葛荃:行政权力主体与行政关系主体析论——基于行政哲学的视角

选择字号:   本文共阅读 1563 次 更新时间:2010-03-16 10:46:20

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葛荃 (进入专栏)  

  

  内容提要:当下学术界的行政主体理论源于西方,局限于行政法学的解读。本文从政治权力主体与社会政治主体两层次说出发,基于行政哲学的视角,将行政主体阐释为行政权力主体与行政关系主体两个层次,认为此二者互为主体。同时进一步指出,这一行政理念在行政管理基本关系的定位上,使得行政组织及其成员作为管理者与作为被管理者的一般社会成员双方形成一种均衡的态势;并为行政法的主体理论提供了更合逻辑的理论支撑;同时,在行政权力主体和行政关系主体互为主体的局面下,服务型政府的达成才是有可能的。

  关键词:行政主体 行政相对人 行政权力主体 行政关系主体 服务型政府

  

  总结改革开放三十年的历程,“行政体制改革”的提出具有标志性的意义。国家“十五”规划之前,经济体制改革是改革开放整体布局的中心,社会发展的路径是以经济发展带动并推进社会整体的进步。自从“十一五”规划起始,行政体制改革提上议事日程,改革开放的整体布局形成了经济体制改革与行政体制改革并重的新格局,行政体制改革与经济体制改革下的经济发展相得益彰,从一个主要的层面催动改革开放,以政府管理的推动力来带动和促进社会整体的改革和发展,具有划时代的重大意义。

  于是,近些年来,关于行政体制改革问题成为学术界的热点,著述铺天盖地,研讨热火朝天。于是,一些新名词新概念经历了短暂的新奇而变得耳熟能详:如“责任型政府”、“法制型政府”、“透明、廉洁、公正、高效的政府”以及“服务型政府”等等。这些概念的出现,意味着学术界的学术理念和知识正在从20世纪的经验型管理向着21世纪的现代化管理行进,与这些概念相关联的理论正在被认识、思考和系统化,对当代中国政府改革的发展不无助益。然而,换一个角度看,当这些概念成为学术文章里面的“关键词”,成为各级政府工作报告里的大小标题,成为有如“亮丽”“辉煌”一样的媒体流行语汇,这时,这些概念内涵着的现代化管理理念在多大程度上被社会公众接受了呢?或是被政府官员、公务员们所认可呢?在什么样的情况下能够成为行政决策和政策制定的依据和参照点呢?我的意思是说,由于,有关这些概念及其相关理论的关注点大体上逡巡在理论论述和应然的规划上,因而天长日久,难免会令受众听觉疲惫,形成了某种程度的空旷感。鉴于这样的现象,本文以为,“深化行政管理体制改革”需要深层的理论解读和厚实的理论根基。为此,本文拟从行政主体概念的解读起笔,为深化行政管理体制改革即服务型政府的达成提供一可能性思绪。

  

  上篇:行政主体的行政哲学解读

  

  为了说明“行政主体”建构在深化行政体制改革这一议题中的重要性,这里需要就何为行政主体的问题予以釐清。而为了说明这一问题,又需要从政治主体论起,因为,在我看来,这两个问题是紧密相关的,不宜偏移。

  以人类社会与自然世界相对应,人是社会的主体。人的这种主体性体现在全部的社会生活与政治生活之中。那么,在一个政治系统中,人被分为管理者与被管理者——统治者与被统治者。在这里,一般以管理者和统治者作为政治主体,他们的管理和统治对象则是客体。这个表述其实似是而非,在我看来,在一般意义上的政治系统中,作为社会一般成员的人,同时具有主体与客体的双重身份,即人的政治存在具有主、客体双重性质。

  现代政治学理论认为,政治主体(political subject)即是政治行为者。由于人的政治行为的多样与复杂,以及人类社会发展过程的阶段性和层次性,因而关于政治主体的认识也不能是简单划一的。至少,政治主体可以分为两个层面,一是“社会政治主体”,另一是“政治权力主体”。

  “社会政治主体”是对于“政治主体”的广义理解。指的是在一个政治系统中的一般社会成员,他们作为政治主体,理应具有一定的政治认知、具备政治人格和政治参与意识。伴随着人类社会从古代向着近代、现代的演进,作为政治主体的一般社会成员在政治认知、参与和人格等方面,亦会呈现出某种发展和进步的过程。从现代化法制社会的角度看,社会政治主体对于自身的权利、义务和责任应当具有相当明确的自觉。这种意义上的政治主体的具体表现形式是多种多样的,包括个体的公民、群体的社会政治组织等等,诸如政党或利益集团组织。概言之,社会政治主体指的是政治系统中的人,正是由于人在政治系统中的主体地位,以及基于人而形成的政治关系,我们在理念上理解和在实际社会政治生活中认知的“政治”,诸如阶级、政体、政治行为和政治运作等等才是有意义的。

  “政治权力主体”是对政治主体的一种狭义的理解。相对运作中的政治权力以及政治权力宰制范围内的一般社会成员而言,执掌和操作政治权力的人以及相应的政治组织即构成政治主体。这类政治主体主要是基于其特殊的“政治角色”的规定,因而在政治过程中处于主导地位,对于其操作政治权力和政治行为所涉及的对象——即一般社会成员具有支配力。这种意义上的政治主体主要包括最高统治集团和政府官员,以及在政治权力运作中处于执政主导地位的政党政治集团。换言之,政治权力主体指的是政治系统中的掌权者,相对政治制度、政治设施和政治输入输出过程而言,他们的主体地位和支配作用是显而易见的。

  需要注意的是,在实际社会政治生活中,在人类社会的演进过程中,社会政治主体与政治权力主体的关系是相互影响和辩证发展的。正如当代中国政治学家李景鹏所言:

  在现实的政治过程中,各种政治关系是交错的,因而政治主体与政治客体的地位也是交错地存在着的。同一政治主体在这一政治关系中是主体,而在同时存在的另一种政治关系中又是客体。而且在实际政治过程中,同一政治关系模式中主体和客体也是可逆的。[1](P22)

  在现代社会,社会政治主体的理念和实际政治行为的彰显与强化,使得相对于政治权力主体的政治客体即其支配的对象物的存在境况具有了不容漠视的相对性,因而使得社会政治主体在其主、客体重叠运作的过程中,对于政治权力主体的制约或限制明显增强,于是政治体制的现代化民主性质才会有所保障,政治民主化的程度也将不断提升。

  如果上述的分析得以成立,那么在行政管理的层面上,“行政主体”是如何界定的呢?

  当前国内学术界关于行政主体的理论主要是在行政法学界,关于行政主体这一引进的概念,在界定上大体相近。一般认为:“行政主体是指依法取得行政职权,能以自己名义独立进行行政管理活动,作出影响相对人权利、义务的行政行为,并承担由此产生的法律后果的行政组织。”[2]行政主体的主要形态是组织,而且是指能够行使行政管理职权的组织。至于该组织中的人,譬如政府官员、公务员,他们可以作为行政主体的代表者,但其本人并不是行政主体。当然,这是就总体而言。具体到行政法律关系,政府官员和公务员的行政主体定位是需要具体分析的。不过,从行政哲学的层面看,以行政组织涵盖行政主体的界定与前文“政治权力主体”的认识便形成了某种差异。

  从政治系统的视角看,社会一般成员具有主、客体双重角色;从政治系统“运作”的角度看,社会一般成员的这种双重角色是仍然存在着的。固然,诚如行政法学的理论界定,行政主体是“行政组织”,但,无可回避的是,行政组织的管理运作是由该组织中的人来实际承担和操作的,在管理运作的过程中,管理者与被管理者实际形成了某种关系。这样,在行政管理的框架内,从行政哲学的层面看,主体与客体的实际判定仍然要包括人。

  如果说,在政治系统中,政治权力主体与社会政治主体互为主体,那么,在行政管理过程亦即政治系统的运作中,行政主体与处于被管理地位的组织和人即行政相对人的关系又当怎样定位呢?

  首先在理念上,对行政组织以及执掌行使行政管理权力的人与行政管理的对象即行政相对人的主体意涵应该进一步予以分析,亦可以分为两层。本文认为,对于前者,可以称之为“行政权力主体”,后者则可以称为“行政关系主体”。

  行政权力主体指的是,在行政管理的过程中,行政组织以及执掌行使行政管理权力的人实际运用行政权力进行管理,一般社会成员则是行政权力的受体,他们接受和服从相应的管理,就此而言,他们是客体。虽然,从行政法学的视角看,在行政管理关系中,“行政主体与行政相对人构成关系双方主体”,但是,这种界定一般只是在行政法学的理论层面上,在实际社会政治生活中,或者在行政管理过程中,被授予实施行政权力的行政组织及其代表者是行政主体的抽象概括,一般社会成员则被视为行政客体。在这里,一般社会成员的涵指要宽于行政相对人,后者只是涵指特定法律关系中的人和组织。这样一来,在实际社会政治生活中,在管理与被管理的关系中,就会实际存在着不平等的事实因素。用“行政权力主体”界定行政组织及其代表者,是从行政哲学的视角认识这种关系,确指行政组织的主体意涵是在行政权力的运作过程中被认定的,一般社会成员在这一过程中的行为才会被赋予了义务合理性和操作的正当性的。

  行政关系主体则是说,在行政管理的范围内,一般社会成员与行政权力主体在行政管理的过程中结成了行政管理关系。从形式上看,是政府官员、公务员即行政组织的代表者在执掌和行使行政管理权力。依照中国宪法第2条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。” 政府及行政组织的权力是全体公民所委托赋予的公权力,在这一点上,一般社会成员即公民是主体。也就是说,行政组织及其代表者们所实际行使的行政管理权力是其管理的对象人——公民或曰社会公众所委托其行使的公权力。因之,在管理与被管理的基本关系中,一般社会成员是主体。

  一般社会成员作为行政关系主体,与行政权力主体结成了一种互动的关系。一方面,一般社会成员在相对于行政权力主体的行政客体定位上,维系了行政管理运作的正常化;另一方面,在管理与被管理的基本关系定位上,一般社会成员就不再仅仅是单向的被动存在,其作为公民的主体性使得约束行政管理权力运作的导向和范围具有了合法性与可行性。换言之,在行政权力主体实施行政管理的过程中,作为行政客体的一般社会成员本身所具有的“行政关系主体”意涵使得这一过程更为公平和相对平等。并且,一般社会成员作为公民具有并时刻保持着对行政权力主体予以行使行政监督权利的可能性。这种互为主体之间的张力对于促成行政管理的公平、正当是具有积极实效的。

  行政权力主体与行政关系主体是一种互为主体的关系模式,与政治系统中的政治权力主体及社会政治主体的互为主体模式是相对应的。这样的理解,显然已经溢出了行政法学的限制,上升为行政哲学的一种思考。

  

  下篇:从行政主体看达成服务型政府的可能性

  

  根据伍德罗•威尔逊行政与政治两分的观点,行政管理被认为是一种管理技术和工艺的操作过程,从而在行政管理学界形成了某种“行政管理价值中立”的认识,认为“管理就是管理”,似乎行政管理与政治、权力及其相应的政治理念无关。当然,对于这一问题学术界始终存在着争论,行政管理的实际操作固然是技术和程序性的,然而,在实际管理过程中,除了行政规制的操作和政策实施,尚有两个不容回避的问题。其一,行政规制与政策制定依据的理念、原则是什么?管理者依据什么样的价值准则制定行政规制和政策的执行原则或操作规则?其二,用什么样的方式或方法保证管理者在行使行政权力进行管理的过程中,能合理、正当和准确地行使管理权力、执行规制与政策?同时,又有什么样的条件或保障能使被管理者认可管理者行使管理权力的权威及其合法性?概言之,在实际管理过程中,行政管理的公共性、公正与公平是如何体现出来的?

  在本文看来,在认识上将行政管理与政治哲学及政治文化断然分开显然是将问题孤立并简单化了。行政管理的“价值中立”可以想象,却难以达成。在行政管理中,实际包含着政治价值和人的行为选择,这就使得管理的实际过程不可能简约化为单纯的技术和程序操作,其中内涵着或曰原本即存在着政治价值准则和人的行为选择背后的价值观念、心态、信仰、认知等政治文化动因,具体表现为行政管理中的“人为”因素。政治价值理念的缺失必然会严重干扰管理行为即操作的合理性,其结果就不可避免地在行政管理的实际过程中导致管理冲突事件的发生。近些年来,在当代中国社会,这些事件频繁地见诸媒体和网络资讯,其中最为典型就是“城管”暴力执法问题。一般评议者把这样的事件归因于冲突双方的素质或管理方法的简单化,其实这只是问题的表象。每一个具体的管理冲突事件当然都有其具体原因,(点击此处阅读下一页)

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