王飞凌:中国户口制度的转型

选择字号:   本文共阅读 1678 次 更新时间:2010-09-01 17:37:35

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王飞凌 (进入专栏)  

  

  中国大陆的全国性户口(户籍)制度已经存在了半个多世纪。作为中华人民共和国立国执政的基本框架之一,该制度是一道无形的长城,首先把人民分为城市人口和农村人口两部分。其次,它构成无数道无形的大小围墙,用行政手段把各地民众固定在一个个户口区后,再分别通过庞大的警察系统来加以组织和分离,进而加以管理和控制。在此之上,户口制度的运作形成了一种水闸和水泵式控制机制,按照政府的意志来控制和调节人口的流动和流向、城市化进程,以及各种重要资源的地区性吸纳与分配。通过户口制度,中国政府对境内的各种异议份子和挑战力量实行了有效而严密的广泛控制,从而保持了一党执政的稳定。毫不夸张地说,中国的经济发展、政治变化和社会文化生活都根本性地受到了户口制度的界定和影响。这些有“中国特色”的国情和现状,又反过来营造了户口制度运作赖以存在的强大政治经济基础和浓厚历史文化氛围。中国目前的许多社会问题,包括根深蒂固而且不断扩大的城乡差别和地区差别,都与户口制度直接有关。从1980年代中期以来,毛泽东时代设立的中国户口制度经历了多次调整和变更,但至今基本健在,继续影响着中国的发展与未来1。

  户口制度的是非功过难以一言明定。它用行政手段一直对占人口绝大多数的农村人口实行了系统性的排斥和歧视,造成了农村人口世袭的、事实上的二等公民地位。它在中心大城市与边远小城镇之间构建了有中国特色的地域性社会分层差别,直接造成了中国社会目前许多令人触目惊心的不公平与歧视现象和国民公民权的严重缺失。同时,户口制度使一个威权国家能有力地促进资本积累与基础设施建设,对中国经济的高速但不平衡的增长贡献巨大。其对人口流动的控制避免了大片城市贫民窟的出现,维护了经济高速成长期政治社会的基本稳定,直接促进了中国中心城市群的迅速现代化。对以维持社会政治稳定和经济增长为其中心任务的中国执政党来说,户口制度是久经考验、不可缺少的重要工具;但对希望通过建设一个“和谐公平”的社会来实现其长治久安、和平崛起目标的中国政府而言,户口制度又在不断地制造道义上和政治上的广泛怨忿,给政府形象带来严重的负面效应。

  因此,过去三十年来,户口制度一直是中国最为人诟病又最缺少根本变革的毛泽东时代遗产之一。一些反应性和调整性改动还展延了户口制度,使之有效地服务于中国的现行经济增长和分配模式,并因此得到了中国新兴精英和中产阶级的强大支持。这座巨大的水闸在经济市场化和社会多元化以及外来人权观念的冲击下已经出现了许多裂缝,也增设了许多泄洪道,从而消减了许多压力。原来数量不大但反对能量最大的人群(富人、知识分子和青壮劳动力),现在基本上能够用金钱、学历或者辛苦劳动来换取事实上的迁徙自由和流动权。中国的执政精英群体看来已经达成一个关于户口制度的重大默契:从公关角度来尽力软化掩饰户口制度过于令人难堪的歧视性语言和做法,从务实角度来添补修正户口制度的缺陷和问题,改进执行的效率和灵活性以适应市场经济对人力资源流动的需求,从而消减维持执行该制度的政治代价和社会成本;同时,保留甚至强化户口制度的主体架构与功能(尤其是对小区和人口的控制与管理),以维护一党统治的秩序和资源调配,避免中国繁荣地区(主要是沿海中心城市群)以及北京的快速“富国强军”的宏图被淹没在不受行政控管的亿万流动人口的汪洋大海之中2。

  和许多其它制度性的改革相比,户口制度的改革进程一直是缓慢的,多为应付式的修修补补,呈现出明显的地方色彩和表面化特点。北京对事关户口改革的议论和宣传有严格的控制,对户口制度本身的研究还设立诸多限制和禁区。这既体现了牵涉各方强势集团切身利益的户口制度改革本身的艰巨性和复杂性,以及这个制度对威权执政者的无比重要性,也反映了中国总体政治制度改革的停滞不前。执政的共产党通过户口制度,使占人口少数的城市居民垄断着国家政治权力、经济资源和文化教育资源。一些应对市场经济需要的务实改良措施还进一步加剧了中国农村和内地的人才和资本流失,造成更大的城乡和区域差别。如果没有根本性的政治改革,占人口绝大多数的弱势群体便无力也无法改变户口制度造成的不公平和不平等;坚持威权政治的中国政府也不会轻易放弃户口制度的社会控制与管理功能。因此,在可见的将来,中国的户口制度将会继续存在。

  

  一 户口制度及其功能

  

  1950年代建立的户口制度其实有着古老的历史。初始于战国时期的人口登记与管理制度,当其为秦国大力采用后,有力地促成了秦始皇统一中国的大业。自秦汉以后,各朝各代均沿用了类似的制度。直到清朝中期实行“摊丁入亩”的税制改革后,户口制度的经济意义才趋于淡化。但建立在户口制度上的人口管理与控制功能,例如长期使用的保甲制度,一直在维护帝制统治中发挥着重要作用。到清末,中国制订了第一部现代意义上的户口法。中华民国在1930至1940年代也制订了全国性的户口法律。但中华人民共和国在1958年正式建立的全国性户口制度,在其制度和执行的严密性、涵盖面、作用和效能上,均远远超过了以前历代的户口制度。

  现行的户口制度依然是个行政制度,1980年代以来呼唤已久的《中国户口法》迟迟不能出台。由公安部和各级警察机构(直到街道派出所和农村乡镇政府一级)负责的户口制度一直依靠各级政府(尤其是中央政府)的各种文件和指令来贯彻执行。在至今为止数以百计的户口文件中,绝大多数关涉调节控制人口流动。每一个中国公民,上至国家主席,下到狱中囚犯,均必须在某一个街道派出所级别的户政机构登记在册。每个人的户口类别(城乡)和所在地由父母的类别和所在地决定(1999年以前只能沿袭母亲的户口)3。所有的身份证明、法律地位、个人信息均根据户口档案而定。改变户口所在地和类别(即“迁移”)必须经过政府的严格审查批准。任何人在自己户口所在地以外居住三日以上必须登记临时户口;居住一个月以上必须申请暂住证(“合法登记”后住旅店者除外),否则均视为非法,原则上会遭到包括强制遣返在内的各种处罚。本地的就业机会、政治权利、公共教育、各种财政补贴和社会福利等等,只供拥有本地户口者享用。外来人口如果获批暂住证,最多只能拥有本地户口持有者的部分公民权利(比如某些工作机会),成为地地道道的二等公民。

  基本上,现时中国的户口制度有四大主要功能4。

  第一,人口信息的收集与管理。这是户口制度的最基本功能,也是一个正常运行的政府一般行政业务和统计功能的一部分。每一个中国公民从出生起就必须由警察登记在册。每个人的户口档案和自持的户口簿会不断更新和补充(尤其是在入学、就业、结婚、迁移和死亡时),成为确立公民身份、发放身份证和护照、进行人身鉴定、确立法律地位与亲属关系和制订有关政策的基础。这一功能在世界各国都有。

  第二,资源配置功能。从初建时起,中国的户口制度就承担了分配资源的特殊要务。中国政府对占人口少数(15至25%之间)的城市户口持有者实行了长期的基本生活必需品的补贴配给供应,而占人口大多数的农村人口基本与此无缘。在大跃进失败后的年代里,这种配给制度成了城市百姓的生命线,而因饥馑而死亡的几千万人几乎全部都是农村人口。随着市场经济的发展,许多基本生活消费品现在已经主要由市场来分配了,于是户口制度下的粮食等生活品分配功能已经退化。但是国家对城市人口,尤其是大中城市人口的补贴性资源分配在今天仍然十分巨大(以价值而言可能比过去还要大),主要体现在住房、医疗、教育、就业、养老和社会救助等方面。户口制度的这一功能极大地影响了中国的资本和资源的地域性分配以及经济社会的发展格局,也造成了中国社会文化的地域性横向分层与分化。

  第三,调节人口流动。这是中国户口制度特有的一大主要功能。户口迁移(改变类别和所在地)即人口的永久性流动,历来受到中央政府的严格控制。多年来的基本调控原则是:严格控制人口流入大中城市,控制人口流入一般城市和沿海地区,鼓励人口流向农村和边远内陆地区。人口流动的严格控制造成了中国城市化水平低于经济发展水平,但也使得中国的城市贫民窟远较其它发展中大国要少。三十年改革中逐步引入的暂住证和所谓“蓝印户口”即过渡性本地户口,若干年后“合格”者即可取得本地永久户口)制度,使得人口流动的控制有了很大的灵活性。二十一世纪以来中小城市对外来移民已经基本逐步取消了名额限制,代之以所谓“准入条件”(主要是有稳定职业和合格的住处)。但是,基于经济能力(投资与购买商品房)和教育程度(高等教育以上学历)的迁移和靠就业能力(主要是“粗重累”工种劳工和服务业“特种”劳工)的临时(其实常常长达许多年)人口流动,造成了内地和农村的人才、资金乃至壮劳力的严重流失,加剧了地区差别和发展不均衡。

  第四,对“重点人口”的控制。这是中国户口制度较少为人知,但十分重要的一个特有功能,也是当年设立全国性户口制度并一直由公安部门管理的一大主要政治原因。在户口档案的基础上,专门的户籍警(以及各种保安人员和小区“治安耳目”)对各个户口管区(通常是城市里的一条街道或者农村的一个乡镇)内由警察秘密制订和调整的所谓“重点人口”通常不超过该区人口5%)进行不间断的观察和掌控(包括种种“教育帮助”、信息收集和预防性拘留管制)。警察由此对管区内人群实行全面的管理和监控,从而维持治安和秩序。此举使得中国的任何反政府组织或者潜在的异见组织都难以生存发展,对维护政治稳定和控制犯罪发挥巨大作用。今天,户口制度的这一功能仍然是十分隐秘而重要,并在技术和执行上有了许多强化和改进。

  

  二 变化与改进

  

  过去三十年来,中国的户口制度有很多的变化和改进5。首先,户口制度在人口流动的管理控制方面有了带地方性特点的很大放松。虽然中央政府一直牢牢地把握住有关户口制度的所有决策权和最后审批权,但各地在中央授权下,多年来采用了许多变通做法,形成了各地不同的对迁移和流动人口的管理和区域化的人口流动模式。北京和上海这样的中心城市基本上依然实行指标管理,严格控制本地常住户口的增加,通过暂住证的发放和核查来管理所谓“暂住人口”其实许多人常常长住达十多年)。一些中小城市和乡镇则逐步采用了各种以“稳定职业”、“一定收入”和“合格住处”为主的准入制度,对符合标准的外来人口均发放本地常住户口。几乎所有令人向往的城市都启用了名目繁多的“用户口换资”的户口改革措施,诸如“蓝印户口”和“绿卡”之类,争相吸引受过高等教育的人才或者富裕的投资者来定居6。

  现在,凡是拥有博士以上学历的人基本上有在全国范围内求职和定居的权利,拥有硕士和学士学历也能大大增加迁移的自由度,富裕人群也已经获得了相当的迁移自由。对巨富者来说,户口已经不构成任何意义上的限制。在经过三十年改革后的户口制度下,人民的迁移自由度除了由政府决定外,日益依赖于个人和家庭的“能力”高学历)和财产。要得到进北京的一家三口的户口指标,一个外地人(城市或者农村户口持有者)必须要拥有得到承认的博士学历或者留学外国的高级学历,并被本地的合法雇主雇用(尤其是所谓“紧缺人才”)7,或者是一个能投资几百万元的巨富,又或是能够在指定的区域用全额现款购买昂贵的商品房(一般价格是北京平均年工资收入的三十倍左右)8。

  由于市场经济的发展,对外的开放和基本生活物资不再依赖国家配给,加上非国营就业机会的增加和私人住房与租房市场的发展,人口流动量在过去三十年里迅猛发展。近年来,流动人口(主要是外来劳工,即所谓“暂住人口”),估计有一亿以上,这使得户口制度的严密执行日显力绌。但另一方面,各级政府尤其是发达的中心城市政府一直都在反复强调户口管理的重要性,并不断用各种方式实际上在增加基于本地户口的补贴性资源分配,尤其是日益昂贵的医疗保险、教育升学和住房补贴9。城市户口,尤其是中心城市户口依然是“含金量”极高的身份标志。

  在技术层面上,户口簿和身份证的防伪技术都有了明显改进。更重要的是,从1986年起,公安部开始对全国的户口档案实行电子化管理。到2002年,全国几乎所有的三万多个派出所全部使用计算机来管理户籍数据。1,180个城市的户籍警加入了地区性计算机联网,涵盖了近11亿人口(占总人口的83%);其中250个城市还建立了一个统一网络,可以实时查询、分享6.5亿人口(占总人口近一半)的户籍资料10。同年,公安部规定所有拥有五十张床位以上的旅舍都要与当地派出所联网,(点击此处阅读下一页)

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