陶然:户籍改革中的两个难点及其突破

选择字号:   本文共阅读 2053 次 更新时间:2010-09-17 12:44:05

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陶然  

  

  随着今年中央提出要加快户籍制度改革, 各地也开始出台户改政策,在我最近造访的珠三角洲的一些城市, 都开始效仿中山市推行“积分制”,主要是根据城市设定的条件,如根据在本地居住、就业以及交纳社会保险年限以及本人教育、职称等情况计算积分,积分达到一定门槛后,外来人口可申请本城市的户口。

  说实话,每当看到这些积分制的改革举措和相应条款,我总免不了产生一个很强烈的感觉,即这些户籍改革基本上还停留在吸引所谓“高素质”人才、或多或少排斥“低素质”农民工的阶段。和中央提出的“以人为本”仍然有差距。毕竟,户改针对的对象是人--一个现代国家中本来就应有平等权利,包括迁移、定居权利的公民,不能够简单用一个“素质”高低来无情划分、并区别对待。

  当然,户改中必须要了解的一点背景,是目前我国城市外来流动人口已经接近2亿, 如果加上这些劳动力的配偶和孩子,户籍改革需要解决超过3亿人的户口问题。 要所有城市在短期内做到为所以外来人口提供相应的公共服务,确实有一定难度。因此,在户改中设定一定的准入条件,也许还是有必要的。但这里的关键问题在于,如果准入条件设定过高,只吸引高端人才,户籍改革倒是可以做到“有序渐进”, 但“以人为本”也就没有了。

  一个需要讨论的问题,是户籍制度改革真正需要设定这么高的准入门槛吗?按照很多城市实行的“积分制”,对绝大部分已经主要城市里面工作,并适应城市生活的外来农民工,尤其是二代农民工而言,拿到城市户口基本上遥遥无期。

  我对这些问题的回答是, 只要我们破除了一些思想上的偏见,同时配合一些制度上的创新,要实现户改的突破其实并不难。这主要是因为目前城市户口已经基本上和就业及相关“五险一金”脱钩,而上述脱钩意味着城市户口的内涵已经主要局限于以下三个方面的城市公共服务,城市低保、子女在城市公立学校的平等就学权,以及城市的保障性住房。在这三项中,城市低保最容易做到。它只是在劳动力丧失劳动能力,或失业后超过失业保险期限后仍无法找到工作后才动用。考虑到这个制度主要是财政补差,即政府只需要补贴低保标准和实际收入之差,加上我国城市外来人口的就业率一般相当高(无法就业的大部分都回农村了),把低保覆盖到广大流动人口的成本其实不高。

  相比之下,农民工子女在城市平等就学和向外来人口提供大规模提供保障性住房则需要政府支付较大成本,因此有必要进行更详细的讨论。

  关于农民工子女就学,中央政府早在2004年就要求各地执行外来农民工子女平等就学政策,虽然相当长一段时间内地方政府执行这一政策并不太积极,但近两年来,至少就我所观察到的一些沿海城市,乃至内地的成都、重庆等地,这个问题已经开始逐步得到解决。实际上,除了要新建校舍等一次性投入较大外,每年地方政府为一个外来孩子普及9年制义务教育要支付的财政支出也不是很高,一般超不过2000元,如果中央政府给予一定的支持,地方财力完全可以做到全覆盖。过去10年中,中央为普及农村义务教育尤其是进行了大量投资,但在我造访的不少中西部地区,很多农村学校却由于人口外出和本地生育率多年前的迅速下降而招不满学生。如果中央政府可以通过发放对应财政拨款的教育券赋予这些孩子在老家和父母流入地择校的权利,那么人口迁入地城市政府公立学校招收流动人口子女入学的问题并不难解决。

  户改革最难解决的,实际上是为外来人口建设保障性住房的问题。毕竟,在当前的高房价水平下, 要大多数农民工进城买房确实是有点天方夜谭。因此,一个经常被谈到的政策思路,是地方政府大规模提供保障性住房。实际上,中央政府近年来提出要加大保障性住房建设,今年就制定了建设580万套保障性住房目标,地方政府也与住建部签订加大保障性住房建设的协议。北京和上海等一线城市均已颁布政策,要求提高保障性住房用地在商品房项目用地中所占的比例:上海由0提高到5%,北京则由15%提高到30%。

  就我的观察到的情况, 这些保障性住房的目标,主要还是城市户籍人口,而没有太多考虑为外来流动人口,尤其是农民工提供哪怕是公租房或廉租房这类没有产权的保障性住房。以深圳为例,政府提出“十二五”期间扩大住房保障范围,但其中相当部分是落实“人才安居政策”,其拟建的26.2万套保障房中,一半以上作为人才安居房。考虑到我国城市居民的住房自有率已经不低, 真正需要解决住房的恐怕还主要是城市外来流动人口。但地方政府不仅没有积极性,也可能缺乏财力去给大批外来人口解决保障性住房问题。

  这里的一个例外应该是重庆。按照规划,重庆市将在10年内建成公租房4000万平方米,其中3000万平方米将在2012年前建成,以户均50平方米计算,可解决150万人的住房问题。据说这些公租房租金将比周边房屋租赁市场低40%,符合条件的转户农民可申请公租房居住。

  在我看来,重庆大规模对转户农民提供公租房,不仅与重庆户改主要针对辖区范围内农民,并要求转户农民放弃农村承包地和宅基地的较高条件有关,而且也与重庆政府手中有较多土地储备,因此可以为此类建设提供低成本土地的特殊情况有关。但这种模式是否值得推广,确实要进一步讨论。

  在我看来,大规模搞保障性住房建设,即使是房租较高的公租房,要做到收支平衡确有相当难度,当然,我以后将会谈到,如果把保障性住房限定在一定范围,并采取多元化低成本融资手段,做到盈亏平衡仍有可能。但如果中央要求地方全面扩大保障性住房覆盖,则面临以下几个问题。 首先,它将大大降低政府的商、住用地出让金,这也是很多地方为什么不愿意大搞保障性住房的原因; 其次,如果保障性住房租金或价格大大低于市场价格水平,那么不仅政府缺乏激励供应,还会进一步带来分配上的扭曲,结果是需要住房的人住不进去,不需要的人反而多得;

  最后,也是作为一个经济学者反对过度建设保障性住房的最根本原因,是这么搞很容易尾大不掉,一方面政府很难有效管理这些住房,另一方面,地方政府未来还不得不迫于后来者压力继续建设。退一万步说,一个意在覆盖绝大多数中低收入阶层的保障性住房体系,不仅财政上不可持续,而且也会带来房地产市场的高度扭曲。因为一个健康的房地产产业发展模式,是保障性住房只面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层。绝大多数家庭的住房,无论是购住,还是租住,都应该,而且也能够通过房地产市场来解决。如果我们发现不是这种情况,那么不是市场出了问题,而是制度出了问题。

  在我看来,城市化过程中解决住房问题的一个更好方案,是改变城市政府作为本地供地单一主体的局面。只要不损害公共利益,符合土地利用总体规划和城镇总体规划,就应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。因此,政府当前要做的,是允许城市内部和周围“城中村”“城郊村”农民,农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。实际上,在政府保留通过规划手段进行调控的前提下,允许集体建设用地,特别是大、中城市城郊与城中村的集体建设用地入市,是一个早就应该做,马上就可以做到的事情。我相信,消除了目前不合理的体制性约束,中国完全可以通过房地产市场的健康发展给包括大量新增城市人口在内的老百姓提供价廉物美的住房。

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