任中平 陈冕:农村改革发展进程中农民利益表达机制的重构

选择字号:   本文共阅读 1903 次 更新时间:2009-06-01 22:17

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任中平 (进入专栏)   陈冕  

改革开放以来,随着经济体制的改革和市场经济的发展,我国的利益结构发生了很大的变化,即传统一元化的利益结构趋于瓦解,向着多元化的利益格局转变。随着我国社会阶层的分化和利益格局的多元化,不同人群的利益诉求的不平衡性日益加剧。针对目前我国社会生活中出现的这种利益格局变动的新情况和新问题,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:要"适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。"[1]最近,党的十七届三中全会着重研究推进农村改革发展问题,这次会议着重强调要尊重农民的意愿,强调尊重农民的主体地位,保障农民权益,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题,充分发挥农民主体作用和首创精神,紧紧依靠广大农民建设社会主义新农村,展示了执政党推进农村改革和发展的基本思路。既然农民是农村改革和发展的主体,就应当拥有充分的话语权,这就需要切实有效的利益表达机制作为制度保障。然而,从目前现实情况来看,我国农民的利益表达机制还存在不少问题和缺陷,从而使农民的话语权还处于一种很不充分的状态。而在当前推进农村改革发展的新形势下,必然会出现各种利益关系的新的矛盾和冲突,必须加强对各种利益关系的协调和处理。而各种协调利益关系的机制的建立和运作,都离不开切实有效的诉求表达机制。著名社会学者孙立平认为:在各种利益协调机制中,"首要的问题是利益表达,没有有效的利益表达机制,其他的利益协调机制都无从谈起。"[2]正是由于现有的利益表达机制远不能满足现实中农民的利益表达和诉求的需要,从而使农民的意愿得不到尊重,农民的主体地位得不到体现,农民的合法权益也得不到保障。所以,在当前推进农村改革发展的过程中,迫切需要重新构建农民利益表达机制。

一、当前我国农民利益表达机制存在的问题及其影响

长期以来,虽然作为执政党的中国共产党较为重视农民利益及其表达,我国也已经初步建立了农民利益表达的相关机制,但由于历史传统、制度安排、自身缺陷等多种因素,农民利益表达的原有制度设计并没有起到应有的作用,而在新形势下更难以适应时代发展的要求,凸显出制度运作的困境,造成占我国人口绝大多数的农民缺少与之地位相应的话语权,很难通过与社会其他利益群体的平等对话和谈判博弈来维护自身利益。尤其是在推进农村改革和发展进程中,必然会出现各种不同的利益主体之间的矛盾,作为农村改革和发展主体的农民,理应拥有充分的话语权,来表达自己的利益诉求,积极参与利益的博弈过程,其合理的利益要求才能得到实现。而当前我国农民的利益表达机制存在着诸多缺陷和问题,远远不能满足农民利益表达的需要,甚至使农民的合法权益受到侵害,从而导致严重的消极后果。

1、农民利益表达机制不健全,利益诉求渠道不畅通

上个世纪80年代以来,随着农村改革的深化,村民自治制度作为乡村治理的基本制度逐步推行。作为农民的自治组织,村民委员会在一定程度上保障了广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,积极参与本村事务的管理。从制度安排上讲,村民委员会也承担了农民利益表达的职能,理应成为农民利益表达的重要渠道。但由于村民委员会对乡镇政府严重依赖,其职能已逐渐异化,不仅不能成为农民利益表达的畅通渠道,而且乡镇政府常常会以维护农村社会稳定为由,对农民正当的利益表达活动进行干涉。同时,由于自治组织权限较小,仅限于本村的活动范围,这使得农民利益在受到政府机关和社会其他强势群体侵犯的时候,显得无能为力。因此,农村基层的自治组织渠道对农民利益表达而言,作用是非常有限的。

在我国现有体制内,人大和信访虽然应当是农民利益表达的主要渠道,但实际上也未能充分发挥其利益诉求和民意表达的功能。这是因为,作为最重要的利益表达渠道之一的人民代表大会也存在不少缺陷,很难满足农民的利益表达需要和利益诉求。正如不少学者所批评的,就人民代表大会制度本身而言,它在实际操作与法律条文之间仍然存在着相当大的差距。虽然宪法确立了农民当家作主的权利,但在日常生活中却没有得到完全承认和有效保障。众所周知,国家权力属于人民,人民行使权力的机关是国家和地方各级人民代表大会,于是,人大代表的群体身份构成比例,直接反映该群体在权力机关的影响力和发言权。然而,尽管农民的人口基数比工人、知识分子、公务员等大得多,但是其人大代表所占的比例却比后者小得多。我国农村人口占总人口70%,而农民代表在全国人大代表中所占比重却不到10%。按比例推算,大约96万农村人口中才能有1名人大代表,而26万城镇人口中却能产生1名代表,后者的代表数近乎前者的4倍。这种比例倒置,是农民始终缺乏话语权的最根本原因。农民代表在国家权力机构中所占的份量太轻,声音太弱,因而农民的意志、愿望、诉求就很难得到充分表达。并且,在实践中人们也常常看到,一些地方的人大代表往往成为一种荣誉和政治待遇,并未能真正代表民意。我们也不否认在现实中确有一些社会责任感很强的人大代表关心群众疾苦,为弱势群体的利益疾呼,但从总体上来说,农民在诉求利益时的确很少去找人大代表反映。虽然从理论上,农民可以用自己手中的选票去投给那些能够代表自己利益并且具有足够素质可以参政议政的人选,但是对于作为个体的农民来说,要试图通过这一民意表达机制来充分表达自身的意愿却仍不容乐观。在2008年的两会上,三位农民工代表备受关注,三位农民工受到的不寻常待遇,的确反映了我国民主政治的进步和农民政治地位的提高。但从总体上来看,农民在人大代表中所占的比例确实太低,而且为数不多的农民人大代表也还有被边缘化的危险。

作为现有民众利益表达的另一主要渠道即信访制度,当然也是农民利益的重要表达渠道。然而,信访制度本身有着设计和运作的缺陷,使它不能有效承载农民利益表达的需要。信访部门在国家权力的设置中并非要害部门和实权部门,上访在实践中更多是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着的。事实上,对于农民的上访,只要不发生特别突出的事件,中央及省市信访部门大都做些原则性的答复或批转到县乡政府处理。而农民上访反映的问题往往又是与地方政府有关,或者很可能构成对地方政府不当利益的威胁,于是一些地方政府往视上访者为"刁民",对上访者进行拦截、收买、欺骗、强制遣送,甚至高压迫害。其结果是逐步消解了底层民众对基层信访机构的信任,下层利益诉求无从上达。而在事实上,群众上访的解决率也很低。2004年5月至10月,一个课题组对上访人群的专项调查结果显示,民众通过上访解决问题的比率只有千分之二。[3]

2、非制度化的利益表达增多,非法的利益表达行为不断衍生

由于现有的体制内农民利益表达机制不健全,利益诉求渠道不畅通,与此同时农民利益表缺少相应的组织载体,体制内的利益表达往往无效或低效,直接衍生出大量的非制度化甚至是非法的利益表达行为。在现实生活中,"对于那些在利益分化中处于不利地位的阶层来说,他们更倾向于用非理性的方式进行表达。"[4]有学者对我国贫困群体利益表达渠道的调查显示,贫困群体很少利用已有的体制内的利益表达渠道,因为这些渠道对这些贫困群体而言实际效用很少;"上访闹事"趋于常态化,并被贫困群体视为最有效的诉求方式;贫困群体普遍存在着利益受损的被剥夺感及其强烈的不满情绪。[5] 据2005年《社会蓝皮书》显示,从1993年到2003年间,中国"群体性事件"数量已由原来的年1万起增加到6万起,参与人数也由约73万增加到约307万。研究者肖唐镖通过对村民上访事件的研究得出结论,从我国近二十余年间农民向政府表达意见和不满的方式看,呈现出"三步曲"的特点:在上个世纪90年代中期以前,主要以和平的"沟通性"方式为主,而自90年代中期以后,他们的行动越来越带有"迫逼性"的特点,与此同时,"敌视性"方式也已经出现。[6] 村民抵抗行为的上述变化反映了我国村庄利益结构的冲突已经呈现出了刚性化的特点。例如,2004年四川省汉源县农民为了维护自己的切身利益,力抗权力资本化,曾多方寻求途径解决但均未能得到公正对待,最终迫不得已群起抗争,酿成一场影响广泛的群体性突发事件。近年来,农民的这种类似的非制度化利益表达显着增多,非法的利益表达行为也不断衍生,这既与农民自身素质不高和法律意识淡薄不无关系,但是从根本上看,处于弱势的农民之所以甘愿冒着巨大风险进行非制度化的利益表达和抗争,主要还是由于现有的利益表达渠道和政治参与机制的不畅和失效所引起的。

3、农民的政治参与空间受到挤压,农民正当利益受到侵蚀

由于农民利益表达机制不健全,利益诉求渠道不畅通而产生的另一主要后果是,改革中的既得利益群体为了维护自身利益,便在一定程度上挤压农民的政治参与空间,从而侵蚀农民的正当利益。例如,过去相当一段时期,不少的地方政府财政有困难,就去打农民土地的主意,征用农地,再以高价格卖出,于是政府从中获得一大笔增值收益,成为地方的"第二财政",而农民只能得到很少一点征地补偿费。在这一交易过程中,农民很少有机会发出自己的声音,往往沦于任人宰割的命运。而这些失地农民,得到的补贴又很少,加之又难以重新就业,于是极易陷入贫困境地。同样,正是由于农民话语权缺乏保障,使得下情上达存在一定的偏差或走样,于是,中央政府的政令要求在具体执行过程中也往往会发生变形走样。又如,在新农村建设过程中,一些地方领导干部由于不注重征求农民的意见,没有充分考虑农民的诉求,使得新农村建设偏离了中央要求,甚至有的地方通过非法圈占土地搞开发,滥建示范园区,结果不仅浪费了宝贵的资源资金,造成不少农民失去土地,失去生活依靠。由于农民的话语权没有得到充分地表达,在个别地方引发了群体性事件,不能不引起我们的高度重视。

二、当前农民利益表达机制存在问题的归因分析

尽管随着市场经济的深入发展,随着民主政治的不断推进,我们可以看到人们的政治参与热情不断高涨,各阶层的利益表达也日益活跃,但同时我们又不能不看到,在我国国民中,还存在着沉默的大多数,由于各种因素所致,当前中国社会最需要进行利益表达的广大农民,却在大多数情况下选择了沉默和忍耐。究其原因,主要有以下几个方面:

一是政治文化观念的影响。由于农民受几千年来小农意识、封建文化的影响,缺乏现代性的公民意识、开放意识、参与意识和自主意识。这种文化背景对当代农民仍具很大的影响力,往往使农民维护自身正当利益的愿望和诉求在潜移默化中被抹杀。

二是政治参与效能感的丧失。即使有的农民为了自己的利益挺身而出,但是由于一些地方和基层政府的低效率和无作为,使农民的利益问题往往得不到应有的重视和解决,从而严重地挫伤了农民的利益表达意识,长期以往,以致许多农民觉得即便说了也枉然,以至于导致他们对政治参与冷漠,也不再愿意进行利益表达。

三是文化教育水平的限制。在现代社会,公民要反映自身的利益需求,要参政议政,必须接受一定的文化教育,具备一定的政治知识,掌握一定的方法和技巧,才能有效地进行利益表达。尽管公民受教育程度与公民的利益表达能力不一定成正比,但利益表达效果与其社会文化程度无疑有着必然联系。事实上,在现代社会,受教育程度的高低对公民的政治态度和政治行为有着相当直接的影响作用。然而,目前我国的各种弱势群体尤其是农民在总体上来看,受教育程度不高,文化水平普遍偏低,政治和法律知识较少,政治参与能力有限,这些因素都限制了农民利益表达的能力和态度,使他们对自己的权益表达缺乏自觉性和自信心。

四是经济支持能力的有限。同时,一个不可忽视的重要因素是,农民要进行利益表达,还必须要考虑一定的经济成本。而在现实生活中,农民维护自身权利的成本确实超越了许多农民的承受范围,农民缺乏有效的资源去参与同其他利益集团之间的搏弈,加之现有体制内的利益表达和维权渠道并不畅通,最终使得大多数农民即便是其正当利益受到侵害时,也不得不选择了忍耐和沉默。

五是缺乏相应的组织依托。当前农民的利益表达呈现出高度分散化和个体化的特点,绝大多数农民都是以个人或小团体的形式自发地进行利益表达,其利益表达的组织化程度低,缺少相应的组织依托。正如有的研究者程同顺所指出:"就当前我国农民利益表达的组织空间来看,由于受到社会体制和社会结构等诸多方面因素的制约,我国农民组织化程度较低是一个不言自明的事实:农民群体没有自己统一的全国性的专门组织;作为农村村民自治性组织的村民委员会在实践中存在着严重的职能异化问题。"[7]在目前看来,农民还没有一个能够表达和整合自身利益的有效的组织载体。在社会利益分化日益加速的时代,各个利益阶层和利益群体都有代表自己的利益表达组织,如工会、工商联、青联、妇联等组织,而分散的农民却因组织载体的缺失,面对公共权力机构和社会其他有组织的强大利益集团,显然处于极其不利的地位。尤其在当前的乡村利益格局中,分散的、单个的农民利益诉求不能使农民的整体意愿得到全面而充分地表达,从而难以构成对政府决策的影响力。根据公共选择理论,个人是理性的,具有追求自身最大利益的倾向,在没有外部强制的情况下,自利的个人在行动时不可避免地会发生"集体行动的困境",导致"搭便车"行为产生。因此,奥尔森认为:"除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。"[8]可见,农民组织化程度低,利益分散,加上缺乏公共生活的经验,难以在话语权的表达中形成整体力量,从而无法有效地表达话语权。而正是由于农民缺少表达自身利益的组织,他们的意见和行动都比较分散,所以在公共资源的分配以及公共议题的讨论上都无法以组织化的形式表达出他们统一的声音。这种高度分散化和个体化的利益表达状况不仅使得农民利益表达话语权的弱小,而且往往效率十分低下。因而,缺乏相应的组织依托对农民的利益表达形成了很大制约。

三、农村改革发展过程中农民利益表达机制的构建

在推进农村改革发展问题上,十七届三中全会的着眼点仍然是保障农民权益,尊重农民的意愿,充分发挥农民的主体作用和首创精神。而反观近年来一些地方在农村工作中经常出现所谓"山重水复"的现象,其根本原因有的是长官意志当道,有的是一些地方政府、既得利益集团与民争利,从而压抑了农民的主体作用,挫伤了农民的积极性,甚至侵害了农民利益,影响了农村的改革和发展进程。因此,在农村改革和发展的新形势下,尤其是要特别注意使广大农民的切身利益得到切实有效的维护。而要做到这一点,就必须改革和完善现有的农民利益表达机制,通过一系列制度创新构建新的利益表达平台,同时,也迫切需要提高农民自身素质,增强其利益表达的能力,使其遭到利益侵害时,能够通过合法的方式、畅通的渠道和有效的途径,表达自己正当的利益诉求。具体地说,为适应农村改革和发展新形势的需要,重构农民利益表达机制,应当努力加强以下几个方面的工作:

第一,完善体制内农民利益表达机制,疏通制度内利益诉求渠道。

首先是要加强和完善人大制度建设。现有的各级人大中,农民代表的比例过低是使得农民话语权丧失,其利益表达失效的重要原因。要保护农民权益,实现宪法意义上的平等,我们就必须改革现有的选举制度。在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中,胡锦涛总书记建议逐步实行按相同人口比例选举人大代表,这让我们看到了希望,这是中国民主政治进程的大事,必将促使农民的利益得到更好的表达和维护。与此同时,还需进一步完善选举竞争机制,增强人大代表和政府选举中的竞争性,以强化人大代表与农民之间的利益代表关系,强化人民代表大会与政府官员之间的权力授受关系,疏通制度内农民通过人民代表影响政府决策从而进行利益表达的渠道,从而使人大代表更好地联系群众,更好表达农民的利益。其次,还要畅通信访渠道,完善信访机制。信访制度在农民利益表达中发挥了重要作用,但是正如我们前面所指出的信访制度本身还不完善,需要进行改革,使信访制度在农民利益表达中发挥更大的作用。一方面建立信访监督制度,使信访监督走上制度化、经常化和规范化的轨道。另一方面,要落实信访制度,把问题的"解决率"作为衡量官员政绩的指标而不是"上访率"。这样才能使得农民的利益表达和诉求渠道,更好地表达和反映农民的利益需要。再次,也要逐步健全和完善村民自治制度。深化农村基层自治制度建设,不仅可以培养农民的政治参与意识、利益表达意识,提高政治参与、利益表达的能力和技巧,也可以促使在选举中获胜的候选人真正关心选民的利益。此外,还应积极推进乡镇体制改革,促使村委会的职能回归,使其真正扮演好自己的角色,真正履行好其维护农民利益的使命。

第二,切实完善政务公开制度、决策听证制度,开展公推直选、民主评议基层党组织负责人等制度创新,为农民搭建更多的利益表达平台。

这就需要切实完善政务公开制度,使起真正成为人民群众对政府行为进行监督,实现政治参与的有效平台。政府工作中凡是与农民利益密切相关的重要事项,只要不属党和国家秘密,一般都要通过政务公告栏、电子屏幕、新闻媒体、政府公众信息网等多种形式进行公开。完善政务公开制度,就是要使政府行为公开化、透明化,避免黑箱操作。这样,农民群众的意见和利益才有可能被纳入公共政策的过程。同时,还要完善决策听证制度,要在关系民众切身利益的公共事务上,使相关利益群体及时获得对称性信息。对涉及群众切身利益、群众普遍关心的事项,各级政府要组织召开听证会,商讨并分析论证可行性和约束条件。在决策前要将决策和方案通过媒体予以公示,充分听取群众意见。在制定重要决策时,要积极征求人民群众的意见,让人民群众理解和认同政府的决策。同时要建立听证会后的意见反馈机制,使农民能够有效地参与政治表达利益。近年来兴起的"行政领导热线"、行政首长"大接访"等直接听取群众呼声的新形式陆续被很多地方采用。这对改进政府工作,反映和维护群众利益起到了积极的作用。此外,还应加强大众传媒在农民利益表达中的作用。大众传媒与立法、行政和司法一起被称为第四权力。大众传媒具有传播快、影响直接和覆盖面广等优点,能够在短时间内制造社会瞩目的焦点。大众传媒降低农民维权的成本、提高政府的行政效率。成功的媒体栏目如"焦点访谈"、"今日说法"等都成为社会各阶层利益的表达渠道,尤其成为农民信赖的媒体栏目,节目涉及很多农民的利益问题如土地承包、上地补偿、农村税费改革等。大众传媒为大众传媒在农民利益表达中发挥着重要的作用,农民也应当学会和利用现代化的信息技术,作为农民群体利益表达的新的窗口和平台。另外,特别值得关注的是,近些年来有的地方通过公推直选、民主评议基层党组织负责人等基层民主建设的制度创新,保证了农民更多的说话机会,为农民搭建了新的利益表达平台。

第三,加强农民群众的文化素质教育,强化农民的利益表达意识和理性表达方式。

当前我国农民当前所存在的利益表达问题都一定程度上与利益表达主体的自身素质有关。我国农民整体上的低文化素质制约了他们利益表达能力的提高。因此,要提高农民群体利益表达的能力,还必须大力加强农村群众的文化素质教育,以形成有利于培养其利益表达意识的价值观念和文化条件。通过长期对农民的知识文化教育,培育其利益表达权利意识,提高他们的利益表达素质,增长他们利益表达的能力,树立正确的权利观念以及通过利益表达维护自己合法权益的勇气和信心。同时,还要引导农民学会掌握和利用理性化的利益表达方式来维护自己的正当权益。在法治社会里,理性化的利益表达是形成合理的社会利益关系的前提,也是社会稳定和社会和谐的心理支撑。因此,要逐步引导社会公众尤其是农民阶层以理性的方式来表达自己的利益要求。

最后,建立和完善农民维权组织,引导和规范农民的利益表达行为。

要真正解决单个农民所处的弱势地位,解决农民话语权问题,不能仅仅依靠支农惠农的政策,还必须让农民有充分利用组织资源的权力。发展农民专业合作社,让农民联合起来,真正具有同其他利益集团进行讨价还价的能力。由于农民缺少像工会、行业协会这样的维权组织,难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人,农民既无法确保自己的权利,也无法影向国家的政策和某些行动,在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。亨廷顿认为:"组织是通往政治权力之路,也是稳定的基础,因而也是政治自由的前提。"[9]为了规范农民的利益表达行为,维护农民的合法权益,需要建立和发展农民自己的组织。研究者项继权在对爱尔兰农民协会(IFA)进行研究时指出:"爱尔兰农民也一度处于一种分散的无组织状态,农民难以形成一股有组织的社会政治力量,在与有组织的工商业者的政治竞争中始终处于一种劣势地位,农民的利益也得不到有效的保护。" [10]但是,当爱尔兰农民协会建立以后,"从此,爱尔兰农民得以以一个组织整体的形象出现在国内外政治舞台上并以一个声音讲话,有力地表达农民自己的要求和意愿,进而有可能最大限度地争取和保障自身的利益。" [11]可见,爱尔兰的农民协会给了我们很好的启迪,在我国当前形势下,通过重建农民协会,农民的利益表达才会具备组织载体,也才能真正克服农民利益表达的分散化和个体化的弱点。

总之,在当前推进农村的改革和发展进程中,必须尊重农民的主体地位,切实保障农民权益,这就迫切需要重新构建农民利益的表达机制,使农民真正获得自己的"话语权",充分表达农民的需求和意愿,使广大农民真正成为新农村建设的主人翁,只有这样,新农村建设才能健康持续发展,也才能真正造福亿万农民。

参考文献:

  [1] 构建社会主义和谐社会学习参考[M]. 中共党史出版社,2006

  [2] 孙立平.和谐社会:用制度规范利益表达[J].学习月刊200(8)

  [3] 李俊.我国信访制度的成本收益分析[J].《南京社会科学》.2005(5)

  [4] 蒋俊明、阎静.转型时期人民利益表达要求的变化及挑战[J]江苏大学学报(社会科学版) .2004( 6)

  [5] 陈映芳.贫困群体利益表达渠道调查[J].战略与管理.2003(6)

  [6] 肖唐镖.二十余来大陆农村的政治稳定状况--以农民行动的变化为视角[J].二十一世纪(香港)2003(4)

  [7] 程同顺等.农民组织与政治发展:再论中国农民的组织化[M].天津人民出版社,2000

  [8] [美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑(陈郁等译)[M]上海:上海三联书店,上海人民出版社,1995.2.

  [9] [美]塞缪尔·亨廷顿.难以抉择-发展中国家的政治参与[M]北京:华夏出版社,1989

  [10] [11] 项继权.农民协会组织的功能和作用-爱尔兰农民协会(IFA)的调查与思考[J].华中范大学学报(人文社会科学版) .1999 (5)

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