杜润生:稳定农民预期与土地制度法律化

选择字号:   本文共阅读 3299 次 更新时间:2004-07-05 10:05:43

进入专题: 土地制度  

杜润生 (进入专栏)  

  

   一、土地制度,可以说是一个永恒的主题,土地是最基本的生产要素,是国民财富之源,社会发展的每个阶段都有问题发生,也有必要提出研讨。中国正在启动新一轮改革,为土地制度建立法治基础,作为深化农村改革的重要的值得讨论的问题之一,提出来是必要的及时的。

   80年代,中国农村改革解决了两个问题:土地家庭承包制取代人民公社;市场经济取代计划经济。尽管改革已取得令人瞩目的成就,可是不论哪一项只是开了个头,都是未完成的工程,尚留有一堆问题待解决。我国既是个经济落后的国家,又是个以公有制为经济主体的社会主义国家,这两种情况决定我国体制改革有它特有的问题和难度。这是不难理解的。

   二、会议讨论中,几位中国同志提出了一个令人深思的疑问:中国政府为完善与规范土地制度,曾提出过几条很重要的政策,如稳定现行政策,承包期延长30年,“生不增田,死不减田”,禁止基层组织随意调整土地权属,使用权可以有偿转让等等;尽管这是以中央名义下达的政策文件,可是农村反应远不如开始改革推进家庭承包制那样热烈。已有成功的试点经验,也未见能推广。

   使我们感到困难的是对农民的态度不容易摸清楚。学者们的调查,带回的信息,也不尽相同,甚至相互抵触。

   这说明什么? 说明在经济转型时期,人们的价值观念和经济生活两方面都存在不确定性,影响农民的预期,助长了群众的短期行为,并影响着公共选择的价值取向。

   所说不确定性最强的信号,主要是以下两个方面:

   (1)对小农经济认识的分歧。

   在中国讲稳定土地的使用权,不同于在别的国家,不是稳定私有制分离出来的土地使用权,而是稳定土地公有制下的家庭经营的使用权。而今天的家庭经营,还是小农经济。传统观念认为它与社会主义不相容。改革以前,在中国各级领导机构一直在反对包产到户,就是出于这种估计。中共十一届三中全会是进入改革时代的里程碑。但是当时在关于农业问题的决议中还写明“不要包产到户”。原草稿是“不许”,定稿时改为“不要”只争得一字之差的松动。改革前的几十年中,为争取承认包产到户的合法性,很多人包括不少中高级干部曾经支付过很大的政治代价。三中全会后不久,农村开始改革,在当时环境下,用包产到户取代人民公社,乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称家庭联产承包责任制,曾考虑过土地用于农耕,最忌掠压性短期行为,因此想比照历史上有过的经验——“永佃制”(即无限期租赁),设计承包制。权衡过利弊,提出酝酿,赞同者少,怀疑者多,认为不符合责任制概念,因怕节外生枝,由此引起新的争论,影响以家庭联产承包制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。到1984年,决定先定承包期为15年,看看各方反应,准备随机作出决策,再递增延长期。这样做,今天看来算不上最好的选择,但在当时却是不可避免的。

   等待回答的还是一个老问题,家庭经营的命运如何? 有没有前途? 现代经济发展史证实:小农经济能通过扩大经济容量变成不雇工的大农经济,其方法是靠市场上有偿让渡,前提是在工业化过程中有大量农业人口向非农产业转移,而不是在现状不变的条件下实行强制性兼并。土地相对集中,经济结构仍然是家庭式经营。后者,所以没有退出历史舞台,是由于它具有其它经营形式无法取代的优点,它更能适应农业的生物学特性,能做到现场决策,不误农时。中国改革以来的变化证明:农民对市场等价交换竞争机制反应同样是敏感的。他们正在努力改善经营方法,学习科学技术,并乐于节衣缩食向教育投资,培养继承人。中国文盲人数近年大幅度减少就是证明。

   在市场驱动下,随着社会分工细化和生产服务社会化,农村经济将形成一些新的产业领域,彼此相互独立,又互相依存。此时,农民愿意组织联合体,共同利用这些关联产业提供服务,形成规模经营。这是自愿自由的联合体,不同于那种“命令经济”的联合,它既保存了家庭经营的优点;同时,可通过生产、销售、加工一体化,把农业导向协作化现代化。有了拖拉机这类机械,可在分布于广阔空间的土地上移动操作,家庭经营可以不雇工人而耕种大量

   土地。利用新技术,更没有特殊困难。农民收入提高,还会建设所在的社区、举办福利设施、生产共用产品、建立公共基金、发展二三产业等方面,创造更多的剩余。这无论对社会主义物质文明建设还是精神文明建设,都是至关重要的组成部分。因此不应把家庭承包看作短期权宜之计,认为它是一种局限于几亩耕地的短命的经济形式,不可能适应国家经济现代化的要求。正是这种观点,妨碍把土地使用权长期化,并用法律形式规定下来。这方面还要做工作,解决某些分歧认识。例如,我们为改变承包土地分割过分零碎的弱点,曾提倡适度规模经营,为此个别地方在试办“合作农场”时,实行责任田反租,“土地归大堆”统一经营,曾一度引起农户“闻合色变”,从而产生如何界定集体化和合作制概念之争。中共中央一再强调稳定现行政策,争论才暂时平息了。如果遇到某些不利形势,争论还会再起。所以,要做工作。

   (2)关于农业收益流失问题。

   中国政府历来是重视保护农业的,如设置保护价,增加基本建设投资,稳定政府征购数量,提高收购价格等等。但由于受到了经济发展阶段的限制,仅仅做到对过去政策扭曲的部分调整,还没有摆脱一般发展中国家的通病,使农业走出负保护和受歧视的环境。对农业补贴等值率还是负数(1992年—18.7%)。(见百位学者进行的研究课题——关于支持与保护农业问题)。粮食收购名义价格扣除通货膨胀因素后,实际价格从1954——1995年一直低于市场价格(见北大经济研究中心和农大两位教授分别做出的研究报告)。各种建设费用向农村摊派,至今缺乏有效控制;使农民负担不断增加,整个国家管理机构不断扩充,造成各种公共服务的高价格;出口农产品高征费,倾向进口替代;农用投入品价格不断上涨,高产区生产成本一直居于50%的高位。在所有这些因素作用下,农业收入继续向非农部门转移,流出损失尚未冲销。

   还保留一些歧视政策,如农村信用贷款额度过低,不承认土地财产抵押;缺乏直接融资市场,金融资产净流出;户籍固定,无就业迁移自由;中等职业学校不收农村学生;农村尚缺乏社会保障制度,也未得到国家预算补贴;由于统派购制度长期不变,对粮食棉花播种面积控制和硬性干预,影响因地制宜发挥比较优势。

   在当前条件下,大部分农村第二、三产业微弱无力,几乎所有社会负担都压在耕地上,而农民生老疾病一切开支也只能靠耕地产出。

   农业收入状况是影响农民经营土地预期的一个主要因素。家庭承包经营制,本是农民自愿的选择,土地使用权长期化,可以继承、转让、抵押,使之变成实际上的长期占有权,按逻辑推理说,农民一定是乐于接受的。

   为什么农民态度消极甚至有反对者,就是由于在前述不确定情势下,土地制度前景不明朗。此时,农民心态是既想离开土地,又要守住土地,既不愿种田,又不能不种田,受这种心态支配,自然会出现一些短期行为,有的粗放耕作,只保口粮和地税,不愿在改良土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业,但不能不留后路,准备归田还农。大批农民工进城就业,但很难落下常住户口,随时有被遣返风险,这种事实给出的信息就是,作为农村人留下一块土地是必要的,需要把它当作家庭保险依靠。因而继土改平分土地、改革平均承包土地之后,人人一份口粮田,“生增死减”等也成为部分农民的要求。不是耕者有其田,而是有人就有田,级差地租难以形成,土地市场转让率很低。这些现象表明农民预期不定型,是由于政策信息不统一,外部环境条件不确定。此时如果把土地定期调整制度定下来,变成轨道依赖,既助长少数基层干部权力滥用,也会妨碍农民保护土地、建设土地,并制约长远经营意识的形成,加快土地质量退化。

   三、但是不能因上述情况存在,就做出以下结论:农民不愿意或不乐于接受土地使用权长期化这个制度安排。一个事实证明是“四荒”土地拍卖,规定50年—70年甚至100年使用期,激发了人们的投资热心。短时间内,就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带,形成一种新的经济增长点,由此可见,有一个法律框架,保护土地所有权、使用权、经营权、继承权、转让权、抵押权、收益权、处置权等权利,不受来自任何方面的干扰,就会受到农民的衷心欢迎。这样可稳定农民预期,并能改变前述种种不确定性,对于巩固改革成果,繁荣农村,提高农业质量,也将大有裨益。

   四、我国农业已进入高成本低效益运行时期,政府保护农业,再通过提升价格和增加补贴是难以继续的。应把重点放在支持教育、科技和基础设施建设,特别是解决水资源的节约和开发问题,发展多种经济实体,为农民创造就业岗位,完善户籍制度等政策措施上,以促进人口转移,扩大经营规模。诚然,这一切需要建立在经济全面发展和宽裕的财政收入基础上,不是一个容易和快速的过程,但不应遇难而止步。首先应纠正对农业的歧视,逐步扭转农业收入流出趋势。其中农产品流通体制进一步改革,时机已接近成熟,可以优先进行。

   五、如何选择土地利用方式,发展农业生产,解决下世纪30年代15亿人口的吃饭问题,同时提高农民收入,做到种田者有利可图,这是改变农民预期,激发其生产积极性的关键所在。前几年美国一个学者提出一个挑战性问题:“谁来养活中国?”,提了一个醒,使我国重视农业问题。国外某些人以此为借口无根据地宣扬中国人搞乱粮食市场的“新威胁”,则是别有用心,不值一顾。作为中国人,我们不会忽视这位学者对此事的关心,应坚持重视农业的一贯传统,充分认识解决粮食问题的难度,绝不可掉以轻心。我们一定会靠自己也只能靠自己解决这个难题。确定这个前提之后,又要防止闭关自守,回到“以粮为纲”忽视多种经营的老路。或者为了“防患于未然”,提高自给能力,把保证谷物生产播种面积提高到不适当的高度,把“米袋子”层层负责制误解为无区别地都必须要保证自给自足,放弃种植业的因地制宜,有效利用土地资源的原则。这样做,是有过教训的。今天可能带来的问题是:农民由于种粮效益不高,不愿增加投资,而政府受国际市场粮食价格限制,再不能实行价格补贴,从而影响农民生产商品粮的积极性,并造成对环境的破坏,这是影响更深远的弊病。

   可不可另有选择? 有的! 那就是利用两种资源、两种市场,解决粮食供应。

   一方面重视发展全国统一粮食市场,保持地区间贸易自由。缺粮区和粮食主产区,均按市场形成的价格进行交换,资源余缺互补,有无互通,双方受益,且有助于减少生产波动幅度。

   另一方面要适当而又适度地利用国际市场,解决有限量的缺口弥补问题。我国资源禀赋是土地资源稀缺而人力资源富裕,应当发挥资源比较优势,通过国际贸易,以劳动密集和知识密集型产品换取土地密集型的谷物类产品。土地是不能移动的,购进粮食等于输入土地和水肥资源。如果能利用我国气候的多样性(按农业区划部门资料有9类地区,各具不同物产优势),对丰盛的劳力,给予技术培训,边学边用,多多生产一些可供出口换汇的产品,如菜、果、鱼、花、家畜、山林土特产等,用劳动力创造较高的附加价值,提高换汇能力,这将是一宗有利的交易。有利之处是:提高土地收益率和农民收入,扩充国内消费市场,并以较多的剩余反哺粮食生产,提高单位面积产量。以广东省为例,粮食作物与技术作物比例,由过去的8:2,变为现在的6:4,粮食生产还保持在1900万吨以上的新高点。此外,增加点进口粮,还可缓解人口土地压力,避免滥垦滥伐滥捕滥捞,利于保护环境。

这样做对粮食安全有无保证? 我国农业生产受到土地和水源不足的资源约束,困难很多。改革后,人均粮食消费增长到290公斤以上,仅达到温饱水平。有的同志作过计算,(点击此处阅读下一页)

进入 杜润生 的专栏     进入专题: 土地制度  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益综合 > 大师文存-致敬专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/3429.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网