张英洪:乡村治理体系和治理能力现代化研究

选择字号:   本文共阅读 299 次 更新时间:2021-02-24 15:29:28

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张英洪 (进入专栏)  

  

   乡村治理现代化既是国家治理现代化的重要内容,又是国家治理现代化的重要基础。推进乡村治理体系和治理能力现代化,就是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制,不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,形成现代化的乡村治理结构和体制机制,切实保障公民基本权利,维护社会公平正义,实现充满活力、和谐有序的乡村善治目标。

  

   一、乡村、治理与现代化

   推进乡村治理体系和治理能力现代化,需要我们认识乡村、理解治理、把握现代化。

   (一)认识乡村

   乡村是与城市相对而言的地理空间概念,一般是指从事农业生产地方。曾在中国生活近50年的美国传教士明恩溥在描述中国乡村社会时指出:“中国乡村是自然而然形成的,没有人晓得,也没有人去理会它的前因后果。在那遥远的、无法确定的、朦朦胧胧的过去,有几户人家从其他地方来到这儿安营扎寨,于是乎,他们就成了所谓的‘本地居民’,这就是乡村。”[1]传统乡村与现代城市的自然景观、经济形态、人口集聚、生活方式等有明显不同。城市是在乡村的基础上孕育和发展起来的。乡村是城市之母,城市是乡村之子,乡村培育和支撑了城市的发展繁荣。

   在漫长的历史演进中,中华文明主要体现在乡村文明上。乡村是中华文明的基本载体,乡村文明构成了中华文明的主要内容。传统中国就是费孝通所说的“乡土中国”。费孝通认为,传统乡土社会是一个“生活很安定的社会”,乡土社会是“安土重迁的,生于斯、长于斯、死于斯的社会”。在一个乡土社会中“生活的人所需记忆的范围和生活在现代都市的人是不同的。”[2]乡村与城市虽然存在明显不同,但也有相似之处。明恩溥就认为:“中国乡村差不多就是一个微型的城市,这不仅在于它们的内部结构相似,而且,在乡村的外部也有一个类似于城墙的围墙。”[3]

   在现代化进程中,传统的中国乡村受到了前所未有的冲击与裂变。特别是1949年以后,经过革命性改造后的中国乡村,发生了历史性的巨大变化。在政治上,至高无上的皇权统治被拥有最高领导力量的共产党统治所取代;在经济上,来自苏联的中央计划经济体制取代了传统中国的市场经济体制;在土地制度上,以私有制为主体的传统乡村多元土地所有制被废除,来自苏联的土地集体所有制得到全面确立;在社会上,传统乡村的多元社会被共产党的一元化社会所改变;在思想文化上,儒家文化被马列主义及其中国化的成果所取代;在乡村治理上,传统的皇权统治下的乡绅自治被颠覆,共产党全面控制和管理乡村社会;在城乡关系中,传统的基于市场和自然发展的城乡关系被人为构建的城乡二元体制所隔绝。

   1978年以后,经过市场化改革后的中国乡村,再次发生了结构性的巨大变化。党的领导虽然始终得到坚持和强化,但党的领导方式却发生了重要变化,依法治国得到了确立;集体所有制虽然始终得到坚持和维护,但集体所有制的实现形式得到了拓展,集体产权制度改革不断推进;马克思主义意识形态虽然始终得到坚持和巩固,但以革命为特征的意识形态不断转向以改革为特征的意识形态;以人民公社为载体的乡村治理体制则被乡镇政权体制与村民自治体制所取代;城乡二元结构虽然没有得到根本性的消除,但破除城乡二元体制、推进城乡一体化已成为公共政策的基本取向,城乡融合的体制机制和政策体系正在不断构建之中。

   长期以来,由于多种因素的影响,我国比较普遍地存在重工业轻农业、重城市轻农村、重市民轻农民的思想观念、公共政策和体制安排等倾向,致使农业、农村和农民“三农”问题成为中国现代化进程中的重大问题。2017年党的十九大正式提出实施乡村振兴战略,着力补齐农业、农村、农民发展的短板,以图实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。实现乡村振兴目标,推进乡村善治,必须重新认识乡村的价值和功能。乡村具有城市不可比拟的农业生产价值、人们生活价值、万物生命价值、自然生态价值、乡土文化价值、休闲旅游价值等多重价值和功能。[4]正如《乡村振兴战略规划(2018-2022)》指出的那样,“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能,与城镇互促互进、共生共存,共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴,乡村衰则国家衰。”[5]

   (二)理解治理

   治理是对公共事务进行控制、引导、整治、调理以及提供公共服务的过程与活动。1995年全球治理委员会界定“治理”的含义是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。[6]有人误认为治理的概念来自西方,其实在中国古代就已经使用“治理”一词,比如《荀子·君道》中就说:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”[7]不过,将“治理”纳入社会科学研究并形成新的治理理论框架的则是20世纪80年代末、90年代初以来的世界银行、联合国有关机构等国际组织。[8]但我们不能简单地将国际组织提出的概念或理论等同于西方提出的概念和理论。当然,不可否认的是,受雇于国际组织的西方学者或其他西方政治学家和经济学家比中国学者更早更多地从社会科学上研究了治理理论,并赋予治理以新的丰富内涵。[9]2013年11月党的十八届三中全会提出“治理体系和治理能力现代化”之后,治理便成为中国学界关注和研究的重要课题。

   “治理”概念的兴起与盛行,是因为时代的发展,使“治理”被赋予了与“统治”、“管理”不同的涵义。据有关学者研究,治理与统治的区别主要有五个方面:一是权威主体不同。统治的主体是单一的,就是政府或其他公共权力机构;治理的主体是多元的,除了政府以外,还包括企业组织、社会组织、居民自治组织等。二是权威的性质不同。统治是强制性的;治理可以是强制性的,但更多的是协商性的。三是权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律;治理的来源除了法律以外,还包括各种非强制的契约。四是权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的;治理的权力可以是自上而下的,但更多是平行的。五是两者的作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界;治理所及的范围则以公共领域为边界,比统治的范围要宽广。[10]治理与管理的区别主要有三个方面:一是主体不同。管理的主体是政府,治理的主体除了政府之外还包括社会组织和个人。政府不再只是治理的主体,也是治理的对象;社会不再只是治理的对象,也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权,治理权中的相当一部分由人民直接行使,如自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的,管理行为的合法性常受到质疑,其有效性常难保证;治理的运作模式是复合的、合作的、包容的,治理行为的合理性受到更多重视,其有效性大大增强。[11]

   当我们理解了治理概念的产生及其涵义后,特别要注意避免“穿新鞋走老路”。当我们使用“治理”一词时,不只是使用了一个新的概念,而必须在思想观念、价值取向、制度安排、行为方式等方面做出相应的改变,以实现“治理”对“统治”和“管理”的有效弥补与功能超越。

   (三)把握现代化

   现代化是近代以来中国实现民族复兴的一个核心概念。追求现代化,已成为中华民族的历史使命;实现现代化则是中国从传统社会走向现代社会的一个核心诉求。

   现代化研究学者罗荣渠认为,狭义上的现代化是指落后国家迅速赶上先进工业国和适应现代世界环境的过程;广义上的现代化是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革,它以工业化为推动力,导致从传统的农业社会向现代的工业社会的全球性的大转变,它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域,引起深刻的相应变化。[12]

   另一位现代化研究学者何传启认为,现代化是指18世纪工业革命以来人类社会所发生的深刻变化,包括从传统社会向现代社会、传统经济向现代经济、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明等各个方面的转变。从18世纪到21世纪末的现代化过程包括第一次现代化和第二次现代化两个阶段。第一次现代化是指从农业社会向工业社会、农业经济向工业经济、农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化。在第一次现代化过程中,经济发展是第一位的。第二次现代化是指从工业社会向知识社会、工业经济向知识经济、工业文明向知识文明的转变过程及其深刻变化。在第二次现代化过程中,生活质量是第一位的。[13]现代化进程使人类在创造出空前的物质财富的同时,也带来了一系列现代性问题,后现代主义的思想流派对现代性的反思和批判也随之产生和发展。[14]

   一般认为,中国从19世纪中叶开始了现代化进程。[15]一百多年来,中国现代化进程倍经曲折。[16]1964年12月,周恩来在三届全国人大一次会议上的《政府工作报告》中提出要“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,使我国经济走在世界的前列。”[17] 1978年改革以后,邓小平逐步提出我国现代化建设“三步走”发展战略。1987年党的十三大进一步明确了“三步走”战略部署,第一步实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题;第二步到20世纪末使国民生产总值再翻一番,人民生活达到小康水平;第三步到21世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,基本实现现代化。[18]历经党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大,2017年10月党的十九大提出在2020年全面建成小康社会的基础上,到2035年基本实现现代化,到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。[19]

   几十年来,中国实现现代化的一条主线就是强烈地推动经济的现代化,努力实现国家富强的发展目标。到2010年,中国国民生产总值超过日本,成为世界第二大经济体。党的十九大提出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。[20]2013年10月党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”[21]治理现代化的提出,大大拓展了我国现代化的视野和领域,丰富了现代化的内涵。

   俞可平教授认为,衡量一个国家治理体系是否现代化的标准主要有五个方面:一是公共权力运行的制度化和规范化;二是民主化,公共治理和制度安排体现人民当家作主;三是法治,宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,任何组织和个人都没有超越宪法和法律的权力;四是效率,治理体系能有效维护社会公共秩序,有利于提高行政效率和经济社会效益;五是协调,纵向层面和横向层面的各种制度安排有机统一、相互协调。民主是现代国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。[22]

乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。乡村治理体系是在党的领导下国家管理乡村社会以及乡村社会自我管理的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规、乡规民约、道德风尚等软硬件制度安排;乡村治理能力是运用国家制度、乡规民约、道德风尚管理乡村社会各方面事务的能力以及乡村社会自我管理的能力。乡村治理体系和治理能力现代化,就是要通过实现乡村治理的制度化、规范化、程序化,保障人民当家作主、维护社会公平正义、激发社会创造活力、保持社会和谐安定,(点击此处阅读下一页)

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