵘调查的湘南农村因税费负担过重而利益受损相比,这里的农民是因为家户生产的小农无力应对市场化(当然这种市场化是由政府和某些学者共同引导推动的)及其“困局”而利益受损。虽然同样都是利益受损,但是逻辑截然不同,所以农民的行动逻辑也相去甚远,一个是“抗争”政府的税费,另一个是“求援”于政府。

五、政权“悬浮”与农民上访

下面,我们再从税费改革后基层政府“治权”弱化及治理能力衰减所导致的政权“悬浮”的角度来考虑农民的农田水利上访行为。关于税费改革对基层政权(特别是乡镇政权)的冲击和影响,学界已经有了不少深度的研究,主流的意见是税费改革以后乡镇政权由原来的“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变,最典型的表现就是乡镇财政的“空壳化”与乡镇政府的“空壳化”,乡镇政府为了应对财政的紧张和“空壳化”,使出了所谓的“借、欠、跑、卖”的招数,结果导致乡镇政府处于“半瘫痪”状态,政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安,而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态,从而导致了以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失”,也使整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上。改制后的乡镇政权既不能在农村综合改革中发挥主导性作用,不能为农民提供必需的农村公共品,也不能再有效地充当国家与农民关系的缓冲器,还空耗了国家大量的财政转移支付资金。具体到G 镇来说,税费改革对于乡镇政权的冲击和影响也十分明显,导致了如上述学者所研究的问题,笔者将之称为基层政权“治权”的弱化和治理能力的衰减导致的政权“悬浮”。

具体到本文的论题,最大的问题就是乡镇政权在为乡村提供农田水利这种基本公共品和福利品时的无力。现在,乡镇自身由于财政的限制基本已经无法为乡村提供基本的农田水利服务,而只能依靠向上级政府部门“跑项目”来为乡村提供一些农田水利建设的资金。G 镇投入到农田水利建设上的主要项目是国家农业开发项目,主要的实施措施是建设“U 型”渠(硬化渠道)、更换部分泵站等基础设施的老化设备和对特别干旱的村组打深机井等,但是,由于是项目运作,很多时候就偏离了真正提供公共服务的初衷而变成了“形象化”工程,最典型的表现就是“U 型”渠道的“路边化”。这是指本来用于农田灌溉的“U 型”渠很多被安装在主要公路的两旁来“装点门面”,而实际上根本无法通水和发挥灌溉作用。除此之外,市、县政府每年“小额补贴”(“以奖代补”)也是这两年针对农田水利建设的主要投入之一,这主要是鼓励农民对原来的堰塘进行清理改造,对达到一定规模(万方大堰)的给予补贴,但是这种类型的建设投资力度实在太小,相对农田水利建设的需求来讲是“杯水车薪”。比如,W 村最近几年总共通过“以奖代补”改造的堰塘只有3口,这根本无法满足相应的需求。与之同时,乡镇机构的改革也使原来的水利站实行了“破产式”改革。G 镇原水利站将其属下的“三站一厂”全部拍卖,拍卖所得用于一次性买断分流人员,到现在原水利站变成了水利服务中心,只有1个有编制的工作人员,1个临时工,整个水利服务中心每年办公经费1万元,经费奇缺,在发生干旱或洪涝灾害时根本无力筹集相关救灾物资和组织相关救灾行动。

同时,这种政权的“悬浮”与上述的市场“困局”互相推动。一方面,基层政权治理能力弱化后“悬浮”的基层政权希望援引市场和社会的力量来为乡村提供最基本的公共品服务;另一方面,在市场“困局”下无法提供相应的公共品供给时又使“悬浮”的基层政权的压力增大,使其更进一步“变卖”相关公共财产来临时“拆东墙补西墙”,如此形成了恶性循环。而承包者多是想从中得利,根本不想管也管不了灌区的配套维护(如渠道损坏)。农业用水的性质也在改革后发生了质的变化,由公共品变为商品,由公益性转向私人性,水费征收由行政性收费转为经营性收费,其结果是农田水利条件的急速恶化。农民因干旱而发生的恶性农田水利纠纷骤增,因之而发生的“纠纷延伸型”上访也急剧增加;而直接因干旱使农民无法获得相应农田用水而发生的“干旱求援型”上访数量更是猛增,且规模也有越来越大之势。2009年就发生了张村、王村、雷村等5村部分小组联合上访求助政府帮助解决灌溉问题的事情。这种因市场“困局”、政府“悬浮”导致乡村治理状况恶化,乡村公共品供给困难等导致的上访行为决不只有农田水利上访这一种,只是因为农田水利是乡村最基本也最重要的公共品之一,所以这一问题最先凸显出来。这也提醒我们,对于农民上访行为的研究要随着现象本身的转移而进行理论视角和研究范式的转换,如果我们的视角和眼光一直盯住税费改革前农民反抗税费负担过重的上访行为,我们可能会对新时期的农民上访行为发生误判或对新类型、新特点的农民上访行为视而不见。

六、结语

本文首先叙述了G 镇农田水利上访的两种基本类型:以个体为主的“纠纷延伸型”上访和以群体为主的“干旱求援型”上访,并初步分析了二者的相关特点。接着从农田水利上访中农民的国家观念的角度探讨了农民采取集体性上访行为向政府“求援”的心理文化机制,研究发现,农民的这种上访行为与“维权范式”研究者所研究的农民的维权“抗争行为”有很大的区别,二者的行为逻辑也大不相同。之后,本文从近年来基层政权的“悬浮”与市场化机制在农村公共品供给领域的嵌入,以及二者相互作用的角度分析了二者与农田水利上访骤增的关系。

结果发现,基层政权的“悬浮”和市场的“困局”以及二者之间的相互作用导致基层农田水利供给严重不足,相关灌溉条件急速恶化,农民应对干旱天气的能力大大降低,加之农民的国家观念的作用,使得近年来农田水利上访骤增,规模也越闹越大。在这种分析框架中,农民在农田水利问题上的国家观念是农民之所以上访的心理文化机制,而政权“悬浮”和市场“困局”所导致的农田水利状况恶化则是其中的结构性影响因素。

目前,虽然已经有少数学者试图对农民的上访行为或群体性事件进行类别化的划分和研究,但是目前都还只停留在概念辨析和理论划分的层面,在具体的研究实践和经验分析中还未开始对不同类型的农民上访行为分别进行研究,这是目前研究的不足。这提醒我们对目前的农民上访行为的研究要从“抽象”的农民上访研究走向“具体”的农民上访研究。这里面大致有两层含义:第一,要求研究者从抽象的、精英的政治逻辑向底层的、村民的政治逻辑转换,以实现对上访者的“投入的理解”和“同感的解释”。在这方面,申端锋所说的“在村庄中研究上访”的方法给我们很好的提醒,也是值得进一步尝试的方向。但是,这还只是第一步。第二,正如农村和农民并非铁板一块一样,农民的上访行为同样千差万别,不同地域的农民上访行为不同,同一地域的不同类型的上访行为也差异很大。

这提醒我们要实现农民上访研究由“抽象”到“具体”的转换,必须对农民上访行为进行类别化的具体研究,而不是笼统的或特殊个案的研究。而且,在研究达到一定程度以后,还应该尝试对不同类别、不同地域的农民上访行为进行对比研究,以实现由“具体”到“抽象”的转换,从而真正全面、整体和深度地理解农民的上访行为。正是在这种想法的指导下,本文尝试着对近年来农民的农田水利上访行为进行一个类别化的研究和探讨,也正是在这个意义上,笔者对于此研究框架对其他类型的农民上访行为的解释力持保留态度,希望能对其他类型的农民上访行为的理解有所启发。

焦长权:北京大学社会学系


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文章来源:本文转自《开放时代》2010年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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