陶然:新发展格局与城乡土地制度改革的突破

选择字号:   本文共阅读 3788 次 更新时间:2021-08-20 23:23

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陶然 (进入专栏)  


我国既有城市化与经济增长模式下出现了“土地过度城市化”与“人口不完全城市化”现象。构成该模式的现有城乡土地制度、户籍制度、规划制度、地方财政制度对我国推进新发展格局构成了一个整体性的挑战。迄今为止,各级政府所推动的改革措施更多是被动式反应,不足以改变地方政府在既有利益格局中的扭曲性激励,难以全面打破城乡土地制度对我国经济、社会与环境可持续发展所施加的体制性约束。如何突破?本文提出必需首先对现有城乡土地制度及其背后的工业化、城市化模式和运作机制有一个系统性的理解,才能更好地认识其带来的各种矛盾与扭曲,并有效把握城乡土地制度与户籍、规划、地方财政等制度的紧密联系。以此为基础进行合理的城乡土地制度顶层设计,从中央层面推动整体性改革,逐步扭转既有发展模式下各方博弈所引发的扭曲性格局,最终建立新型城市化、乡村振兴与城乡协调发展,实现中产中国、共同富裕。

城乡土地制度改革是我国过去几十年经济改革与转型中最重要的几个内容之一。20世纪70年代末开始的中国改革开放就是从农村对土地生产经营制度的改革开始的。这项制度改革通过赋予农民对土地生产的决策权和收益权极大地调动了农民生产的积极性,极大地促进了农业增长,不仅很快基本解决了大批农村居民的温饱问题,显著提升了城乡人口的食品消费水平,而且农村土地制度改革所带来的农村收入水平上升,更为20世纪80年代农村以轻工消费品生产为主导的乡镇企业大发展创造了市场需求。进一步来看,农村土地制度改革创造的承包制与市场化经验,也为乡镇企业更灵活经营体制的建立,为20世纪80年代推动的城市国有、集体所有制企业的利润分成改革,为当时我国的城乡经济体制比较顺利地跳出传统计划经济模式并迈向全面市场化创造了良好的条件。

从20世纪90年代中后期开始,中国逐步建立起来且日益体系化的城市土地征收—收储—出让制度,为我国以工业化为基础拉动服务业、房地产业发展的城市化,也为城乡基础设施的超常规建设创造了相当有利的条件。它助推了三十多年的高速工业化与城市化,特别是为大批工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区以及新城区的基础设施建设提供了主要的融资来源。伴随1990年代中期以后从沿海到内地一波又一波的工业化和城市化建设浪潮,不仅东中西部的各级城市在空间范围上完成了大幅度的扩张,从农村向城市迁移的人口数量也实现了快速的增长,为中国市场转型第二阶段经济保持中高速增长作出了重要的贡献。

但现实中,中国的“人口城市化”和“土地城市化”不协调的问题日益突出,引发了一系列社会经济矛盾。尤其是以“完全市民化”为最终目标的“人口城市化”远远落后于以城市建成区空间扩张为表征的“土地城市化”,结果是“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”并存。此矛盾的出现与激化,主要是因为我国现有城乡土地管理制度以及相关户籍、规划、政府间财政体制没有全面理顺,进而给地方政府带来了偏向性激励。

虽然中国城乡土地制度与相关配套制度改革已取得了一些进展,但迄今为止仍然没有实现整体制度上的导向性重塑,没有取得关键领域政策改革的有效突破,仍然难以为落实新型城镇化战略提供坚实的体制性支撑。城乡土地制度改革已经成为我国当前经济发展与社会转型、“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局形成所面临的最重大挑战之一。

1、现行城乡土地制度存在的问题及影响

在20世纪90年代中后期以来逐步发育出来的特定工业化、城市化乃至整体经济增长模式下,我国地方政府逐步卷入了日益激烈的区域间招商引资竞争。地方政府一般首先低价、强制性征地,进行大规模的工业园区建设,有时甚至不惜举债,再以低价放量供应土地的方式吸引制造业投资,带动房地产业为主的本地第三产业发展,最后通过垄断、限量、高价供应商住用地来回收基础设施的建设资金并偿还贷款。2008年国际金融危机爆发后,在中国政府推动的大规模财政、信贷刺激政策下,地方政府再以“土地金融”的方式“加杠杆”负债建设更多的工业开发区,并以更低价格进行工业用地出让,促进本地制造业的招商引资,奠定了本地房地产业的畸形龙头地位,这个模式得到某种程度的强化。

不可否认,上述发展模式促进了中国城市空间迅速扩张以及开发区、新城区基础设施的超常规建设,但同时在快速工业化、城市化进程中也带来了影响深远的失衡,即“土地城市化”与“人口城市化”之间的严重失衡:在“土地城市化”大跃进、花园式工业开发区比比皆是的同时,却因为城市政府没有配置足够的居住用地,导致主要人口流入地城市的房价过高,而地方政府一旦卷入对制造业的“逐底式竞争”后,更缺乏积极性为以农民工为主体的外来常住人口提供有助于后者实现举家永久性迁移的相关公共服务,外来人口的“完全城市化”与“农民工市民化”就难以实现。

上述发展模式所带来的问题,不仅给中国经济社会可持续发展带来了严重的挑战,也意味着要通过城乡土地制度改革来逐步扭转不利局面的难度相当之大。中国既有的“土地财政”与“土地金融”模式已经造就了一个非常强大且还在不断自我强化的利益博弈格局。即使这个利益格局下的主要参与方,比如在招商引资上不断进行“逐底式”竞争的地方政府,都已经看到了这个博弈本身的潜在风险及不可持续性,但任何一方都既缺乏积极性,也没有足够力量来跳出这个困局。

一旦人口流入地主要城市的“农民工市民化”难以实现,又会反过来对人口流出地农村的农地与宅基地产权产生重大的负面影响,并给我国城乡土地制度改革带来如下整体性挑战。

其一,在现有政府间财政体制、土地管理体制、征地制度安排下,地方政府利用“土地财政”与“土地金融”生财,并进行超大规模城市空间扩张与基础设施建设,引发了城市发展与城乡关系的诸多尖锐矛盾。各级城市在快速的空间扩张中,很容易出现近郊农民的土地被低价征收,合法财产权益被侵犯,当前生活水平与长久生计受到负面影响,征地拆迁带来的群体性事件频发,各类工业开发区与新城区过度扩张,工业用地价格过低,商住用地价格过快上涨,“土地财政”收支缺乏透明度,地方债务加速攀升,农村“法外”建设用地大幅度增加,以及“以租代征”“小产权房”大量涌现等多方面的问题。

其二,由于城乡土地制度与户籍改革的滞后,大批已经进入城市工作的农村流动人口仍然难以向就业城市实现举家永久性迁移,也因此无法逐步或彻底放弃老家的耕地与宅基地。“离乡不放土”又导致农村的农地产权难以稳定,用地持续破碎化、宅基地持续占用耕地,传统农区的土地利用效率非常低下。除此之外,它还会带来如下两个不利结果:一是在外流人口“离乡不放土”的背景下,传统农区农地产权的稳定性必然会受到农村社区内部不同家庭人口相对变动的影响,农民要求按照“社区成员权”增地、调地的呼声不断提高,农地地块小规模、破碎化的局面难以根本改变,这又不可避免地带来农业小规模生产与农民增收之间的矛盾,以及农地破碎化经营与农业科技推广、农田水利基础设施建设之间的矛盾。二是由于农村外流人口不能永久性举家向城市迁移,农村新增家庭不得不继续占用更多宅基地,农村建设用地不断增加并持续占用优质耕地的趋势难以遏制,农村宅基地户均、人均占地面积都偏大,但农村的基础设施建设水平低下,一户多宅与“空心村”现象严重,闲置用地多,农村居民点外延式扩张,粗放利用突出。

其三,城市过快扩张,尤其是各类工业园区不断扩建与新建,不仅意味着城乡接合部的大量宝贵耕地资源不断被占用,而在全国耕地保护压力普遍加大的同时,还带来了不同区域间在建设用地指标上的苦乐不均。一方面,以建设用地指标为主的土地发展权指标在不同地区之间相对平均主义的计划配置模式不可避免地带来了经济发达地区用地指标的相对短缺,制约了这些先发地区推动经济发展、城市化与吸纳外来劳动力的能力,结果是发达地区耕地保护与工业化城市化需求之间的矛盾日益突出,各类违法占地与用地的情况一度猛增且防不胜防。另一方面,欠发达地区的建设用地效率更低下。特别是2008年国际金融危机后,中央政府几轮财政与货币刺激政策更带来各地,尤其是内地开发区的不断新建和扩建,但很多城市招商引资效果不彰,甚至还出现了大规模的已征用土地、已出让土地低效利用乃至闲置的情况。

为了给地方政府在计划建设用地指标之外新增一些建设用地指标,过去十多年来中央政府推动了“城乡建设用地增减挂钩”政策。但在实践中,这个政策却被一些地方政府过度使用甚至是滥用。为获得建设用地指标,部分地方政府过度推动“宅基地换房”,强迫传统农区的农民“集中居住”,从而引发了这些地区政府与“被集中居住”农民之间的较大矛盾。

考虑到我国仍然处在人口城市化中期,至少人口流入地主要城市对建设用地的需求在未来20年内仍然会有所增长,那么,怎样的城乡土地制度改革与配套政策措施,才能逐步走出传统城市化困境,有效改变目前城市空间过快扩张、工业用地效率极其低下的局面,并解决人口流入地主要城市住宅用地严重不足与人口流出地城市住房供应全面过剩的问题?如何使目前“离乡不放土”的半截子城市化向“人口完全城市化”的正确方向转型?如何调整现有的农地转建设用地的土地征用与耕地保护体制,才能在有效保护失地农民利益、保护有限耕地资源的同时,兼顾城市发展与保护耕地需要,切实优化土地资源在城乡之间的配置,优化建设用地指标在不同区域之间的配置?这些问题都是我国未来相当长一段时期内城乡土地制度改革所面临的挑战,而且这些挑战之间及相关制度之间又环环相扣,成为一个整体。

2、城乡土地制度改革的进展与局限

近年来,为了应对现有城乡土地制度运行中出现的一系列重大挑战,我国政府着力推行“以人为本”的新型城市化建设,先后出台多份重要政策文件与一系列改革措施,包括《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等。这些文件都提出,未来将进一步调整户口迁移政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题”;提出了“三个1亿人”计划,即“2020年,通过实施户籍制度改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇;通过加大棚户区、城中村的改造力度,使大约1亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件;通过加快中西部地区发展和城市化进程,引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化”。

2017年,党的十九大报告提出,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。2019年,党的十九届四中全会更进一步提出了推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020年1月1日正式施行的《土地管理法》,在破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍、改革土地征收制度、合理划分中央和省级政府的土地审批权限、完善农村土地承包制度与农村宅基地制度等方面作出了重大调整。

2020年4月中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以及2020年5月《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,都进一步明确落实了关于建立现代要素市场特别是新型要素市场的基本指导思想。在土地要素市场化改革方面,要着力增强土地管理灵活性。一是灵活产业用地方式,推动不同产业探索增加混合产业用地供给。二是灵活土地计划指标管理,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。2021年的《建设高标准市场体系行动方案》,更把推动土地要素市场化配置放到突出位置。

同时,许多地方政府在中央政策文件的指导下进行了一些非常有益的改革探索。例如,建立土地征收公共利益用地认定机制、缩小土地征收范围,集体经营性建设用地入市,城市存量土地特别是工业用地集约节约利用,城中村、城边村与老旧小区的更新改造,传统农区农地、宅基地“三权分置”体制,耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,等等。

虽然中国城乡土地制度改革与相关户籍体制改革已取得了一定的进展,但各级政府所构建的整体框架与具体管理政策仍然远远不足以解决当前城市化与城乡发展所面临的挑战。整体而言,现有城乡土地制度与相关户籍、规划、地方财政体制的改革措施仍然缺乏整体性与前瞻性,更多是对现有土地、户籍、财政体制中的矛盾的被动反应,仍然不足以改变地方政府在既有利益格局中的扭曲性激励方式,也就难以全面打破城乡土地制度对我国经济社会环境可持续发展所施加的制度性约束。结果是已推动和正在推动的改革措施仍然难以有效地打破既有城乡土地制度对土地资源“配置效率”和“投资效率”的限制,仍然不足以有力地推动城市产业升级与土地集约节约利用,仍然无法改变目前主要人口流入地城市房价过高,而人口流出地城市住房供应严重过剩的局面,也仍然无法实现从目前“离乡不放土”的半截子城市化向“人口完全城市化”的正确方向的全面转型。

具体而言,现有城乡土地制度与相关体制改革的局限性表现在如下几个方面。

一是与城乡土地制度改革紧密相关的户籍改革目前仍停留在主要依靠地方政府自行推动的阶段,“农民工市民化”与“人口完全城市化”的进展明显不足。虽然中西部的一些城市尤其是中小城市(镇)的户籍改革进展较快,但因就业机会有限而难以得到较大响应;各类大城市,尤其是人口流入地主要城市,尽管户籍改革与流动人口落户政策有更多更强烈的政策宣示,从买房落户、就业落户、积分落户、学历落户、名校落户,少数特大城市甚至宣称租房即可落户,但与城市户籍挂钩的公共服务配套在具体落地上常是“但闻楼梯响,不见人下来”。

迄今为止,针对跨区,尤其是跨省中低收入农民工的户籍改革进展非常有限。大批流动人口在就业所在地城市实现永久性家庭迁移必须解决两个关键问题,即可支付的体面购住或租住家庭住房问题和流动人口子女在迁入城市公立学校的平等就学与升学问题仍然没有得到很好的解决。结果是大批跨区跨省流动的广大农民工,大部分仍然难以获得就业城市的户籍并享受相关的公共服务,特别是与城市户籍最紧密相关的外来人口子女在本地公立学校的平等就学与升学权利也经常因流入地城市政府所提供的学位不足而难以保障。

户籍改革的滞后,主要人口流入地城市房价的过快上涨,以及城市政府缺乏为外来人口提供保障性住房的激励,使大批农村外出人口难以实现向就业城市的举家永久性迁移,中央政府制定的“农民工市民化”与“人口完全城市化”的目标难以实现。

二是在传统农区的土地制度改革上,农地产权稳定与宅基地利用仍然面临巨大的挑战。中央不仅以《土地承包法》赋予了长久土地承包权,更进一步推动了农村土地的“三权分置”改革,包括“坚持农民集体对农地所有权,严格保护农地承包权,放活土地经营权”,“有效平衡和配置宅基地的所有权、资格权和使用权”。但是,近年完成的最新一轮土地确权仍然是在农地相对破碎化、农地产权不完整并难以实现抵押的情况下进行的确权,不仅给未来的农业连片开发带来困难,而且也难以避免农地低效利用乃至抛荒。毕竟,由于农村宅基地使用权只能在农村社区的小范围内流转,市场太小、太薄就自然会压低交易价格和抵押价值。

正是因为户籍改革滞后带来“农民工市民化”进展缓慢,才会引发传统农区外流人口的“离乡不放土”,而传统农区的人口不能有效减少又会加剧农地的破碎化、产权不稳定以及宅基地低效利用并不断占用更多的耕地。

三是中央政府为调控房价采取的政策措施从长期看并不利于房地产市场的正常运作和健康发展,而多轮宏观刺激下出现了人口流入地城市房价的过快上升与住房供应严重不足,而人口流出地城市住房供应却较严重过剩,更进一步加剧了人口流入地主要城市“农民工市民化”和“流动人口完全城市化”的难度。

过去十多年来,中央政府为调控人口流入地城市房价屡屡采取了多种多样的行政性措施来调控房地产市场,包括在高房价城市相继实施“限购”“限贷”“限价”政策,以及要求地方政府大规模建设保障性住房等。为消化一些人口流出地城市过高的商品房库存,2015年以来更以大规模“棚户区改造”的方式来推动住房过剩的城市“去库存”。这些政策在一定程度上有助于实现政府调控楼市与房价的短期目标,但也不可避免地干预了房地产市场的正常运作,甚至还扰乱了地方政府、开发商以及购房者对房地产市场的预期,长期看并不利于我国城市房地产市场的健康与平稳发展。

在中央政府为“稳增长”而不断放松银根的财政信贷刺激下,地方政府乘势以“土地财政”为基础加杠杆推动“土地金融”,大规模举债推进城市基础设施建设。但地方政府把精力集中在“以地生财”后,自然就缺乏积极性为大批流动人口提供与“城市户口”相匹配的公共服务,更缺乏积极性进行城乡接合部的土地制度改革,尤其是通过允许集体建设用地进入城市住宅用地市场来有效降低人口流入地城市的房价与房租水平,反而在多轮宏观刺激下出现了人口流入地城市房价的过快上升与住房供应严重不足,更进一步加剧了人口流入地主要城市“农民工市民化”和“流动人口完全城市化”的难度。

四是征地制度改革提高了地方政府征地的公益性要求,但过高的公益用地比例门槛可能带来多方都不乐见的结果。虽然2020年开始实施的新《土地管理法》更明确地界定了土地征收的“公共利益”范围,要求动态调整征地货币补偿的“区片综合地价”标准,放松了原有土地征收补偿的上限,以“征地批前公告”等完善土地征收程序的措施进一步确保被征地的集体经济组织与农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权,但也留下了对“成片开发”实施征收的操作空间。

而恰恰是为防止地方政府过度使用征地权,中央在“成片开发”实施征收中又增加了一系列的程序性约束,如必须达到公益用地面积不低于征地面积40%的要求。虽然该要求本意是规范地方政府过度使用征地权,但在实际操作中可能造成如下局面:或因为发现难以达到这个要求,地方政府只有放弃征地,或地方政府不得不规划超出实际需求的公益用地再对“成片开发”的土地实施征收,结果是开发地块容积率过高,经济平衡也难以实现;甚至还可能出现“上有政策、下有对策”,即地方政府采取各种方法“绕道”避开上述40%公益用地面积比例要求的情况。

五是集体经营性建设用地入市面临地方政府以城市规划和土地用途管制方式施加的约束,前景并不乐观。考虑到传统征地方式所带来的各种社会矛盾,加上集体经营性建设用地入市一度给村民与村集体带来的可观土地增值收益,2020年实施的新《土地管理法》对集体经营性建设用地制度也作了相当重大的调整,删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

显然,这部法律规定旨在扫除集体经营性建设用地入市的法律障碍,提高其市场流动性,有效盘活原本闲置或低效的大批集体经营性建设用地,结束多年来集体建设用地不能与国有建设用地“同权同价、同等入市”的二元体制。但在现有“土地财政”背景下,尤其是财政压力加大时,地方政府仍然可以而且一定会毫不犹豫地通过城市规划与土地用途管制的方式去严格限制集体经营性建设用地入市的区位、用途及开发强度,减少集体经营性建设用地入市对国有工业、商住用地出让以及地方财政利益的冲击。换句话说,地方政府掌握了各种规划与政策手段,完全能有效限制农民从集体经营性建设用地入市所获的土地增值收益。在这种情况下,中央所希望的集体经营性建设用地入市带给农民的更高土地增值收益很可能无法实现。

六是我国既有的耕地保护政策难以有效实现耕地保护的质量目标,也带来土地发展权指标跨区配置的低效率。在耕地保护上,中央通过农转用计划管理和分级审批的制度控制耕地占用,并划定了永久基本农田保护区,同时推动了“耕地占补平衡”政策。但整体上,“农地转用计划管理和分级审批制度”并未真正实现控制建设占用耕地的预期目标,“基本农田保护制度”刚性有余而弹性不足,地方政府缺乏保护的激励并导致基本农田保护的效果不佳。

在既有体制下,中央一方面通过建设用地指标与“耕地占补平衡”政策限定了各个地区一定时期可以使用的农转用建设用地总量,另一方面通过“城乡建设用地增减挂钩”政策给地方政府除中央计划指标之外获得新增建设用地指标开了口子。实际上,“增减挂钩”政策很容易被地方过度使用,如产生农村“撤村并居”中不少农民“被上楼”的不利后果,而且通过宅基地复垦来增加耕地不仅成本很高,耕地质量也往往难以保障。

在土地指标的跨区交易上,我国虽然已开始逐步推动“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂”和“跨省域补充耕地”政策,但全面建立一个更有效率的全国性多种类土地指标市场体系还需时日。现有耕地保护制度仍然保留着明显的计划经济痕迹,不仅制度运行的效率低下,政策执行成本也相当高昂。未来全面完善耕地保护制度,通过跨省区的各类土地发展权指标交易来实现指标配置效率的提升和土地增值收益在全国范围内的更公平分配,是我国耕地保护制度改革必须要面对的重大政策挑战。

3、以系统性改革应对城乡土地制度的整体性挑战

如前文所述,一段时期以来,城乡土地制度助推了中国经济的高速发展,但在具体运行中也产生了一些问题,相应的改革与创新探索难以全面破除其对我国经济、社会与环境可持续发展所施加的制度性约束。在国内大循环主体战略下,推动经济社会持续健康增长,就必须在城乡土地制度的进一步改革上取得渐进而又坚决的突破,让市场机制在城乡土地要素配置上真正发挥“决定性作用”。综合现实问题及未来发展方向,特提出若干思路,以供改革实践者及学界研究参考;需要说明的是,它们作为不成熟的理论思考,相互之间并非以严格的逻辑关系列出。

其一,以系统思维进行顶层设计。要基于多维度的整体性分析来做改革的顶层设计,确保正确的改革方向并找准城乡土地制度及相关体制改革的突破口。要对现有城乡土地制度及其背后的整体经济增长、工业化、城市化模式及其运作机制有系统性的理解。以系统思维推动学术与政策研究,将不仅有助于更好地理解我国特有的经济增长、工业化、城市化模式下城乡土地管理领域所出现的各种矛盾,也有助于把握城乡土地制度与相关户籍、规划与地方财政体制之间的紧密联系。只有在系统考察并深入了解现有模式运作机制的基础上,才有可能进行更合理的城乡土地制度顶层设计,找准改革的突破口以及具有前瞻性与可操作性的渐进式改革政策组合。正是因为我国的城乡土地制度构成了最关键的障碍,从中央层面推动整体性改革才能逐步改变既有发展模式下各方博弈所引发的扭曲性格局。而从中央层面推动整体性改革必须进行良好的顶层设计,但要实现良好的顶层设计并顺利完成从传统城镇化向新型城镇化的转型却绝非易事。既要确保改革方向的正确,又要选准改革的突破口,更要精确把握改革政策的力度:改革的方向错了就会满盘皆输;突破口选不准将难以实现前后改革措施的配合以及不同领域政策的相互协力;改革政策力度不足难以扭转局面,但力度过大却可能反受其害。

其二,以完善市场机制优化土地资源配置效率。从改革方向看,既然中央政府已经明确了我国城乡土地制度改革的方向是市场化配置土地资源,那么就应该努力推进各类实体土地和土地指标市场的发育,以更完善的市场机制来优化土地资源“配置效率”与“投资效率”,而不是破坏市场运行的机制。

最典型的例子就是我国城市的住宅用地制度改革以及相应的城市住房市场调控。可以肯定的是,只有切实改变目前地方政府垄断供应住宅用地的局面,才能增加我国主要人口流入地城市的普通商品房供应以及市场化定价的租赁住房供应。这也意味着中央政府不应强行要求地方政府大规模提供保障性住房。从现代化国家的经验与教训看,健康的住宅体系是保障性住房主要面向那些连市场水平租金也无法支付的最低收入阶层,而绝大多数城市家庭的住房,无论是购住还是租住,都应该而且也完全可以通过正常的房地产市场来解决。如果城市的房价已经高到迫使政府不得不为占总人口相当高比例的中低收入阶层大规模提供保障房,那么各级政府就应该反思:到底是什么原因导致我国城市房地产市场的失常?

放眼世界,反观中国,就很容易理解在当前“土地财政”模式下,我国的城市政府不可能非常积极地大规模建设保障性住房,尤其是给非本地户籍常住人口提供足够的保障性住房。因为如果保障房建设多了,哪怕是公租房建设,那么就会直接影响城市商品房的需求,而后者又会进一步降低地方住宅用地的出让金收入,何况增加保障房还会直接增加地方政府的建房与维护支出。毕竟,这里存在“激励不相容”问题。

我国城市的住宅用地与住房市场,还存在另一个关乎改革方向选择的重要问题,就是如何看待近十多年来政府对城市房地产市场所进行的多轮次调控的行政行为本身与经济社会效果。实际上,我国城市房价不断上涨的主要原因有:地方政府垄断城市住宅用地市场所导致的住宅用地供给不足,中央政府超发货币所带来的人民币流动性过剩。因此,城市的“高房价”问题本质上是一个体制性问题,是政府没有切实有效推动土地要素市场化配置,没有推动人民币汇率市场化定价改革等政策因素所带来的结果。

但现实中,一旦中央政府发现自己所推行的财政金融政策带来了城市房价的过快上涨和经济杠杆率的过快提高后,又频频出手以各种行政性手段来严格调控城市的房地产市场,而且还把“板子”集中打到作为市场主体的住房供给者与购买者身上,对房地产商动辄制定各种销售与融资的“红线”,对购房者不时采取五花八门的限购限贷措施。

即使政府通过限购限贷暂时抑制了住房投机的需求,但同时也通过对开发商销售与融资的各种不当约束更强有力地压制了后者购买土地并有效增加商品房供给的能力。随后,当政府的行政性调控措施带来经济与地方财政收入增速的过快下滑后,中央又只好放松乃至放弃现有的行政性调控,再推动下一轮的宏观刺激政策来实现“稳增长”的目标,此时被压抑后再度释放的住房需求正好对应着已被强力压制下去的住房供给,结果是城市房价的又一轮暴涨以及下一轮的行政性调控和宏观放水循环。结果是人口流入地主要城市的房价越调越高,各种行政性调控措施没有真正实现房地产市场的稳定,反而扰乱了市场预期,加剧了市场波动。可见,政府的各种调控措施已经不仅仅是“头痛医头、脚痛医脚”了,而是“头痛医脚、脚痛医头”,有时甚至“火上浇油”了。

因此,要真正实现我国城市房地产市场的健康稳定可持续发展,改革的关键思路是打破地方政府对住宅用地的垄断供应。但找准思路还远远不够,现实中遇到的复杂矛盾绝不止乎此。具体而言,当前,主要人口流入地城市的地方财政高度依赖住宅用地的净出让收入,而房价又已高位运行。此时,如果打破地方政府垄断的力度太大,比如推动集体建设用地直接进入住宅用地市场,那么不仅地方财政马上就会遭遇到重大的冲击,城市的房地产泡沫也大概率会迅速地破裂。因此,即使改革的方向与切入点对了,也仍然需要设计巧妙的政策、精准拿捏的力度来实现调控目标。

比如,打破城市住宅用地垄断供应的解决方案之一是,上级(中央)政府在允许地方继续利用(以前及未来征地所获)储备土地提供住宅用地的同时,也要求从现有城市的存量低效用地中以挖潜方式来提供一定比例的新增住宅用地。这种城市住宅用地供应的创新模式是在充分考虑地方财政对住宅用地出让金高度依赖现状的基础上,通过附加的合理要求来引导地方政府将城市中的存量低效用地部分转化为住宅用地。

研究表明,以“增量供地与存量挖潜并重”增加城市居住用地供应的创新模式,不仅能有效调动包括集体经营性建设用地、国有存量低效用地的土地权属人供地的积极性,而且可以在对地方土地财政收入不产生过大影响的前提下,有效增加城市住宅用地与住房供应,实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断供应,在拉动经济增长的同时又逐步缓解城市房价的泡沫及其所隐含的巨大金融风险。

其三,推进配套改革。通过巧妙的政策设计来合理安排不同改革措施的前后次序,推动不同领域之间改革的协同。如先通过城乡土地制度改革与土地、户籍、财政体制改革联动来推动“农民工市民化”,再促进“城市人才与资本下乡”与“农村能人留乡”的系统改革。

显然,为推动“农民工市民化”,关键是要推动现有的大批农村外迁人口逐步实现在流入地城市的永久性家庭迁移,而这又需要流入地城市能为他们提供可支付的体面家庭居住条件与子女平等就学升学条件。在地方政府缺乏积极性为农民工提供保障性住房,甚至也没有动力为外来人口子女提供足够的城市公立学校学位的情况下,就必须充分发挥市场机制在配置土地与住房资源上的作用,创造条件加快人口流入地主要城市城中村、城边村的更新改造,同时在这些城市的征地过程中推广“留地留物业安置”的方法,大幅度增加城市的可支付体面租赁住房。

而这又要求全国人口流入地主要城市必须在既有的城市更新模式上大胆创新,才能突破既有城中村、城边村改造中很容易出现的“钉子户困局”以及“政府多机构审批困局”,大幅提高城市更新的速度,同时推动“留地留物业安置”征地制度改革,尤其是征地后给被征地村民、村集体留用以租赁住房为主的物业。多措并举,就可以在高房价城市里有效地增加城市的租赁住房供应,特别是为流动人口家庭提供可支付的体面的家庭租住用房。在此基础上,人口流入地主要城市的地方政府就可以对相应的住房租金征收一定比例的物业税或租金所得税,以此覆盖外来人口子女就学提供义务教育阶段的学校运行经费。国家可以适当把教育经费的人头拨款转移至外来人口孩子教育所在地。

如是,就可以在地方政府缺乏积极性为农民工提供保障性住房与子女平等教育机会的既有利益背景下,通过城乡土地制度的市场化改革及配套财税措施来同时解决大批流动人口在流入地主要城市的可支付体面家庭居住问题与子女平等就学与升学问题,真正实现“农民工市民化”和“人口完全城市化”。

上述城市土地和户籍改革为大批农村外迁人口“市民化”创造了有利条件,又有助于有效减少农村人口,助推传统农区土地产权的稳定。结合耕地保护制度,建立全国性的跨区土地指标交易市场,并持续运用指标交易所获收入推动传统农区农地、宅基地在有效整理基础上的低成本低矛盾确权。甚至还可以进一步整合部分国家三农投入的资金去购买那些向城市实现了永久性迁移的外出人口留在农村的农地与宅基地,再以一定的方式分配给那些留在农村的务农人口和农村新增家庭,既可逐步实现农地产权稳定和农业经营规模扩大,又可确保宅基地不再继续占用宝贵的耕地资源。待农村土地产权因人口减少而实现稳定后,就可以赋予农民永久使用权以及相应的交易、抵押权,为最终实现“城市人才与资本下乡”“农村能人留乡”以及全面的乡村振兴创造有利的条件。

总之,为扭转既有工业化与城镇化模式的惯性,在改革进程中顺利完成从传统城镇化向新型城镇化道路的渐进转型,实现国民经济与社会高质量发展的目标,要求下一步的城乡土地制度改革。故必须对现有制度及其背后的整体经济增长、工业化、城市化模式的运作机制作出整体性的研究,并全面把握城乡土地制度与相关户籍、规划与地方财政体制之间的紧密关联;在此基础上,从中央层面进行顶层设计,并找到具有前瞻性和可操作性的渐进式政策组合,建立一个适应新型城市化与城乡协调发展的城乡土地管理体制。


本文刊于《中央社会主义学院学报》2021年第3期


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