张英洪:北京市撤村建居调查与思考

选择字号:   本文共阅读 373 次 更新时间:2020-09-05 19:26:56

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张英洪 (进入专栏)  

北京市撤村建居调查与思考


张英洪[1]

   撤村建居是城市化进程中的重大现实问题,涉及到村民群众的切身利益,事关城乡基层治理的结构转型。改革开放以来,随着城市化的快速发展,北京市城市规划区内以及城乡结合部地区的大量村庄被城市化,一些村庄土地被征占,村民被转为城镇居民,传统村庄被拆迁,出现了一大批无农业、无农民、无农村的三无村。但由于全市尚缺乏撤村建居的统一政策制度安排,致使撤村建居工作明显滞后于城市化进程,各地撤村建居政策不一,做法各异,村集体和村民群众的正当利益得不到有效保障和维护,出现了不少有名无实的空壳村、村居并存的混合村,给城乡社区治理带来了严重挑战。为切实有效开展撤村建居工作,与时俱进推进新型城市化,分类推进乡村振兴战略,实现城市化村庄的转型发展,提升首都超大城市基层治理现代化水平,最近,北京市民政局、北京市农研中心组织联合调查组,对全市撤村建居基本情况进行了摸底调查,并深入到大兴、通州、顺义、朝阳等区与有关部门以及乡镇和村干部进行座谈交流,形成了调研报告。

  

一、北京市撤村建居基本情况

   改革以来,特别是20世纪90年代以来,北京市的城市化进程明显加快,2018年北京市常住人口城镇率从1990年的73.48%提高到86.5%,略低于上海;建成区面积从1990年的339.4km2扩大到1485km2,超过上海位居全国第一。城市化的快速发展,使京郊乡镇及村委会数量急剧下降,相应的城市居委会个数迅速增加。从1984年到2019年,全市乡镇从365个减少到181个,减少了184个,村委会从4398个减少到3891个,减少了507个,城市居委会从2888个增加到3231个,增加了343个。据北京市“三农普”数据,2016年在全市3925个村中,无农业、无农村、无农民仅保留村委会牌子的村103个。另据北京市农研中2018年百村千户调查数据,全市无农业、无农民、无农业的三无村56个。 [1]

   我们通过调查发现,从2017年底到2019年底,全市3891个村(含平谷区熊儿寨乡东长峪村,该村原村民已经大部分多年失去联系,但还有部分林地等村集体资产)先后撤了42个村,其中,朝阳区10个、海淀区21个、丰台区7个,加上密云2003年撤的4个村(该区在2019年村委会换届选举前一直没有注销)。从本次全市摸底汇总数据看,全市共有261个村需要撤销村委会建制,其中,大兴区因新机场建设有65个、顺义区有59个、房山区有43个、通州区因城市副中心建设有35个、朝阳区有5个、海淀区有6个、丰台区有14个、门头沟区有10个、昌平区有3个、平谷区有1个、怀柔区有11个、延庆区有9个村。这些村是近期可以撤销村委会建制的城市化村庄,但撤村面临许多复杂的情况,需要高度重视,慎重对待,有序推进。


二、撤村建居存在的主要问题

   撤销建居是一项综合性、系统性、复杂性的重大改革工程,涉及面比较广,存在的问题比较多,从调查的情况来看,主要有以下几个方面:

   (一)撤村建居条件有待完善。2012年3月29日,北京市民政局、北京市委农工委等6部门联合印发《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012〕108号)规定撤销村委会建制的四个条件:一是村民全部转为居民,二是村集体土地被征占,三是集体资产处置完毕,或者已经完成集体经济产权制度改革,成立新的集体经济组织,四是转居村民全部纳入城镇社会保障体系。这一规定对当时完全符合条件的村实现撤村建居发挥了积极作用,但对于基本符合或者总体上符合却并未完全符合条件的村实行撤村建居则造成了一些障碍,比如有的村大部分土地被征后,只剩下一些边角地没有被征用,有的村大部分村民已转为城镇居民而只有极少数村民未转为城镇居民,依此规定则不能撤村建居,从而抑制了撤村建居进程,由此造成许多应该撤销而没有撤销、只保留村委会牌子的“空壳村”、“三无村”。

   (二)户籍改革等政策未落地。2014年7月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府发布的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,都明确规定取消农业户口和非农业户口划分、统一登记为居民户口。依据新的户籍政策,不能再实行征地农转非的旧政策了。但各地至今仍然惯性地实行征地农转非政策。一些因城市化建设拆迁上楼的村,因为有极少数村民没有转变户籍身份而不能撤村建居工作。同时,有的村民还担心撤村建居后将失去原来享有的农村集体资产权益,因而不愿意撤村。有的村则由实行村居并行体制,在一个村庄范围内,既有村委会,又建立有居委会。

   (三)集体资产处置存在问题。有的村人口不多,集体资产数额也较小,没有条件发展股份合作制经济,在拆迁上楼后,征地补偿费等只能交给村或乡镇集体经济组织作为公共资金,不准分给村民。村干部和村民担心如果撤销村委会建制,他们更加享受不到征地补偿费等集体资产权益了。有的村存在欠债尚未还清;有的村尚未收回对外放债;有的村与乡镇之间存在债务纠纷;有的村集体资产登记在村委会账上,如撤村将资产转移过户到集体经济组织名下则涉及需缴纳契税、印花税等税费问题等,这些都造一些村干部和村民对撤村建居心存顾虑。

   (四)社保费用趸缴极不合理。2004年7月1日起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(俗称148号令)规定实行“逢征必保”政策,规定将被征地的农民转为城镇居民并将之纳入城镇社会保险体系,由村集体趸缴巨额的社会保险费用。村干部和村民对此普遍反映极不合理。例如,大兴区黄村镇北程庄村2007征地时,农转非人数265人,其中转非劳动力100多人,超转人员43人,村集体从征地补偿款中支付了2000多万元的转非劳动力和超转人员的社会保险费用,其中超转人员平均每人缴纳生活补助费和医疗费用65万元[2]。丰台区卢沟桥乡三路居村在2012年的撤村建居中,认定的超转人员共有528人(其中82岁以上19人),据测算,需一次性趸缴超转费用3.83亿元,人均72万多元[3]。我们在这次调研座谈中了解到,顺义区仁和镇平各庄村为一名超转妇女缴纳了775万元的惊人超转费用,而该超转人员每月只领到2000多元的生活和医疗补助。

   (五)历史遗留问题亟待解决。有的村长期以来存在各种各样、五花八门的历史遗留问题,成为撤村建居的难题。比如有的村虽已拆迁上楼,绝大部分村民也已转居,但居住的回迁楼却没有拿到住房产权证;有的村经批准在集体建设用地上建的自住楼也没有产权证。这些村的干部和村民提出如不解决房屋产权问题,就不愿意撤村建居。

   (六)民生福利事务缺乏衔接。郊区各村基本都建立有各种名目的村级福利,村民担心撤村建居后就会丧失已有的福利待遇。有的对超转人员看病实行社区首诊制意见较大,现行政策规定超转人员转诊必须先到社区卫生院开具证明,这给看急病、重病的超转人员带来了很大的麻烦。对超转人员的冬季供暖待遇也没有任何保障。有的村干部担心撤村建居后原有的工资福利待遇可能降低或丧失。还有一些涉及村务和村民生产生活的具体事务需要使用村委会公章才能办理,如撤村建居后,有些事务办理只认村委会公章而不认居委会公章,就会给村民群众带来极大的不便。撤村以前,农村集体经济组织有关事务归乡镇有关部门管理,但撤村建居后农村集体经济组织有关事务到底是归原来乡镇管理还是归新的街道管理,这个问题并不明确,等等。

   (七)建居公共管理服务滞后。有的村撤销后建立居委会后,其公共管理服务却没有纳入公共财政保障体系,仍然由原来的村集体经济组织承担居委会的公共管理和服务成本,这明显推卸了政府提供公共产品服务的供给职责,明显加重了村集体经济组织及其成员的负担,使撤村建居后的原村干部群众意见较大。撤村后如何保障村民就业,保障上楼后的村民的生活来源以及撤村后安置楼房的建筑质量和消防安全等民生问题都需要引起高度重视。

  

三、推进撤村建居的必要性和重要性

   撤村建居是城市化进程中的必然要求,有序推进撤村建居工作,有利于维护和发展村民切身利益,有利于化解城市化的中风险与矛盾,有利于提高首都超大城市治理的综合能力和水平。

   (一)推进撤村建居是适应城市化高质量发展的迫切需要。改革以来,北京市快速的城市化进程,将大量的农村地区和农村人口卷入到城市化的浪潮中来,特别是在城市规划区和城乡结合部地区,出现了一大批农村土地被征占、农业产业消失、农民职业和身份转变、村庄结构形态完全改变、但却仍然保留村委会建制的有名无实的村,这种不城不乡、亦城亦乡的非正常状况,大大降低了城市化发展的质量,也阻碍了乡村社会向城市社会的转型发展。在新时代要实现城市化高质量发展,必须与时俱进地推进撤村建居工作,使已经城市化了的村庄名正言顺地成为城市社区的有机组成部分。

   (二)推进撤村建居是分类实施乡村振兴的必然要求。由于城市化带来的巨大冲击,传统定型的乡村发生了明显的分化。实施乡村振兴战略,必须针对不同村庄的类型,实施不同的公共政策。[4]对于城市规划区和城乡结合部地区已经拆迁上楼的三无村或者城市化村庄,不应采取普通村庄的乡村振兴政策模式,而必须提高实施乡村振兴战略的精准性,实事求是地推进撤村建居进程,实现其完全的城市化转型。但由于撤村建居工作的严重滞后,致使有关部门仍然按照普通村庄的定位进行新农村建设的投入和美丽乡村整治行动,造成了公共产品投入的扭曲和财政资金的巨大浪费。

   (三)推进撤村建居是促进城乡基层善治的重大举措。农村社区与城市社区具有不同的要素秉赋、产业结构、空间形态和现实需求,针对城乡社区的不同问题,只有把准脉、开对处方,才能对症下药。由于一些已符合撤村建居条件的村没有相应地撤销村委会建制,致使这些虽已经城市化的空壳村却仍然在执行农村的相关政策。比如,有的村已经实行了整建制转居,村民身份已经转变为城镇居民身份,但却按《村民委员会组织法》的规定开展村委会换届选举;有的空壳村则长期没有开展村委会的选举。有的空壳村反映,根据农村有关管理要求,他们每年收到上级拨付的用于保障村委会正常运转的数十万元经费,但由于村委会事实上已经基本停止运行,因而没法做到专款专用,为完成任务只好每年重复装修已废弃不用的原村委会办公楼。诸如此类问题,完全是城乡基层治理扭曲变形的重要表现,也是官僚主义引发形式主义、形式主义助长官僚主义的重要表现。名不正则言不顺,言不顺则事不成。只有实事求是、与时俱进地推进撤村建居工作,为符合撤村条件的空壳村“摘帽”、为具备建居条件的城市社区“戴帽”,才能提高北京市城乡基层治理现代化水平,真正实现首都城乡基层善治的目标。

  

四、思考和建议

撤村建居是一项综合性、全局性、系统性的重大改革工程,(点击此处阅读下一页)

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