王闻:中国义务教育财政改革与地区差异分析:教育财政的公平与充足

选择字号:   本文共阅读 1213 次 更新时间:2009-07-07 15:48:25

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王闻  

  

   「摘要」改革开放以来,中国颁布了《义务教育法》,在全国范围内实施九年义务教育,促进了义务教育的整体发展。同时,地区间教育投资差异逐步成为广为关注的一个问题。论文将分析近年来中国义务教育财政体制改革对义务教育投资地区差异的影响,介绍美国近年基础教育财政公平和充足研究的理论和方法,并结合中国的实际情况对中国教育财政研究提出一些建议。

   「关键词」义务教育;财政公平;财政充足

  

   *王闻,美国南卡罗莱纳大学政治学系,助理教授。感谢匿名评审人的意见。

  

   自1978年改革开放以来,中国政治和经济体制发生了重大变化。中国开展了公共财政体制改革,其目的是适应从中央集权的计划经济向开放的市场经济模式转型。因此,中央与地方财政的收入与支出格局与过去有了很大的不同。这在客观上要求中国政府改革其义务教育财政体制,改变教育经费投入的来源结构,建立新的教育经费分担机制,以适应义务教育发展的需要。1985年,中国政府正式开始实施教育财政体制改革(Tsang,1996,2000;Wang Bergquist ,2003)。随后,在1990年代,尤其是进入21世纪后,中国针对义务教育财政体制又进行了一系列改革。这些改革在增加中国义务教育经费投入,以及促进义务教育在全国的发展等方面发挥了巨大的作用。同时,地区间以及城乡间义务教育财政的差异也成为普遍关注的一个问题。

   本文分为四个部分。第一部分回顾近年来中国实施的与教育财政体制相关的改革,第二部分探讨中国义务教育经费的地区间差异,第三部分分析美国在教育财政公平和充足研究方面的理论和方法,最后,第四部分结合实际情况对中国义务教育财政研究提出一些建议。

  

   四、对中国义务教育财政研究的一些建议

  

   虽然中美两国之间教育发展程度和管理体制有很多差异,但是在基础教育的财政公平和充足方面都面临着巨大的挑战。事实上,中国教育财政目前面临的一些问题,与美国20世纪早期有一定的相似之处。在20世纪二三十年代,美国州以下的地方政府一直承担超过80%的公立学校的费用,州政府承担17%左右,而联邦政府承担的经费不到1%.后来州和联邦政府承担的经费比例逐年上升,到20世纪80年代,州政府承担费用的比例超过了地方政府,达到47%.联邦政府承担费用的比例也上升到接近10%,地方政府承担约43%的费用。直到近年,联邦、州和地方政府之间承担公立学校教育经费的比例一直保持相当的水平(NCES,2005)。中国目前的状况也是省以下的地方政府承担了绝大部分的义务教育的费用。2005年开始农村义务教育保障体制改革后,中央和省政府将在义务教育投入方面发挥更重要的作用。这种中美之间相似的发展趋势并非偶然。由于地方财力通常存在不平衡,对于教育的财政公平和充足的关注必将促使上级政府逐渐加大投入,以减轻由于地方财力不同带来的教育方面的地区差异。介于这种相似的发展趋势以及两国目前共同面临的一些类似的教育财政问题,美国学者在该方面的一些经验和研究方法有很多值得借鉴的地方。

   今后义务教育财政研究应该注意如下一些问题。第一,义务教育财政体制的改革是整个公共财政体制改革的一部分,对于义务教育财政的研究应当首先立足于建立合理的政府间财政关系,使地方政府的财力与其对义务教育的支出责任相匹配。近年,学者们呼吁在中国建立规范的转移支付体系以均衡地方政府财力,减轻义务教育财政的不平衡问题。政府近年的改革也致力于加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付,支持和引导地方各级政府增加对义务教育的投入。而建立以公式为基础的财政拨款体系需要以大量的研究为基础,以了解地方政府对政府间拨款的行为反应,否则往往难以取得理想的效果。美国在基础教育方面的政府间财政拨款体系的建立和完善也经历了相当长时间的发展过程。最初,州政府只是向各个地区分配等额的经费,而不考虑各地的学龄儿童人数和财力状况。后来,州政府逐渐开始采用生均拨款(flat grant )模式,以保证每个地区至少能建立一所公立小学。到1930年代,有38个州建立了根据学龄儿童人数分配生均拨款的模式(Guthrie et al.,2007;Sp ringer et al.,2008)。生均拨款模式没有考虑各地不同学生的需要以及城乡之间的差别,因此,当时城市和农村的学区之间曾经存在巨大的差异(Mort Lawler ,1938;Sp ringeret al.,2008)。目前,美国已没有任何州再单纯依靠生均拨款模式支付基础教育费用。康涅狄格州作为单纯依靠该拨款模式的最后一个州也在1975年建立了均衡地方政府财力的拨款模式(Sp ringer et al.,2008)。即使经过了约一个世纪的发展,美国各州的各种教育财政拨款模式也往往难以达到促进教育公平和充足的理想效果。可以预见,在中国建立规范的、以公式为基础的、均衡财力的拨款模式也需要经历一定时期的发展过程。而在此过程中,需要依赖学者们大量的研究以量化的方式比较准确地衡量义务教育财政的公平和充足状况以及政府间财政拨款的效果。

   第二,对于教育公平的研究应当注意测试各种衡量横向公平的指标的敏感度。目前中国义务教育财政的相关研究更多地集中于横向公平的研究。有很多的研究对省际之间,省内各地区之间,城乡之间,以及沿海与内地之间的义务教育经费支出和收入差异进行了比较,对造成这些差异的原因以及义务教育改革对此带来的影响也进行了比较深入、详尽的分析。然而,各种衡量横向公平的指标代表不同的价值观念,且各有特点,使用不同指标往往会得到不同的答案。在今后的研究中,可以考虑根据不同的价值观念和研究目的,有选择地使用上述研究(BerneStiefel ,1984)提出的研究框架中的各种衡量横向公平的指标,以测试在中国教育财政的背景下各种指标的敏感度。

   第三,对于教育公平的研究应当考虑成本差异。近年人们越来越重视不同的学生背景、资源价格等因素造成的教育成本差异。考虑这种成本差异,按学生权重调整计算出的生均支出或其他指标,在不同省份或地区间更有可比性。中国东部、中部和西部的不同省之间,或各省内不同地区之间教育服务的提供存在很大的成本差异。充分考虑成本差异使公平指标的比较更具有现实意义。学者们在将来的研究中可以根据各地社会经济状况的不同或学生特点的差异,建立教师工资、学生贫困状况等恰当的成本指数,并应用于教育公平的研究之中。这种考虑成本差异的作法也体现了对于纵向公平的重视。

   最后,教育充足的研究应该引起足够的重视。归根到底,教育纵向公平的终极目标就是教育充足。目前对于中国义务教育的财政充足的量化研究还比较少,大部分研究仅限于教育收入、支出的绝对水平或资金缺口的比较。义务教育投入的公平性固然重要,但归根到底我们关注的是教育投入带来的成果和产出,即学生在各方面的表现。因此,对于教育充足的研究是值得大家今后注意的方向。目前美国对于教育充足的研究也还存在很多争议。虽然教育充足的成本研究已经在30多个州得到使用,仍然有学者对此持怀疑态度。例如,埃里克。哈努谢克(EricHanushek)质疑这些研究的合法性,将其称为炼金术和伪科学。而支持教育充足成本研究的其他学者则从信度、效度及可复制性等各方面论证了成本研究的科学性和适用性(Duncombe,2006)。因此,教育充足的成本研究仍然是一个非常值得探索的研究领域。对于中国教育生产函数和成本函数的研究也将推进该领域的理论建构与发展。同时,教育财政充足的量化研究是建立有效的政府间拨款模式的基础,将为政府间拨款模式的改革提供理论依据,在促进义务教育财政的充足性方面产生有益的影响。



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文章来源:《公共行政评论》2009年第2期

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