严泉:半总统制的初创:1925年民国宪法草案的政体设计

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2015-06-13 14:55:29

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严泉 (进入专栏)  

  

   作者简介:严泉,上海大学文学院副教授,法学博士。

  

   内容摘要:在1925年民国宪法草案的政体设计中,首先总统由独立选举方式产生,权力也进一步增强,特别是作为行政首脑的权力与立法权,包括解散国会权、紧急命令权、修宪提议权等,其权力比总统制下总统的权力要大。其次在总统与内阁权力关系上,总统居于主导与支配地位,符合半总统制政体行政权分享的原则。最后是行政与立法权力关系的设计,体现为民国议会对总统与国务员的的弹劾权、议会对政府的不信任权,以及总统的解散议会权。宪法草案半总统制政体模式的选择,不仅是宪政学理的设计结果,还与北京临时执政府主导制宪、制宪者对民初宪政制度实践的经验反思,以及魏玛共和国宪法的影响等因素有关。

   关键词:半总统制 民国宪法草案 政体设计 行政权力 立法权力

  

   "半总统制(Semi-presidentialSystem)"概念首先是由法国政治学家杜瓦杰(Maurice.Duverger)在1978年提出。杜瓦杰认为半总统制的特征在于"国家元首经直接普选产生,拥有超过一般议会内阁制国家总统的某些权力。然而,政府仍然是由总理与部长组成的内阁所构成,且国会可以不信任投票方式倒阁。"关于半总统制的原则,杜瓦杰进一步概括为三点:"(1)共和国总统是普选产生的;(2)总统拥有相当大权力;(3)同时存在独立于总统的,拥有行政实权的总理、部长,只要国会没有表示反对,总理、部长可以继续掌权。"意大利政治学家萨托利(Giovanni.Sartori)认为,基于半总统制的"半"来说,这种宪政体制的特征是存在双元的权威结构,强调一种行政权分享的原则。至于总统的部分,他认为半总统制和总统制一样,总统应由人民直选,或至少不是由议会间接选举。半总统制代表性国家是当代法国(第五共和国),世界上第一个实行半总统制国家则是1919年建立的德国魏玛共和国。

   在民国早期的宪政制度选择历程中,长期以来人们关注的宪法文本主要是《临时约法》与《天坛宪法草案》,与此相关的政体制度模式是总统制或内阁制的争论。虽然近年来有学者关注1946年民国宪法的半总统制特点,但是1925年民国宪法草案曾出现过的半总统制政体设计却鲜为人知。其制度特色是什么?与此前的政体制度有无继承关系?制度设计的原因又是什么?这些问题都是本文探究的重点。

  

   一、总统选举及其权力变化

   在1925年民国宪法草案(以下简称宪草)中,总统选举第一次改变过去国会两院议员组织选举会选举的方式,采取类似美国的选举人团制度,"总统选举制度仿照美国选举人制度,稍加修改,不在地方投票而在国都投票。"宪草规定每县选举总统选举人1人,集会于国都,选举人三分之二以上出席,得票数超过四分之三以上者当选。两次投票无人当选,就第二次得票较多者两名决选,以得票过半数者为当选。另外与美国不同的是,美国宪法规定选举人的名额多少同各州在国会中的参众两院议员人数相等,同时现任议员与国家官员不得指定为选举人,而宪草中无此限制。

   一般认为美国选举人团制度形式为人民间接选举,实质上仍为直接选举,"选举团并未按照制宪者们的设想运作。相反,普通选民实际上参加了总统选举,因为由普通选民选出的参加总统选举的选举团投票人事先就被要求将选票投给本党的总统和副总统候选人。"当代法国为削弱议会的权力,1958年宪法规定共和国总统由总统选举团选举产生,选举团由国会议员、省议会议员、海外领地议会议员以及各市议会选出的代表组成,后来进一步修改为人民直选。这种总统选举制度表明,总统不再是对议会负责,而是直接对选民负责,以保障总统权力的独立性,这与半总统制的总统普选原则是相符合的。

   宪草规定的总统权力,概括而言有四个方面,主要变化是总统权力进一步增强。

   第一,民国总统作为国家元首的权力。对于外国,总统为中华民国代表,并颁予荣典。在外交权方面,总统可以缔结条约,但媾和及关系立法事项的条约必须经众议院的同意。总统拥有赦免权,得宣告大赦、特赦、减刑、复权,但大赦应经最高法院的同意。在法律公布权上,总统公布法律,并监督、确保其执行。总统非解职后,不受刑事上的诉追。当代法国总统也拥有类似的国家元首权力。如明确法国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协议与条约的保证人,拥有议定并且批准条约的外交权、赦免权等。

   第二,民国总统作为行政首脑的权力。主要有人事任免、解散国会、戒严、行政决策权等。在人事任免上,总统任免文武官吏,国务总理及其所推荐的国务员,由总统任免;总统经参议院的同意,可以解散众议院,但同一事件不得为两次解散;总统依照法律宣告戒严或解严;中华民国行政权,由大总统以国务总理及国务员赞襄行使。国务会议以国务总理及国务员组织,会议时以国务总理为主席。总统得出席于国务会议,并得召集。当代法国总统也有权任命总理,并且根据总理的建议,任免政府的其他成员,以及任命国家的文职人员和军职人员。在解散权行使上,法国总统在征询总理和议会两院议长意见后,可以宣布解散国民议会。此外总统主持内阁会议。

   第三,民国总统的军事权。军事权主要体现在两个方面。一是总统是国家武装力量的首脑,即作为中华民国陆海军大元帅,总统统率陆海军。二是总统的宣战权。总统经民国议会的同意,得宣战、媾和;但宣战系防御外国攻击时,得于宣战后请求民国议会的追认。法国宪法第15条与35条同样分别规定了总统的军事权与宣战权。

   第四,民国总统的立法权。总统的立法权主要有三个方面。一是立法提议权。主要是指总统与议会一样,都有宪法修正案提议权。二是立法否决权。一方面针对众议院通过的国务总理及国务员不信任案,总统可以行使否决权,请求众议院再次审议。另一方面针对众议院通过的法律案,总统"得于公布期内声明理由,请求复议"。三是委托立法权。例如总统为执行法律,或基于法律的委任,可以发布命令;总统可以制定官制、官规,但官制须经参议院的同意。在紧急命令权规定上,"大总统为维持公安,防御非常灾变,于众议院不能开会期内,经众议院常任委员会同意,得发布与法律有同等效力之教令。前项教令,须于众议院开会后七日内请求追认。"

   当代法国总统也有立法权,如关于修改宪法的倡议权,同时属于总统和议会议员,总统依照总理的建议案行使此项倡议权。在法律生效前,"共和国总统可以要求议会就该法律或者该法律的某些条文重新审议。"总统签署经内阁会议审议的法令和命令。法国总统也拥有类似紧急命令权的非常权力,"如果共和国的制度、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时,以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时,共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后,根据形势采取必要的措施。"

   在所有总统权力设计中,最重要的是民国总统作为行政首脑的权力与立法权,包括解散国会权、紧急命令权、修宪提议权等,这也是半总统制与总统制不同之处。而与议会制的规定迥异的是,民国总统由独立选举产生,是与立法机关共享对行政权的控制,表明总统不再是虚位元首。从某种意义上说,半总统制下总统的权力比总统制下总统的权力要大,这是总统制与议会制总统所不具有的。

  

   二、行政权力的内外结构设计

   行政权力的内部结构主要是指总统与内阁的权力关系,而外部结构则是指行政与立法的权力关系。

   (一)总统与内阁的权力关系

   宪草中总统与内阁的权力主要表现在三个方面。一是人事权。民国总统有权任免国务总理及其所推荐的国务员。国务总理去职时,国务员应连同出职。法国总统也是有权任命总理,并依总理提出政府总辞而免除其职务。同时基于总理提议任免政府部长,以及任命国家文武官员。二是行政权。中华民国行政权由大总统及国务总理及国务员赞襄行使。国务会议以国务总理及国务员组织构成,会议时以国务总理为主席。大总统得出席于国务会议,并得召集之。当代法国总统则是主持内阁部长会议。三是副署权。宪草第83条规定大总统发布命令及其他关系国务的文书,国务总理及国务员必须副署。同样地,法国总统所签署的法案,除宪法有特别规定者外,也必须经总理副署,或视情势需要由有关部长副署。

   不难看出,在总统与内阁权力关系上,总统是居于主导与支配地位。特别是在人事任免权中,总理不需要国会同意,而是由总统直接任免,总理去职时国务员应连同去职,不再标明国务员对于众议院负责任,明确总理只对总统直接负责。同时总结过去府院冲突的经验,明确双方的权限。虽然国务院(内阁)由国务总理领导,但是国务总理必须秉承总统决定大政方针。民国成立以来宪政制度设计中行政权力结构畸形状况得以改变。

   此外必须指出的是,国务员的副署权并不能起到限制总统权力的作用。当总统与国务员意见一致时,国务员的副署权仅仅是一道法律上必须执行的程序。但是当总统与国务员意见不合时,国务员虽然可以拒绝行使副署权,抗拒总统的决定,但是由于国务员在去留问题上取决于总统,因此总统可以合法解除拒绝从命的国务员的职务,重新任命与自己意见一致的阁员。这样一来,总统的意见还是占上风。所谓的副署权在实际运作中只能是一种形式。这种情况也和法国内阁的副署权作用极为相似。副署权设立的原因仅仅是"由于这些命令和法令是政府为实施其政纲,可要求议会授权它在一定时期内就某些通常属于法律范围的事项采取的措施,因而具有立法性质。"副署权实际上并不能起到限制总统权力的作用。

   这种总统与内阁的权力关系,是符合半总统制政体行政权分享原则的。由于总统握有行政实权,总理实际上只能在总统的赏识下行使职权。"当内阁总理同总统发生冲突时,总理要么服从总统,要么辞职。"虽然从职权上来说,与1925年民国宪草相比较,法国内阁的权力更大,拥有行政权、军事权、人事权、修宪提议权等。

  

   (二)行政与立法权力关系

   行政与立法权力关系的设计,体现在民国议会对总统与国务员的的弹劾权、议会对政府的不信任权(倒阁权),以及总统的解散议会权。

一方面是议会弹劾权。与总统制相似的是,半总统制议会拥有弹劾权。宪草规定,众议院认为总统有谋叛行为时,得以议员总数四分之三以上出席,议员总数三分之二以上同意弹劾。众议院认为国务总理及国务员有谋叛行为时,得以议员总数四分之三以上出席,出席议员总数三分之二以上同意弹劾。议会虽然拥有弹劾权,但是与1923年民国宪法弹劾权规定相比较,弹劾总统与国务员的出席议员人数分别从三分之二与半数提高到四分之三,增加了弹劾的难度。此外,宪草第45条规定参议院审判被弹劾的总统,不再有权审判被弹劾的国务总理及国务员,改由专门设立的国事法院审理关于国务总理及国务员被弹劾事件。同样地,法国议会也有弹劾权。法国宪法第68条规定总统执行职务,仅对其叛国行为负有刑责。总统的弹劾,须经由两院采用公开、一致投票方式,(点击此处阅读下一页)

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