宏观视野中的农民负担

选择字号:   本文共阅读 4486 次 更新时间:2003-05-23 10:24:00

进入专题: 张英红  

张英洪 (进入专栏)  

  

  [摘 要]本文试图突破在计划经济体制下形成的各学科相互隔离、研究现实问题知识结构单一的普遍局限性,综合运用农业经济学、城市经济学、发展经济学、制度经济学、财政学、政治学、法学、宪法学、行政学、社会学、经济史学等多种学科,着眼古今,放眼世界,从更宽广的视野上和更宏观的层次上深入探析农民负担问题,指出当前对农民负担问题认识的误区,分析了农民负担的主要人为因素,提出了关键性的对策建议。

  [关键词]农民负担 人为因素 宪法权利

  

  中国是一个历史悠久的农业大国,更是一个农民人口占绝大多数的农民大国,农民问题始终是中国革命、建设和改革的根本问题。当前,农民问题的焦点是农民负担问题,农民负担问题的实质是国家与农民的权力划分问题,也就是农民宪法权利的保障问题。中国几千年来的农民起义和朝代更替,都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。切实减轻农民负担,从根本上解决农民负担问题,关乎农民的切身利益和积极性,关乎社会的公平正义原则,关乎国家的长治久安,关乎改革开放和现代化建设的全局,关乎社会主义新社会人的自由而全面发展。

  新中国成立以来,一直存在着农民负担问题,只是农民负担成为全社会关注的一个热点问题,则是从上个世纪80年代开始的。本文认为,农民负担是农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题,也是一个重大的社会问题和政治问题。农民负担从其范围大小来说,可分为广义负担和狭义负担,广义负担是指农民所承担的所有税收、工农业产品价格剪刀差、提留统筹及各种集资摊派等,狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担;从其合法性来说,可分为法定负担和非法定负担,法定负担是指农民依照国家的法律、法规和有关政策承担的税收、村提留乡统筹、劳务(义务工、积累工)及其他社会性负担,非法定负担是指农民承担的由一些单位和部门非法出台而又违反农民意愿的乱收集、乱集资、乱摊派、乱罚款负担;从其透明度来说,可分为显性负担和隐性负担,显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担,如税收、提留统筹费等,隐性负担是指农民承担的由不合理的价格转嫁而来的负担,如工农业产品价格剪刀差等;农民负担从性质上来说,还可分为经济负担、精神负担、心理负担、安全负担等。

  笔者在长期的基层工作和调研中发现,作为县乡镇基层政权,他们理解和关心的农民负担仅限于“五乱”(乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款、乱加码)上,至于剪刀差也好,农业税收也好,三提五统也好,教育集资也好,都是国家法律、法规明文规定的征收项目,他们没有随意更改的权力,只有照收不误的义务,因而基层政权把“减负”工作仅仅局限在制止“五乱”上却也无可厚非(至于制止“五乱”的实际效果如何则又另当别论)。但作为国家宏观决策层在政策设计和制度安排上必须着眼于全局进行通盘考虑,学术理论界应该从更广阔的宏观层面进行考察分析,只有这样才能有助于农民问题的真正解决。笔者就是基于上述认识来探讨农民负担问题。

  

  一、关于农民负担问题的几个认识误区

  

  进入20世纪90年代后,农民负担问题在一片“减负”声中却愈演愈烈,涉农恶性案件频频发生,群体性事件彼伏此起,农民上访大军浩浩荡荡,党群干群关系严重恶化。综观十多年来的“减负”努力,呈现出“两头热中间冷”的现象,作为底层的农民群众,“减负”愿望十分强烈;作为高层的中央政权,“减负”态度十分坚决;而作为直接与农民打交道、直接加重农民负担的县乡村三级却“态度暖昧”,搞“上有政策,下有对策”,依然“我行我素”,其结果就是农民负担“久减不轻”。多年来,学术理论界迟迟研究不出理想可行的科研成果,决策参谋部门迟迟设计不出科学完整的“减负”方案,最高决策层又迟迟出台不了切实有效的“减负”措施。而身处最底层的农民却一日又一日地忍受着沉重的负担,他们热切渴望尽快甩掉身上的沉重包袱。笔者深感全社会应该特别增强“减负”的紧迫感,农民负担问题不能再这样一年又一年地拖下去。农民负担问题迟迟得不到切实有效的解决,从一个侧面反映了我们的思想认识、理论、政策和制度设计大大落后于实践,应变能力和纠错机制十分缺乏。可以说,减轻农民负担称得上是一场真正的解放农民的“战争”,如何尽快打赢这场“战争”,无疑是对当代中国人政治理论智慧和制度创新勇气的最大考验。

  长期以来人们对农民负担问题认识过于片面,不澄清这些片面认识,就不利于真正减轻农民负担。这些似是而非的片面认识主要有五种观点:

  一种观点认为是法制不健全。这当然有道理,但一个国家要具备非常健全的法制恐不是短期内能够实现的,法制健全不健全也是一个相对的概念。事实上,这十多年来在减轻农民负担上,国家还是出台了不少法律法规,1985年颁布了《义务教育法》,1991年颁布了《农民承担费用和劳务条例》,1993年颁布了《中华人民共和国农业法》,1998年正式颁布了《中华人民共和国村委员会组织法》等等,应该说,农民负担还是“有法可依”的。农业税、农业特产税、三提五统、义务工、积累工、教育附加等税费都有明确的法律依据。有的人建议尽快制定《农民负担法》,笔者担心既使出台了这样的法律,也难以保证农民负担会公平合理。看来农民负担问题恐怕还不只仅仅是个出台和颁布几部法律就能解决的。

  二种观点认为是治吏不严,干部作风不好。一些基层干部作风不好确是事实,治吏也应该从严。多年来针对干部队伍中存在的种种问题,党中央一贯强调“治国必先治党,治党务必从严”,并把加强基层党组织建设提高到“党的全部工作和战斗力的基础”的空前高度,这还不仅仅停留在口头上说说,而且是进行了有计划、有组织、有部署、有检查、有验收、有惩处的部署安排,20世纪90年代以来,在农村先后开展了“社教”、“评三户”、“基层党组织建整”、“三讲教育”、“三个代表学教活动”等,十五届六中全会又专门作出了加强和改进“党的作风”建设的决定,一些违法乱纪的领导干部也受到了严惩,“杀鸡儆猴”的事也做了,基层干部头上的“紧箍咒”可谓念个不停。放眼世界,像我国这样长期以来花费这么大的精力和声势严格教育和管理基层干部的做法也许在全世界找不到第二个。另外,干部作风好了就一定能减轻农民负担倒也未必,建国后很长一段时期内干部的作风有口皆碑,但五、六十年代农民的负担也很不轻,三年困难时期农民饿死的就有好几千万,十分惨痛。就是今日,一些作风好的基层干部似乎对减轻农民负担也无能为力,湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平面对农民沉重的负担,食不甘味,寝不安席,2000年3月他便含泪上书国务院,呼吁减轻农民负担。这种深受农民欢迎的基层干部应该说作风够好了,可到头来却被迫辞职南下打工,留下了一串“说句真话不容易” [1]的叹息声,给人们以深刻的思考。有的主张基层干部要像当年那样与农民“三同”(同吃同住同劳动),这当然是好的优良传统,可现在的农民不一定都希望干部与他们“三同”,综观世界各国基层官员并没有搞什么“三同”却并不存在“农民负担”问题或“党群关系”问题。可见,笔者认为基层干部作风一定要切实转变,但农民负担问题恐怕还不只是个干部作风问题。

  三种观点认为是农村改革滞后。这也有道理,但我国改革最早是从农村开始的,时至今日农村改革也没有停止。1980年实行家庭联产承包责任制,1983年撤销人民公社建立乡镇政府,1985年取消农产品统购统购改为合同定购,1987年试行村民自治,1994年分税制改革,1998年正式实行村民自治,2000年安徽全省和其他一些地区实行税费改革,而县乡镇机构每隔几年改革一次,从未中止过,2001年全面实施小城镇户籍制度改革等等,一些在城市还算“作梦”的改革却在农村率先实行了,比如村委会的民主直接选举,县乡两级人大代表直接选举,小城镇户籍制度改革等。可见,农村改革并没有停止,问题恐怕还在于怎样改革如何改革等。

  四种观点认为是农民增收不快。这话本身没有错,但是,一方面,农民增收是一个永无止境的历史过程,而农业本身属于一种比较效益低的弱势产业,其增收的潜力是有限度的,农业在市场经济竞争中的不利地位也是显而易见的,西方发达国家都一致对农业实行特殊的扶持和保护政策,确保从事农业生产的人能获得平均利润。另一方面,农民增收是一种把“蛋糕做大”的行为,而加重农民负担是一种“切蛋糕”的行为,“做蛋糕”受到客观因素的制约,不可能使“蛋糕”无限大,“切蛋糕”受主观私欲的驱逐,而人的欲望是无止境的,一些人认为只要把“蛋糕做大”了就能把“蛋糕切好”的想法是天真的。追逐自身利益最大化的“食利阶层”在没有任何有效制约的情况下,任凭你把“蛋糕”做得多大,都会被“切割”完毕。笔者虽然认为要想方设法增加农民收入,但这与减轻农民负担几乎扯不上边,是两码事。

  五种观点认为是农民素质差,不擅于运用法律武器保护自己。这虽然看到了农民素质低的一面,但没有看到农民运用法律武器十分困难的一面,更没有认识到农民素质差并不是应该承受层层盘剥的理由。首先,从整体上说,农民的文化法律素质偏低,具有悠久的历史原因,也是建国后二元社会结构对农民受教育权的不公正对待的结果。其次,农民具有强烈的学习法律法规的自觉性和当家作主的积极性,但农民的这一觉醒意识却不程度地遭到基层政府的压制,一些基层领导干部害怕农民掌握党和国家的“减负”政策和法律法规,有的基层干部并不把党和国家的政策法律法规告诉农民,甚至还要强行收缴农民自发购买的有关“减负”政策法律法规的书报。2000年8月发生在山西省一些地区和有关部门强行收缴农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[2]就典型地代表了一些地方、部门的干部对农民掌握法律武器的空前恐惧。有的地方还明确规定基层法院不得受理有关农民负担问题的案件。在催收农民税费时,一些地方常常习惯于组织公检法三家“联合作战”。农民根本不可能就过重的负担问题到法院进行正常的司法诉讼,倍受委屈的农民只有选择上访之路。

  

  二、农民负担沉重的主要人为因素

  

  当今世界,只有中国才有如此尖锐和严重的农民负担问题,这不能不引起人们从更深层次的角度上来进行理性思考。虽然农民负担的产生有极其复杂的多种原因,但笔者认为,一些客观存在的原因不是一下子就能解决得了的,它需要在不断的发展中逐步消解,但一些直接加重农民负担的人为的政策制度,就必须予以清醒地认识,从而果断地予以废除和改革。从根本上说,我国新时期的农民负担主要是人为的政策制度造成的。为此,本文着重从这个方面进行分析探讨。笔者认为新时期农民负担沉重主要有五个方面的人为因素:

  人为因素之一:“挖农补工”战略。建国后,我国照搬苏联模式建设社会主义,实施工业化优先发展战略,尤其是重工业优先发展战略。为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金,国家从1953年开始实行农产品统购统销政策,人为实行工农业产品不等价交换,隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金,这种工农业产品价格剪刀差一直延续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同定购,但剪刀差并没有消除。这种农产品不等价交换是农民的最大一项隐性负担,斯大林、毛泽东都承认国家对农民“挖得很苦”,农民对国家作出了“很大贡献”,这种“挖得很苦”、“很大贡献”,对农民来说就是人为的政策制度给他们带来的最大的不公平负担。据测算,1954-1978年,国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金;[3]1978-1991年,剪刀差累计已高达12329.5亿元,相当于同期农业生产总值的22%;1987-1991年,每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元,成倍高于改革前的数额。[4]进入20世纪90年代,剪刀差还呈不断扩大的趋势,每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这说明本来很贫困的农民每年还要向城市和市民支付1000亿元以上的负担。这种工农产品不等价交换形成的剪刀差,给农民造成的负担时间之长、数额之大,在历史上都是绝无仅有的,但大多数农民并不清楚个中缘由,也没有切身的体验,这是因为这种农民负担的方式和方法具有很强的隐蔽性特征,在人民公社政社合一的体制下,政府不是与单个的农民进行交易,而是通过公社、大队、生产队发生交易行为,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:原载《经济学家》2002年2期,作者授权燕园评论发布

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