桂华:论央地关系的实践性平衡——结合两项土地制度的分析

选择字号:   本文共阅读 276 次 更新时间:2022-09-28 00:14:08

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   【内容提要】 央地关系是政治学研究的基本问题。实践中的央地关系既存在“一放就乱、一收就死”的非理想状态,也存在“乱了就收、死了就放”的纠偏机制,中央与地方通过权力的动态调整而达到实践性平衡状态。中央对地方放权是为了促使治理目标更好地实现,保持政治统一是放权的底线,政治统摄行政是维系央地关系运转的轴心。合理有序的央地关系既不是单向度的权力下放,也不是单向度的权力上收,而是部分权力下放与部分权力上收同时发生的双向过程。本文结合两项土地制度实践展开论述。土地管理作为国家合法权力的行使,包含了中央政府、地方政府与农民三层关系。土地征收与城乡建设用地“增减挂钩”两项制度实践显示,确保国家与农民关系平衡是实现央地关系平衡的前提条件之一;保护农民权利和增进群众利益是锚定央地关系的重要基石。

   【关键词】 央地关系,国家与农民的关系,实践性平衡,土地制度实践

  

   一、问题的提出

  

   央地关系作为国家政治制度的核心组成部分,是政治学研究的基本问题之一。作为单一制的巨型国家,中国治理需要处理维护中央权威性与保持地方政府灵活性的矛盾,即毛泽东所说的兼顾“中央和地方两个积极性”的问题①。新中国成立以来,我国经历了多轮中央对地方的权力下放与上收过程,央地关系呈现灵活与可控的特征。央地关系在实践过程中,既存在“一放就乱、一收就死”的非理想状态,也存在“乱了就收、死了就放”的纠偏机制。正是在这种“左一脚、右一脚,深一脚、浅一脚”②的摸索中,实现了央地关系的调整、维系和保持,促进了经济社会持续的发展。本文将这种通过对权力不断收放调整而试图达到“两个积极性”都得到发挥的理想状态,称为央地关系的实践性平衡。

  

   国内外学者对于我国的央地关系已经进行较多的讨论。总体来看,既有研究分为两种思路。第一种是制度分析,主要是从静态制度层面分析我国央地关系的特征与性质,并常常将联邦制当作认识央地关系的参照对象。联邦制下的地方自治源于两方面:一是各级政府享有较大的自主权,二是每一级政府的自主权获得了制度化保障③。我国地方政府的权力来自于中央政府的授权,具备鲜明的权力集中的特征。然而,我国省级地方政府在某些方面又享有比联邦制下的州政府更大的行动自由和权力④。我国央地关系呈现混合型特征,与作为“理想类型”的联邦制或集权体制都存在一定的差异。基于这一“混合”特征,部分学者对我国的央地关系提出不同的概括,包括“行为联邦制”“民主集中单一制”⑤等。

  

   第二种是实践分析,重点讨论央地关系在推动我国经济社会发展过程中所发挥的作用。改革开放之后,我国顺利转型并保持经济持续高速增长,与央地关系持续灵活、稳定有关。其中的关键在于,中央下放权力以赋予地方发展空间,再辅以与国内生产总值(GDP)增长相挂钩的官员考核晋升制度,逐步形成“为增长而竞争”的发展模式⑥。在认识到分权对于促进经济增长的意义的同时,一些学者反对无限制地分权,强调国家在市场转型中的积极作用⑦。我国的央地关系调整与联邦制下不同政府层级间的权力静态分割形态有所不同,中央加强某一方面权力和中央对地方下放部分权力,在不同领域同时发生,进而通过“经济激励和政治调控的双重约束,塑造了中国地方政府独特的治理模式”⑧。

  

   综合以上两方面的研究来看,部分研究者在认识上存在着一个矛盾:一方面,一些研究者面对改革开放以来所取得的显而易见的经济社会发展成就,不得不承认我国央地关系的有效性;另一方面,部分研究者又认为我国目前的中央与地方关系存在不稳定性,认为缺乏制度性分权会引发各方面的负面后果,因此提出最终要建立起政治和法律上分权体制的改革主张⑨。这种词与物的背离,源于理论上的如下假设:分权相对于权力集中更容易走向有效治理,联邦制相对于单一制是更为理想的政治体制,制度性的分权相对于选择性分权能够为地方政府提供更稳定的预期并减少基层短视行为。

  

   本文无意在抽象层面讨论制度的好坏问题,而是将分析对象聚焦于央地关系实践本身,尝试从灵活变动的央地关系中找到稳定机制,从不断调适的央地关系中找到一贯逻辑。本文认为,在中央和地方之间尽管缺乏制度化的权力划分以确保地方的自主性,但是并不意味着地方政府缺乏行使权力的制度空间,在弱制度化的央地关系中,地方政府的稳定预期源于其对中央政治统一的坚信。保持政治统一是放权的底线。中央对地方放权是为了促使治理目标更好地实现,政治统摄行政是维系央地关系运转的轴心。本文以两项土地制度执行为例展开论述。

  

   二、土地管理中的中央政府、地方政府与农民

  

   土地制度属于国家的基础性制度之一⑩。通过社会革命和社会改造建立起来的土地公有制是我国社会主义制度的基础,土地制度具有鲜明的政治内涵。不仅如此,土地作为基本生产要素影响几乎所有的经济社会活动,土地还承担社会保障功能,是维系社会稳定的基石。因此,土地制度调整一直受到国家和社会高度重视。下文讨论的土地征收与农民的宅基地收回,都属于建设用地制度的范畴。与农用地相比,建设用地所产生的利益更多,对其管理会涉及更多的利益分歧和更大的矛盾冲突。

  

   (一)建设用地制度与建设用地管理

  

   人地关系紧张制约着我国的经济社会发展,珍惜合理利用土地属于基本国策。为了提高资源利用效率,我国建立了土地用途分类管理体系,将土地划分为建设用地、农用地和未利用地三类。土地管理的基本思路是控制建设用地规模,确保农用地基本保有量和合理开发利用未利用地。建设用地包括城市建设用地与农村集体建设用地。改革开放以来,城镇化发展与乡村建设带动了建设用地规模的增加。土地是城市建设和工业化的基础,当前阶段我国建设用地面积持续增加的趋势不减。另一方面,土地从农用地变为建设用地被视为资源的不可逆利用。这些对耕地保有量提出了严峻的考验。在经济社会发展的背景下,我国面临着土地建设开发与资源保护的矛盾。为此,国家逐步建立了一套规范化的土地管理制度。

  

   国家从耕地保护的角度强化建设用地制度。改革开放以来,我国的建设用地管理呈现从紧从严和逐步走向规范的演变趋势。与之对应的是地方政府对建设用地需求量的增加。改革开放后,以县级政府为代表的地方政府在推动经济发展中发挥了关键作用。尤其是分税制改革之后,中央政府拿走了税收的大头,土地出让收入成为地方政府的重要财政来源。县域竞争及其带来的经济发展展示了放权让利的正面作用,其中关键一点是中央政府对地方政府下放了部分的土地管理权力。地方政府千方百计地扩大建设用地规模,改变当地经济社会面貌,背后最直接的动机是增加地方财政收入。这具体包括三个方面:一是通过建设增加和投资扩大来拉动经济增长并带来税收增加,二是通过土地出让获得预算外的土地出让金收益,三是政府通过向银行抵押土地来筹集建设资金11。

  

   城镇化与工业化带来的建设用地增加还涉及农民的切实利益。新中国成立之后经过社会主义改造,我国逐步建立起土地公有制,形成集体所有与全民所有两种土地权利形式。《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”改革开放之后快速推进的城镇建设,在空间上是沿着国土平面展开的,呈点状分布的城市被广大农村包围,城市规模大幅扩张推动了土地权利的变化,即农村集体所有土地向城市国有土地转变。农村土地集体所有的本质是一定范围内劳动群众共同占有生产资料的公有制形式,政府进行土地征收,让一部分集体所有的土地变为国家所有,造成部分农民丧失土地生产资料并改变其生产生活方式。建设用地增加背后包含的是利益分配问题。

  

   建设用地规模扩大还包含着农村新增部分,主要是村庄建设占地和农民建房占地。农村建设用地增加也被纳入土地非农使用管控的范围,农村新增建设用地需经过政府审批,且占用国家向地方政府下达的新增建设用地年度计划指标。在新增建设用地总量控制的前提下,农村新增建设用地的规模扩大,自然而然挤占城市建设用地的新增空间。因此,地方政府进行土地管理时,存在着将有限的建设用地指标是用于乡村建设还是用于城市发展的矛盾。土地从农用地向建设用地转换会产生级差地租,新增建设用地指标是用于覆盖乡村建设还是用于覆盖城市发展,包含着土地增值收益不同分配以及城乡发展不同布局的问题。下文讨论的城乡建设用地“增减挂钩”政策与此密切相关。

  

   (二)不同利益主体间的博弈

  

   建设用地管理涉及中央与地方、政府与农民、城市与乡村以及不同地区之间的复杂关系。这是由土地的复杂性质所致。站在不同的角度看,长期土地保护和短期土地利用所产生的价值不同,不同主体在土地管理和土地使用过程中所获得的收益也不同。

  

   1. 中央政府

   中央政府站在国家整体立场上实施土地管理。中央政府的目标包括三个部分:第一,执行基本国策。通过土地立法、空间规划和用途管制来提高土地利用效率,确保建设用地供应规模,减少耕地被占用面积,努力在工业化、城镇建设与保障粮食安全之间做好平衡。第二,通过土地管理来引导和调节经济社会发展。运用土地政策进行宏观调控,通过控制新增建设用地指标下达数量来调控经济冷热,通过建设用地指标的省际分配来促进经济社会发展的区域平衡。第三,保护农民权益。在城乡土地二元制度框架下,城市建设用地扩张往往伴随着政府的土地征收行为,土地是农民的基本生存资料,国家要保障被征地农民的基本权利,确保失地农民基本利益不受损,以此来缓解征地矛盾并维持社会稳定。

  

   2. 地方政府

   事权配置要做到与公共服务供给的受益边界相匹配。中央综合考虑土地资源利用的持续性、环境承载能力、耕地保有量、建设用地需求、经济发展的用地成本等因素,从国家全局的角度制定土地管理政策。相对而言,耕地保护、粮食安全和经济调控属于社会发展的总体目标,地方政府对于这些考虑较少。在现有的政绩考核方式下,地方政府考虑的主要问题是如何推动当地经济增长和实现财政收入增加,地方政府的主要动机是增加建设用地规模和提高城市商服用地的出让价格。

  

   3. 农民

   农民在建设用地上的利益包括:首先,按照政策申请宅基地审批,确保“住有所居”;其次,确认自己的土地承包经营权和宅基地使用权,土地被征收时依法获得政府的补偿;再次,被纳入征地范围时确保集体土地所有权实现,农村土地属于村民集体所有,农民组织起来与政府进行征地谈判,参与土地增值收益分配,尽可能多地从政府那里获得征地补偿。

  

土地管理不是简单的政策制定和政策执行过程,它既涉及不同主体之间的权利分配,也涉及政府不同层级之间的权力配置12。经济社会建设带动土地供求关系的变化,伴随着经济社会发展目标调整,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第5期

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