陈晓律:法治化、民主化、社会保障制度化——英国发展经验漫谈

选择字号:   本文共阅读 1979 次 更新时间:2010-02-05 14:38

进入专题: 法治化   民主化   社会保障制度化  

陈晓律  

【内容摘要】伴随着中国发展模式的转轨,有必要对中国现代化的目标进行调整。本文根据英国历史经验提出的建议是,可以以法治化、民主化与社会保障制度化的"新三化"对原有的四个现代化目标进行补充,使"民富国强"的侧重点更多地落实在"民"的层面上。

【关键词】现代化、法治化、民主化、社会保障制度化

伴随着金融危机而来的中国发展模式转轨成为目前国内学术界和其他各界关注的一个焦点问题。而问题的核心是,在中国人民朝着鼓舞人心的四个现代化目标推进30年后,出现了很多原来意料不到的问题--或许可以将这些问题通称为"成长的烦恼"。尽管学术界已经对此提出了很多非常有价值的见解,但一个需要解决的问题是,我们尚未如改革开放初期那样,提出能够凝结全民共同奋斗的、提纲挈领的、具有某种前瞻性的目标来。尤其是,在目前的形势下,这样的目标不能仅从国家层面上提出,还必须与每个人的切身利益有机地联系起来。

用一句话来讲,就是用什么东西来对原有的四个现代化目标进行进一步的补充。这应该是一个纲领性的大问题,但却是目前我们不能回避的问题。因此,作为对英国史有些兴趣的人,笔者不揣冒昧,试图从英国历史经验的角度,谈谈对这一问题的看法。或许可以抛砖引玉,为进一步探索这一问题尽一份绵薄之力。

英国原本地处欧洲一隅,并不发达,在现代以前也从来不处在欧洲文明的中心区域。然而,英国却比更多条件优越的国家率先完成了工业化的任务,成为世界上第一个工业民族,并通过扩张成为了比其本土面积大了若干倍的庞大殖民帝国(1914年,英国遍及世界各处的殖民地面积总和达到3350万平方公里,而目前英国的领土面积约为24.65万平方公里),称雄世界近200年之久。尽管二战后这一帝国已经逐步解体,但其政治文化遗产的影响依然不容忽视。

研究世界史的学者一般都认为,英国能够从一个偏远的岛国成为世界一流强国,主要原因在于其为人类社会提供了两大创新产品,即现代议会制度及其政治机器的有效运作方式与工业革命。这样的看法不错,但还不能完全解决人们的疑问,即为什么只有英国能够进行这两项创新?显然,深入地把握英国的发展脉络,我们会发现更多地隐藏在历史表象之下的一个民族成长的规律。

实际上,对于这种规律的探索,各国的学者从未停止自己的工作,各种结论也都有其十分独到的地方。根据自己的体会,我将这些结论中的规律归纳为三点,即法治化、民主化与社会保障制度化。或许这样的归纳遗漏了一些其他学者认为十分重要的东西,不过我还是认为,这三点是主要的,把握了这三点,就可以基本理清英国历史发展的基本轨迹。同时,这三点还有一种递进关系,本身也显示了一种历史运行的内在逻辑。

首先,一个社会要有一种良好的机制来凝聚社会的力量,协调社会的矛盾,基本的法律规范是不可缺少的。因此,一个民族和国家法律体系的性质和特点,往往在很多时候决定了一个民族的命运。英国的法律制度主要由判例法(case law)构成,英国的法律,今天仍被看成是例外的现象。1然而,正是这种例外的现象形成了英国独特的法治传统。这种传统的形成经历了一个漫长的历史发展过程,它从最初的习俗开始,经由习惯法到普通法,再由议会掌握立法权,最后形成了独特的英国宪政体系和法治传统。

现代社会通过特定的权威机构来制定和表达法律的方式在法律史上只是一个很短暂的阶段,在此之前,绝大多数法律体系的基本要素是习俗。现在保留下来的早期盎格鲁·萨克逊法的法律碎片本质上是习俗,尤其是百户法庭和郡法庭,都宣称习惯法的裁决是从习俗中产生的,这种习俗最重要的特征就是其所具有的弹性和可接受性。2这种背景下产生的法律,决定了它具有自下而上的传统渊源。

英国学者的研究表明,早在盎格鲁·撒克逊人入主英伦三岛时,这种传统的特点就开始显现出来。公元597年,当罗马教皇的使者到达英格兰时,英国的地方国王就开始颁布法律。大致来讲,这些法律就是确定权益与义务之间的关系。即国王与教士,普通民众与国王,在承担相应义务后,必须获得相应的报酬。而这一原则也扩展到社会内部的冲突和争执中,即受损一方必须得到补偿。一般来说,当一个人被他的邻居判决有罪时,他将通常受到除死罪以外的若干经济惩罚,即对受伤害的对象及其家庭支付赔款,这种赔款称之为bot,同时需上缴给政府一定的罚款,称之为wite。一个自由人平时价值的估计状况称之为wergeld,如他被人杀死,则罪犯必须按照法律赔偿他的wergeld。具体的数目则由他的社会地位决定,一个国王的估计价值为30000先令,大主教为15000先令,一般主教为8000先令。3如果社会的统治者本身也能被标价,令人感兴趣的就不是这种赔偿规则,而是它如何产生的。总的来讲,任何一个古代社会都有血亲复仇的传统,当一个人被杀后,他有六分之一的亲属会被卷入这种血亲复仇的漩涡,因为每个人都知道,他有义务对凶手复仇。然而,在一个古代的社会团体(community)中,几乎每个人都会与死者和被复仇的对象有着这样或那样的血亲关系,同时,在忠诚和渴望平静生活之间也会充满着紧张。所以,各种社会的努力最终都是朝着一种具有可使人不失脸面的赔偿而告终。而基督教的进入显然也加速了这一过程。与当时其他部族通常是召开全体会议来进行仲裁不同,600年前后肯特王国编撰了第一部成文法典《埃塞贝特法典》,规定了赔偿细则,使得冲突双方只要按此规定办事就行,不必每次都召开全体会议来解决争执。每一个自尊的盎格鲁·撒克逊国王都尽力地给自己的民众带来秩序与宁静,所以,埃塞贝特法律已经成为国王们扩散他们影响力的一条原则,这个原则就是和平。英国不是只有一个和平,而是有很多和平,领主的和平与教会的和平。然而,整个国家还是逐渐地转入了国王的和平。4

国王给国家和人民带来的和平是持久的,范围广大的。和平对于一个社会而言是一笔巨大的财富,值得整个社会的人们为之而努力。但这种和平的原则却是法律和依法行事,因为其最重要的特点就是所有的社会力量都逐渐地承认了法律的权威。习俗与宗教作为一种维持社会的传统的力量固然有效,但并不充分,而司法裁决作为一种强制性的力量,早期的社会要么没有准备好,要么就是根本没有这种力量。每个人都有使用他自己力量的权利,要压制这种个人的权利就必须发明一种更大社会组织的更大的力量,这需要很长的时期才能做到。也就是说,早期英国的法律提供了一种公认的、所有社会成员的权利都能得到保护的合法游戏规则,法律的权威就建筑在对这种游戏规则的尊重上。正是以这样的方式,英国的法律得以流传并逐步地融入了人们的日常生活之中。依靠公认的法规来处理各种民事事务的传统逐步在民众中扎下了根,而其中隐含对民众权利的保护和对统治者权力制约的因素则为逐步形成法治传统提供了一种观念的基础。

当然,这种原始的法治传统观念发展成英国的普通法,再转化到现代英国的司法体系,经历了一个漫长的岁月。而其中一个最重要的进展,就是社会对法治惯例的接受。英国人哈特(H.L.A .Hart )曾指出,法律的基础不是法律的,法律的基础不是法。法律赖以建立的基础是经验政治以及社会、文化上对法律统治的接受。而要做到这一点,我认为就是法律必须"管住"当权者,而最大的当权者自然是国王。1215年,英国部分贵族迫使约翰王签署了一个重要条约,即著名的大宪章。它既是一种契约,本身又是一系列行动的象征。其最初的目的是试图使封建契约更为清楚并规范化,然而其具体的签订的内容却远远超出了这一范围,并最终以法律的形式"管住了当权者"。

首先,它表明国王承认"英国教会当享有自由,其权利将不受干扰,其自由将不受侵犯。英格兰教会所视为最重要与最必需之选举自由,在予与诸男爵发生不睦之前曾自动或按照已意以特许状颁赐,--同时经请得教皇英诺森三世同意--予及予之后代子孙当永以善意遵守。此外,予及予之后代子孙,同时亦以下面附列之各项自由给予王国内一切自由人民及其子孙,并允许严行遵守,永矢勿渝。"除此之外,大宪章还有一些重要的条款,由于这些细则是早在8个世纪以前就产生的,至今仍有价值,所以我冒昧将其转录如下:

"(12)除下列三项税金外,如无全国公意许可,将不征收任何免役税与贡金。即:(一)赎回予身体之赎金(指被俘时);(二)册封予之长子为骑士时之费用;(三)予之长女出嫁时之费用--但以一次为限、且为此三项目的征收之贡金亦务求适当。关于伦敦城之贡金,按同样规定办理。

(13)伦敦城,无论水上或陆上,俱应享有其旧有之自由与自由习惯。其他城市、州、市镇、港口,予亦承认或赐予彼等以保有自由与自由习惯之权。

(14)凡在上述征收范围之外,予如欲征收贡金与免税役,应用加盖印信之诏书致送各大主教、主教、住持、伯爵与显贵男爵,指明时间与地点召集会议,以期获得全国公意。此项诏书之送达,至少应在开会以前四十日,此外,予仍应通过郡守与执行吏普遍召集凡直接领有予之土地者。召集之缘由应于诏书内载明。召集之后,前项事件应在指定日期依出席者之公意进行,不依缺席人数阻延之。

(25)一切郡、邑、小镇市、小区--予之汤沐邑除外--均应按照旧章征收赋税,不得有任何增加。

(39)任何自由人,如未经其同级贵族之依法裁判,或经国法判决,皆不得被逮捕、监禁、美手没收财产、剥夺法律保护权、流放,或加以任何其他损害。

(41)除战时与予敌对之国家之人民外,一切商人,尚能遵照旧时之公正习惯,皆可免除苛捐杂税,安全经由水路与陆路,出入英格兰,或在英格兰全境逗留或通行以经营商业。战时,帝国商人在我国者,在予或予之大法官获知我国商人在敌国所受之待遇前,应先行扣留,但不得损害彼等之身体与货物。如我国商人之在敌国者安全无恙,帝国商人在我国者亦将安全无恙。

(52)任何人凡未经同级贵族之合法裁决而被予夺去其土地、城堡。特许权或合法权利者,予应立即归还之。......"5

然而,比上述条款更重要的是,国王被迫承诺为避免自己违规而设立了一种制约机制:"(61)予之所以作前述让步,在欲规荣于上帝,致国家于富强,有利于泯灭除予与诸男爵间之意见,因此,为使彼等永享太平之福,予愿再以下列保证赐予之。

诸男爵得任意骢国中推选男爵二十五人,此二十五人应尽力遵守并维护,同时亦使其余人等共同遵守予所颁赐彼等并以本宪章所赐予之和平与特权。其方法如下:如予或予之法官、行政官或任何其他臣仆,在任何方面干犯任何人之权利,或破坏任何和平条款而为上述二十五男爵中之四人发觉时,此四人可即至予前--如予不在国内时,则至予之法官前,--指出予之错误,要求予立即设法改正。自错误指出之四十日内,如予,或予不在国内时,予之法官不愿改正此项错误,则该四人应将此事取决于其余男爵,而此二十五男爵即可联合全国人民,共同使用其权力,以一切方法向予施以抑制与压力,诸如夺取予之城堡、土地与财产等等,务使此项错误终能依照彼等之意见改正而后已。但对予及予之王后与子女之人身不得加以侵犯。错误一经改正,彼等即应与予复为君臣如初......"6

换言之,大宪章不仅提供了若干王在法下的宪政原则,还设立了一种避免统治者违规的制度性机制,这一机制的作用以后主要是通过英国议会来发挥的。这就使英国的法治逐步完善,法治的理念深入人心,其具体过程这里就不细述了。但最重要的一点是,英国的法治化进程为英国社会提供了一条谁也不能违背的游戏规则。没有这样的规则,英国社会就不会发展成为一个现代化的国家。因此,对于任何一个社会而言,这样的游戏规则的建立都具有里程碑式的意义。

如果从政治学的角度考察,则可以说,英国长远的法治传统为英国的政治秩序奠定了基础。亨廷顿认为,政治秩序本身是好东西,但不能从现代化过程中自动产生。实际上正相反:没有政治秩序,不管是经济发展还是社会发展都不能成功进行下去。现代化的不同成分需要被排序。在政治参与度上的过早扩大比如初期选举就可能动摇脆弱的政治体制。这确立了发展战略的基础,后来被称为"专制过渡",即现代化的独裁提供政治秩序、法治、和成功的经济和社会发展所需要的条件。一旦所有这些积木到位,现代性的其他方面比如民主和和公民参与就可以添加上去。7从历史的角度看,可以这样认为,英国法治化的进展为其自身提供了一种稳定的政治秩序,而更为理想的是,这一块十分重要的"积木"并非来自专制君主的"恩赐",而是由一批贵族抗争获得的,它显然为英国以后的发展奠定了基础。英国在近代以后率先成为工业化民族,急剧地扩大了社会财富的总量,并逐步成为世界最大的"日不落帝国",都不难发现这种"法治化"的轨迹和它在社会转型过程中的关键性作用。

在某种意义上,英国的法治化传统与民主化有着某种内在联系。这种联系可以上溯至盎格鲁·撒克逊人的原始部落民主。只是这种民主还局限于部落的成年男子,而且也只有在一些非常重大的事件他们才参与决策,但这并不否认这种民主因素对英国社会和政治具有潜在的影响。不过,在很长的历史时期中,由于各种条件的制约,英国社会的实际政治决策,总是局限在很少的一些人中。随着社会的发展,以及个人财富的增加,英国民众要求政治参与的呼声会越来越大。于是,当英国的工业化进程开始,社会财富迅猛增加,大众教育水平提高,人们要求政治参与的热情也从很少的一部分精英,扩散到了越来越多的我们今天所说的中产阶级或工人阶级的成员中。英国民众政治参与的热情,甚至可以追溯到大宪章。因为大宪章本身,就是在反叛国王的贵族参与下约翰王被迫签订的。但这种政治参与的热情在很长时期内并没有以猛烈的形式爆发,这是因为另一块"积木"尚未到位。

这一"积木"就是构建一个完善的、现代的政治运行机构。在英国,议会就成为了具有这一象征意义的机构,从而使英国与欧洲在政治发展的进程中拉开了距离。欧洲大陆各国从15世纪开始就稳定地建立起了常备军制度,因为没有一支常备军国家就没有安全感。但常备军同时也使国王拥有了随时可以贯彻他个人意志的工具,于是,对于时时要制约自己的议会,国王们显然认为是一个负担。结果,这些大陆的议会都纷纷被取消了。而英国由于自己的岛国地位,国王在和平时期要求加强常备军的愿望当然没有充分的理由,结果是英国的议会得以保存。不仅如此,由于没有常备军,国王就无法真正控制议会,而无法真正控制议会,也就没有办法控制钱袋。这样,英国的权力机构实际上有两个,国王是名义上的最高权威,但议会却享有控制国王钱袋的权力,而谁是真正主人,就需要在各自利益发生冲突的时候用一场斗争来进行证明了。

即便在伊丽莎白女王时期,日益增长的议会力量与国王之间也时有冲突,但女王是一个明智的人,她知道如何使用自己的权威,所以,议会与王权之间的关系还算较为平稳。然而,由于女王没有子祠,所以,她去世之后,英国王位由斯图亚特家族继承。于是,英国原有的政治平衡被打破了。

新兴的工商贸易阶级的力量日益强大,他们要求对自己的财产进行有效的保护,这就意味着分享相应的政治权力。而斯图亚特王朝来自不列颠北部较为落后的苏格兰地区,他们的观念根本不适应英格兰地区已经发展了的社会状况。而欧洲大陆的专制王权却还在继续英国已经由都铎王朝完成的事业:由于大陆的封建贵族被消灭和削弱,民族国家的雏形显示了很强的生命力,国家的统一带来了文化艺术的进步,和平与繁荣同时产生,粉饰了专制制度的缺陷,君权至上,人民应该无条件地服从君主的呼声在欧洲大陆国家甚嚣尘上。这种历史发展错位产生的后果是,欧洲大陆的绝对君权刺激了詹姆斯一世和查理一世,他们不仅不满足自己的实际权力,还要在名义上满足自己的虚荣心。结果,国王与议会之间的正面冲突终于开始了。这就是人们熟知的1640年代开始的英国内战或是英国资产阶级革命。

从17世纪上半期开始历时半个多世纪的社会冲突与政治变革,是英国发展历史上的又一次巨大的转折。基佐曾认为:革命没有提出什么新的东西,人们所说所望所作的,都是革命爆发前早就重复过一百次的东西。"人们早就宣告过绝对权力为非法;而且关于法律和租税必须经人民的自由同意,以及关于武装自卫的权利,这都是封建制度的基本原则"8。从英国的历史传统来看,这样的说法完全合乎惯例。所以,当詹姆斯一世宣称,国王们可以被尊称为神时,9应该视为是统治者率先破坏了原有的游戏规则。但这只是表面现象,它的本质则是新兴的富裕阶层要求分享政治权力。因此,议会与国王迟早会在这一问题上摊牌。不过,公开的武装冲突并没有在詹姆斯一世时期爆发,任何危机的爆发都需要一个酝酿的阶段。当詹姆斯一世去世后,本来双方也并不是完全没有可能达成新的妥协,议会方面也许能通过表决来达成某种共识(英国最后在形式上仍然保持君主立宪制,至少证明议会一方并不要求彻底的革命),但国王一方的变数很大。如果新上台的查理一世是一个有远见、有头脑的政治家,那么,在一个社会大转折的时期,应该能够觉察到潜伏的危机,并会采取较为理智的方式来解决与议会的矛盾和分歧。然而,查理一世却缺乏敏锐的政治眼光,不仅顽固地坚持王权神授的观念,要在财政上完全独立而不受议会控制,而且还采取了很多不利于英国工商业发展的措施,而当时的英国人要求更多的自由,要求将王权原来在口头上答应给民众的那些权利以更为明确的形式固定下来。当查理一世被迫召开议会以渡过财政危机时,议会自然要求保障人民的权利,于是,议会在1628年提出了"权利请愿书",主要内容为:1,未经议会同意不得征税,2,未经法院判决不得任意抓人和没收其财产,3,军队不得抢占民宅,4,不得根据军事戒严令任意逮捕公民。10这几条以后在国王与议会的冲突中被议会一再提出和修改,最终成为英国宪政的重要原则。而派生出来的如无足够证据依法批捕的疑犯拘禁时间不得超过24小时等,已经成为世界大多数法治国家通行的规则。

然而,查理一世却并不情愿接受这样的原则,于是,他再次解散了议会,开始了长达10多年之久的无议会统治时期,并加紧迫害对自己有异议的人士。

就在此时,战争也还不是唯一选择。英国国内长期的和平使英国人对政治威权持一种根深蒂固的怀疑态度。他们不仅认为国王,甚至国家都是可有可无的东西,唯一现实的是自己的财产以及如何保护自己的财产不被无偿征用。因此,只要议会不把钱给国王的政府,就是明智之举。由于这种状况,英国没有常备军,所以,国王没有压制的力量,而议会也同样没有。于是,当国王与议会最终发生激烈冲突时,双方对战争其实都没有做好准备。固然,从性质上讲,一个是代表已经没落的阶级,一个则代表着新兴的阶级,但也不是没有妥协的可能。不过当查理一世在1642年8月22日于诺丁汉正式升起军旗与议会宣战后,军事冲突就不可避免了。以后的史实是人们熟知的:议会最终获胜,1649年,查理一世被送上断头台。不过历史变革的道路注定是不平坦的。

虽然克伦威尔为首的胜利者建立了英吉利共和国,这个共和国的基础却并不牢固。它受到内部要求更加民主的平等派的攻击,又受到试图复辟的王党从外部的攻击,结果,克伦威尔只能依靠军队来控制局势。于是,革命产生了一个意外的结局:它推翻了一个旧的体制,却未能成功地建立起一个合适的新体制。事实证明,依靠军队建立的共和国比查理一世的政府需要更多的税收供养,加重了普通英国民众的负担。历史以一种独特的方式证明,英国的国力在当时无法供养一支常备军,无论是国王还是议会的,它只能有目的地短期征召军队,长期存在一支巨大的军队势必使英国的经济崩溃。但革命的发展过程却又证明,没有军队是不可能成功的,军队的本质是一种压制的力量,它对于专制比对民主更为合适。这就形成了一种怪圈:革命不得不依靠军队,但军队又不得不使用强力,最终使革命产生了自己并不希望看到的结局。由于革命并未解决英国的权利结构相互平衡的问题,全靠克伦威尔个人的威望维持,所以,克伦威尔死后,英国社会的各种矛盾迅速爆发,议会最终只能让查理二世复辟,以恢复社会的和平。从表面看,革命绕了一个圈,又回到了原状。

但这只是表象。因为复辟后的国王已不是原来意义上的国王,他是议会拥立的并非神圣的国王,在革命期间革命者已经用暴力改变了英国社会,很多封建的惯例和契约,尤其是封建的土地关系已经被粉碎。因此,议会要捍卫自己的权利显然比过去有了更大的把握。这样的局面当然不能使复辟的君主满意,查理二世尽管取消了很多封建惯例,承认了革命期间有利于工商阶层的土地产权变动,却依然在谋划借助法国的力量复辟天主教,并最终恢复传统的君主制。在查理二世的弟弟詹姆斯二世继位后,复辟的动作越来越大,最终逼得议会再次与国王翻脸。但这次议会不愿再发动群众来参与"革命"了。他们进行了一场绝对意义上的冒险:邀请国王女儿和她的丈夫威廉·奥兰治入主英国。如果主动邀请威廉的入侵失败,则后果不堪设想。11不过幸运的是,一切都没有发生,詹姆斯尽管对英国军队花了不少心思,但这些军队在威廉的队伍到来后,都争先恐后地背弃詹姆斯而去欢迎威廉,没有费什么周折,从荷兰来的新君主就取代了詹姆斯的位置。新的《权利法案》和《王位继承法》,既解决了英国的王位问题,又确立了议会的主导地位。

这次由英国议会谋划的"光荣革命",虽然没有1640年代那样轰轰烈烈,但却最终完成了暴力革命没有完成的那些任务。不仅专制的王权从英国政坛消失,就是独立的王权也不复存在。在人类的历史上,一个人统治一个国家的时代终于在这个岛国正式结束,个人的统治让位给一批人的统治。同时,国王虽然已经成为"虚君",但由于历史的惯性还是拥有一定的权力,在实际上与议会形成了一种微妙的"分权"机制,而这种分立对促进英国的现代政党政治以及责任内阁的建立事后看是有积极作用的。同时,这种现代政治普遍认可的相互制衡的架构,之所以得以在光荣革命后实现,很重要的一个前提是,英国社会各阶级最终在冲突中放弃了"胜者全拿"的准则,为失败者提供了出路(甚至对詹姆斯二世,也是让他自行和平地离开英国),使社会以较小的代价完成了政治结构的转轨。这既是一种不得已的选择,也是一种伟大的创新,它为英国的政治现代化铺平了道路,也为英国的工业革命创造了必要的政治平台。从另一个角度看,英国这场政治结构的变动历时之长,在世界历史上也不多见。不过,所幸这一期间并非总是在打仗,对英国国内的经济发展破坏有限;其二,英国内政的这样一个变化的时期,也即是其总体上的软弱时期,欧洲国家之间也在互相争斗,尤其是1618年至1648年的30年战争,使这些国家没有来得及利用英国的软弱而乘机打击它,这对于英国未来的发展至关重要。因为,人类的历史上不乏由于内部变革而导致外敌入侵,使改革成果付之东流的先例。

尽管17世纪的政治变革为英国政治的广泛参与提供了更为实在的基础,但新建立的立宪政府还不能代表数量众多的普通民众。全国仅有少于5%的人口可以参与选举,而且议会仅仅代表有钱人的意愿。所以,17世纪政治变动的成果只是意味着政治民主化的起步。不过,英国政治民主化的过程却是漫长的,甚至什么时间是英国政治民主化的起点,在学界依然还有分歧。这是因为英国民主化的一个显著特点是,选举权是逐步扩大的。如果要追寻其起源,或许可以说,中古时期的英国议会已经具有了某种民主的性质,但它只是一种精英民主,它的实质是精英平等而非所有人一律平等。对于民主的理想而言,这显然是一种名不符实的民主。在这个意义上,这种只有少数人参与的精英民主的确不是真正的大众民主,但它却不是一种民主的"伪钞",而是现代民主发展的一个必要阶段。在这个阶段,作为一种政治实践的民主开始从制度和程序上逐步地完善起来。它包括一系列我们今天所熟知的民主模式:法治、司法独立、权力制衡、舆论自由、没有作弊的选举程序、各种公职人员的任职期限等等。而这一系列惯例的形成,却只能或是必须在一个"精英"确定的政治游戏规则中才能缓慢地成长定型。这似乎成为了一种民主的悖论:要真正的民主,却只能先在一个有限民主的范围内确立民主的规则,民主的原则必须在不那么"民主"的基础上产生。

从西方近代以来的历史看,英国在光荣革命后拥有选举权的人不到人口的5%,应该说与真正的民主相去甚远。然而,也正是因为这人数不多的政治"贵族"在一个很长的时期内创造出了一系列现代的政治游戏规则:权力的分散与制衡、内阁制、首相制、政党政治、合法反对党、言论自由、出版与结社的自由等等,使英国的民主从理念到现实逐步地充实起来,并在民众中形成了一整套民主的程序与惯例。在这一过程中形成的一种与公开制度相对应的政治文化,其重要性绝不低于实际的民主制度。于是,英国在扩大选举权的过程中,无论是赞成还是反对的派别,都有某种民主的"共识",议会制度的改革尽管有争议和斗争却几乎没有什么反复,社会十分平稳地过渡到了现代的大众民主形式。而法国由于这一过程的相对短促或几乎没有,结果是一次又一次的激进势力以革命的名义将民主的幼苗扼杀,魏玛德国则更为糟糕,最后是让希特勒以民主的形式彻底地断送了民主的政体。

在整个19世纪,从彼得卢事件到宪章运动,英国国内要求扩大政治参与的浪潮此起彼伏。统治者与民众参与的激情进行反复较量,最终以人们熟知的三次议会改革为这样的局势画上了句号。根据1832年改革法案,大多数腐烂选区被剥夺了选举议会议员的权力。适当的代表数被分配给城市,并且因为减少了对财产的限制,选民从500,000人增加到了800,000人。1832年改革法案给于几乎全体中产阶级成员选举权,并宣布自治市享有选举权者统一缴纳10英镑,是英国步向大众民主的第一步。1867年改革法案赋予自治市全体固定公民选举权,从而使人数众多的工人阶级第一次获得了选举权利。当坚冰融化之后,自由党首相格拉斯通尽管还在强调,"我坚信贵族原则--社会应该由最好的人来统治,我是绝对的不平等主义者"12,却依然主导通过了1884年改革法案,赋予农业工人选举权利。这一事实表明,英国政治参与的潮流已经不可阻挡。尽管全体英国公民获得选举权的事情一直拖到第一次世界大战之后,但以广泛政治参与为标准的民主化进程,应该说在19世纪已基本完成了。

英国是现代自由主义的故乡,自由主义依靠的是一种形式上的平等原则。根据这一原则,所有的个体都应由于其共同的人性而受到平等对待。人们的地位不是与生俱来的;它必须通过一场公平竞争才能获得,在竞争中,所有人都有凭借努力攀上社会顶峰(或是摔落到谷底)的同等机会。根据这种理解,平等与差异共同存在并得出不同的结果。与之相对的是,民主的基础是一种实质上的平等原则。施密特认为,市民身份假定了"在由具有相同地位的人所组成的社会中一种实质上的平等",因为平等权只有"当同一性存在时才真正有意义"13。

于是,当民主化的任务基本完成时,第三个问题就必须解决了。那就是社会保障的制度化问题,这也是现代社会的第三块"积木"。因为获得民主选举权的人们并非只有虚幻的投票要求,他们还需要一个现代社会给他们提供基本的生活和工作保障。只有每个公民都具有平等的社会保障权利,民主的本质才不会走样。而这一点,恰好又是英国在现代化的发展过程中本身应该解决的问题。

现代化的进程产生的不平等和贫富差距的加大以及周期性的经济危机,给就业带来了极度的不稳定性,福利国家就是一个社会在现代化过程中必然出现的某种社会协调机制,它的产生也是一个社会在逐步"试错"过程中的产物。它的主要内容是由国家出面给社会的大多数成员提供各种社会福利和社会保障服务,以使社会在一个更加富裕的基础上"和谐发展"。实际上,早在近代初期,英国的无业游民和贫困问题就迫使英国政府以各种济贫的方式加以解决,但效果并不理想。霍布豪斯认为,人的意识要求自由,而自由要求权利,权利又要求建立国家.因此,现代国家是文明的产物,而且是一个仍在不断改进的产物,而这种过程的组成部分之一就是新旧社会秩序原则的斗争,自由主义是维持英国社会的重要秩序原则。而这种英国式的的月百可以大致分为三种类型:公民自由--这是英国人在反对寡头政治中获得的第一项重要权利,公民自由的基本原则是依法办事,"在法律面前平等",表明平等为自由基本要素;其次为财政自由,即纳税人对政府执行机构一种不仅仅依靠法律的更重要,更直接,更有效的监督手段,政府必须对纳税人负责,否则纳税人可通过停止纳税的方式来切断政府的财源.这就是人们常提出的"无代表不纳税",却无人提出"无代表不要法"的重要原因,因此,这种财政自由是政治自由的重要保障。然而更为重要的却是社会自由的权力,即取消由于阶级,性别和社会地位等强加于人们的种种限制,使每个人都能获得受教育,选择职业等方面的同等机会."为妇女开路"和"为才能开路"概括了社会自由的基本内容,它本质上意味着人们在社会生活领域中的平等。换言之,人们必须充分享有现代社会应该给每一个社会成员提供的社会福利保障,人们才有可能真正享有社会平等的权力。社会保障就是第三种自由权利最主要的体现形式。

不过,现代市场经济的发展未能自动为人们提供这样的权利,但英国整体经济的发展态势却稳步地把解决这一问题提上了日程。

1936年,在资本主义世界面临的经济危机冲击下,凯恩斯提出了国家干预经济理论或称凯恩斯反危机理论。凯恩斯认为资本主义国家的主要社会问题是失业,因此社会的主要目标是创造和保证充分就业。而要达到这个目的,关键是提高社会的有效需求。通过实行赤字财政政策,实现"乘数效应"。为了提高和保证"乘数效应",需要实行累进税收制以达到收入再分配,并进而提高普通消费者的消费能力和消费需求。同时,需要对贫困人口进行救助,这不仅可以扩大社会需求,也有利于社会稳定。而要达到这一目标,一个总体的社会规划--即我们通常所说的福利国家制度的建立就是必不可少的了。

其实,早在二战后艾德礼工党政府上台之前,英国社会福利事业的发展已经具有一定的规模,政府各部门已直接或间接地干预着教育,医疗卫生,社会保险,儿童补助等社会福利事业,社会政策已不再是一种临时的权宜之计而是一种长期的,稳定的政府政策。政府在劳资冲突所确立的"尺度"中,已不能仅把劳动者的勉强生存作为唯一的标准,而必须综合考虑影响社会政策的各种因素,在各社会集团的愿望之间维持一种微妙的平衡。从理论方面看,早在20世纪初,一些有识之士已在探寻资本主义生产发展与社会福利增长的问题。桥剑大学教育家庇古(A·C·Pigout)就是其中一个十分引人注目的人物,他在1920年发表了"福利经济学",还有"失业理论"、"就业与均衡"等,甚至不发表了"社会主义和资本主义的比较"一书。十分明显,庇古十分关注现实的经济问题,他的观点可集中概括于两点:

第一, 国民收入的总数越大,则社会福利越大。要增加国民收入,从而扩大社会福利,就必须解决社会一定量的生产资源究竟应该按照什么条件在各个生产部门间进行分配,才能增加产品总量,使生产出来的国民收入达到最大值的问题。这种资源的配置,虽主要靠市场进行,但政府在某些部门投资所获得的边际私人纯产品与边际社会纯产品不一致时(即个人获利大而社会获益小时),就应该采取一定的办法进行干预。

第二, 国民收入越平均,则社会福利越大。庇古根据马歇尔的边际效用理论,认为一个人手中的货币数量越多,货币对他提供的边际效用越小。因此,同样一个英磅,对穷人或收入少的人来说其边际效用要比对富人大得多。他由此而得出的结论是,在不损害国民收入总量的前提下,如能比较均匀地分配收入,就可使全社会得到大的经济福利。据此,庇古主张实行对富人的高额累进遗产税和所得税,发放失业救济金等方法,使收入"均等化",从而实现社会福利的最大化。庇古甚至认为,只要资产阶级的国家采取主动行动,在国民收入再分配等方面采取若干措施,就不仅能实现充分就业,而且社会主义者所要求实现的那些目标也能实现。换言之,建立完整的福利国家体制获得了经济学方面的理论支撑。

英国福利国家的建立是一个长期的过程,也是某些短期因素促进的结果。其中一个重要的短期因素就是第二次世界大战,因为政府很难将战时提供的那些社会服务再收回去。而战后英国的经济又经历了一个发展的黄金时期,人均国民生产总值一直保持着2.2%的增长率。14也为英国长期实施福利政策提供了一个有利的条件。按照各种西方学者对福利的国家描述,其基本内容至少应该包括以下一些方面:在所谓"混合经济"的制度下(即在既有私营经济又有车营经济万分的经济体制中),由政府推选充分就业,公平分配,社会福利等政策,以"消除"资本主义社会的失业,贫困和不平等之类的病,以便使这个社会重新获得健康发展的活力。1941年,贝弗里奇(W. E. Beveridge)受政府委托,负责制订一个战后实行社会保障的计划。贝弗里奇吸收了当时的有关"国民社会保障权利"的观点,并将这种观点融入到制订的计划中。1942年,他以《社会保障及有关服务》(Social Insurance and Allied Services)为题发表了这个计划。贝弗里奇报告以消除贫困、疾苦、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标,主张建立一个全社会的公民保障制度,让每个公民都享有医疗保健、养老金等权利,而不仅仅局限于穷人。贝弗里奇在报告中提出了三个原则:一是普遍性原则,即社会保障实行的范围不限于社会的贫困阶层,而应该包括所有公民;二是政府统一管理原则,即政府通过国民收入再分配的形式组织实施社会保障措施;三是全面保障原则,即所谓"从摇篮到坟墓"的社会保障体系。15《贝弗里奇报告》主要内容是:建立、健全社会保障体系,预防人们中断或丧失挣钱的能力,照顾生育、结婚及死亡等所需的费用。新的社会保障计划应承担三个基本任务:

"1)为所有15岁以下的儿童提供补助或让所有的儿童接受全日制教育直到16岁。"

"2)为社会所有成员提供合适的医疗卫生和康复设施以防止疾病和治疗疾病,使他们能够保持或者恢复工作能力。"

"3)维持就业,也就是说避免群众性失业。"1942年11月《贝弗里奇报告》正式出版,报告在英国引起强烈反响。并成为英国现代社会福利体系的蓝图。

贝弗里奇报告出来后不久,《费边短评》就提出,"一个社会应能保证一个人在他一生中不必害怕贫困和家庭的各种灾难已在人们心中成为一种信念。社会保险已成为各政党对未来态度的试金石。"

因此,在二战结束之际被汹涌澎湃的社会改革浪潮推上舞台的艾德礼工党政府,它要完成的历史使命就是在以往社会政策所提供的基础之上,按照贝弗里奇报告所提供的蓝图,建立起一套完整的,包括所有社会服务项目的,由国家统一管理的,包括全国所有公民在内的社会保障制度。艾德礼工党政府在几年之内完成了这一使命。

1946年,英国政府通过了《国民保险法》和《国民医疗保健服务法》,1948年,英国政府制定了国民扶助法,废除了历史悠久的济贫法。与此同时把统一处理的济贫政策按其功能进行了分割,即把经济扶助的责任移交给中央政府,并让地方当局按照个别需求为贫困的居民提供福利。另外,根据过去的立法,地方当局只有权管理盲人的福利服务,这时其权限已扩大到其他残疾人的福利。16换言之,英国政府已经用全国统一的、集中的福利提供方式取代了旧有的、分散的地方性的福利提供福利方式。

于是,在1948年,工党政府宣布英国已经构建起福利国家,使社会保障制度化了。17英国社会保障体系具有以下特点:

1、全民保障。保障范围几乎无所不包。

2、各种保障待遇都以法律形式固定下来,强调了社会保障的平等性与普遍性。

3、政府统一管理,全国最高领导机构是卫生和社会保障部。

4、社会保障资金主要来源于国家一般性税收。

而每一个英国公民,由此可以享受到一种基本的,但却是现代化的社会服务。它不仅提高了人们的生活质量,而且也提高了人们对自己国家的认同。因为,英国社会保障制度遵循的是"公民权利"和"普遍性"原则,由政府税收资金提供的社会保障应是居民生存法定的基本保障,其受益对象应该是包括全体公民。而福利国家这个词义的本身,就使这种现代的福利具有一定的国家性。它表明了国家对构成这个国家公众所承担的责任,同时也表明仅仅具有这个国家的公民资格就可以获得国家所提供的应有的福利服务。如果国家不能提供这种服务,国家合法性就会受到质疑。也因为这种福利已经成为这个国家公民与生俱来的天赋权利,所以这种福利权利还成为了外来偷渡者冒险行动的原因之一。尽管福利国家体系在建立后屡遭诟病,并多次在英国经济面临困境时显得摇摇欲坠,但它依然顽强地存活下来。甚至在著名的铁娘子撒切尔夫人的治理下,英国的福利开支也并没有缩减,反而逐日增加。这再次表明,社会保障制度化是一个现代社会不可逆转的过程。社会发展到这一步,任何一个个人或集体都无法扭转这一过程,只能设法完善其不足的部分,使它与整个社会的经济发展更为合拍。

从这一过程也可以看出,法治化、民主化与社会保障制度化是一个民族发展历程上顺理成章的演进趋势。我们不能说这一顺序是一种普遍的规律,但至少从英国这样一个老牌工业化国家的发展历史看,它的确是最能够在发展过程中减少社会动荡和反复的一种顺序,而且是一种隐含着某种内在逻辑的顺序。一个社会,首先应该确立一种得到社会大多数人认可的公认的游戏规则;当这种规则得以确立以后,人们就开始逐步确认自己政治参与的权利;当政治权利获取以后,进一步的扩展自然是要求拥有与这种政治权利相吻合的社会经济权利。在某种意义上,它也是一种不断扩大个人的权利,增加个人的自由的过程。也正是这种过程,使人们努力实现的现代化目标变得充满更加丰满充实,对个人而言更加富有实质性的意义。我国上个世纪80年代风行一时的四个现代化目标,基本属于国家层面的现代化,而对于个人现代化应该实现的目标,则基本上没有提及。换言之,民富国强,过去的现代化目标主要强调"国强"的层面,而依照英国历史经验提出的新三化,则更多地落实在"民富"的层面。因此,如果用新的三化补充原来的目标,则使个人与国家在现代化的层面上有机地结合起来,对进一步推动我国的现代化事业,落实以人为本的理念,加速和谐社会的建设与经济发展的转轨,显然有着十分积极的意义。

(原载《探索与争鸣》2009年第六期)

【注释】

  1 勒内·达维德《当代主要法律体系》上海译文出版社1984年11月第1版 , 第18页

  2 F.T. Plucknett, A concise history of the common law, London,1956,p307.

  3 "Early Anglo-Saxon laws", from Arvel B. Erickson and martin J. Havana, ed, Readings in English History. New York 1967,pp7-8.(其中的先令是当时的货币单位)。

  4 Alan Harding, A social history of English Law, penguin books, London, 1966, p13-15

  5 "自由大宪章"摘录,选自周一良 吴于廑主编《世界通史资料选辑》中古部分 主编 郭守田

  商务印书馆 1974年版 第180-183页。

 6 "自由大宪章"摘录,选自周一良 吴于廑主编《世界通史资料选辑》中古部分 主编 郭守田商务印书馆 1974年版 第183-185页

 7 "纪念亨廷顿(1927-2008)"弗朗西斯·福山 著《学术中国》网站2009-2-19

 8 基佐《英国革命史》商务印书馆1985年版,第3页。

9 "kings are justly called gods" from Brian MacArthur, ed, "Historic speeches", penguin books, London, 1996, p44.

  10 Arvel B. Erickson and Martin J. Havana, ed," readings in English history, "Charles Scribner's sons, New York, 1967, p150.

  11Albert Tucker, A history of English civilization, Harper & Row, New York,1972, P408-409

  12 William Gladstone, letter to John Ruskin, December 1878, from, Duncan Brack & Robert Ingham, edited, Liberal quotations, London, 1999, p65.

  13 Richard Bellamy, rethinking liberalism, A continuum Imprint, London, 2000,p69.

  14 G.C.Peden,"British Economic and Social Policy")牛津大学1991年,第156页。

  15 "1)第一条原则:关于将来社会保障的任何建议不应局限于小集团利益的圈子中。现在,战争已经铲除了过去的种种界限,是在一个新的起点上重建一套社会保障计划的极好机会。

  "2)社会保障是代表社会进步的可理解的政策的一个组成部分,充分发展的社会保险可以提供收入保障并防止贫困。

 "3)社会保障必须通过政府与个人的合作来建立。"国家应提供个人的生活保障,但不应该在这样做时压抑个人的主动性,使其丧失责任感,并为每个人提供同样的机会。

John Brown the British welfare state, oxford UK, 1995,pp26-38.

16 国际社会福利协会日本国委员会编 , 《各国的社会福利》 , 华夏出版社 , 1988年1月第1版 , 第2-3页

17 其具体内容包括1、国民保险。即由国民保险计划提供各种保障待遇,包括养老保险、失业保险、疾病保险、工伤保险、生育保险以及家庭收入补助等。国民保险计划由政府有关部门及分布在各地的五百多个办事机构管理和实施,其对象是十六岁以上公民,前提条件是事先缴纳一定数量的保险费。

英国的养老保险制度由三个支柱组成。第一个支柱是实行现收现付的国家基本养老保险,由两部分组成:一部分是符合领取养老金条件的退休人员都可以得到相等数额的基础年金。这是一种强制性缴费制度,由国家财政、雇主和职工共同负担的;另一部分是于1978年正式实施的政府收入关联养老金计划,它根据个人的实际缴费年限和基数区别确定。第二个支柱由职业年金计划和强制性的个人年金账户构成,它是英国养老保险体系中最重要的组成部分。目前,第二支柱养老金实行缴费确定型(DC)和待遇确定型(DB)两种制度,但越来越多的职业年金计划正在从待遇确定型(DB)转向了缴费确定型(DC)。第三个支柱为个人自愿性的商业养老保险。通过个人购买商业保险,为个人将来退休后仍能维持较高的生活水平提供保障。

2、国民医疗保健服务。英国是世界是最早实行全民医疗保健的国家,在1948在就建立了国民医疗保健制度,其费用来自个人雇主和政府,其服务对象是英国公民以及在英国居住一年以上的外籍人。

3、社会救济。1948年英国频布了国民救济法,建立了社会救济制度,1976年建立了补充津贴法,完善了社会救济体系。

4、社会福利。包括两个层次:一是政府有关部门和社会志愿者有关组织对有特殊困难者提供的各种福利设施和有关服务;二是指向全体公民提供的各种公共设施和津贴补助。

基金筹集与管理

1975年通过了修正的社会保障法,基金来源分为七个部分:(1)雇主缴纳部分;(2)雇员缴纳部分;(3)自由职业者缴纳部分;(4)其它公民缴纳部分;(5)中央政府拨款部分;(6)利息收入;(7)其它。

从英国社会保障金收入的最终构成看,其比例如下:(1)约占45%;(2)约占37%;(3)、(4)约占2%;(5)约占13%;(6)约占2%;(7)不到1%。其趋势是企业和个人更多地承担责任,以减少国家财政支出。

在工伤、失业方面采用的是社会保险方式,在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险和国家救助方式,在医疗领域则是普遍待遇。这些差别反映了英国在社会保障各领域价值趋向的不同。在医疗和养老这两个主要项目上采用普遍福利和国家救助模式,体现了其注重发挥国家作用的倾向;在工伤、失业方面主要采用社会保险方式,在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险,表明其在一定程度上除了依赖国家外,还愿意发挥社会的作用。1993年,英国的国民保险、社会救助、国民卫生服务、社会服务的总支出为774亿英镑,四个项目分别占33.9%、28.5%、32.5%、5.1%。其中,社会救助的资金几乎全部来自财政,国民卫生服务和社会服务的费用有88%来自政府资金。国民保险资金中有86.2%来自雇主和雇员的缴费,11.5%为财政补贴。如果按上述标准计算,1993年,英国的社会保障资金中有65.5%来自政府财政,30%采自雇主和雇员交费,4.5%来自投资收益。政府是社会保障的支配主体。福利型社会保障制度是建立在高税收、高消费、高福利基础之上的,政府必须提供大量资金。上世纪80年代中期,西方发达国家政府用于社会保障的财政支出占全部社会保障费用的比重平均为14.5%,而英国为56%,远远高于平均水平。作者信息

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