魏后凯 刘长全:中国农村改革的基本脉络、经验与展望

选择字号:   本文共阅读 440 次 更新时间:2024-06-17 23:05

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魏后凯 (进入专栏)   刘长全  

一、中国农村改革的历程与基本脉络

历经40年,中国农村改革不断深入,从早期的以转变农业经营制度和引入市场机制为主要内容的经济体制改革逐步向覆盖农村政治、经济、社会、文化、生态和党的建设等各方面内容的全方位改革推进。根据改革背景、目标和重点任务的不同,大致可以把中国农村改革的历程分为家庭经济地位重新确立、资源配置从计划向市场过渡、新型城乡关系初步确立和发展、农村改革全面深化4个阶段。这种阶段性变化反映了中国农村改革的基本脉络,即以家庭承包经营为基础,以保障农民权益和主体地位为核心,从单领域到全方位、从点到面、从试点到推广的渐进式市场化改革。这种渐进式市场化改革作为一根主线,贯穿于中国40年农村改革的始终。

阶段一:1978~1984年,家庭经济地位重新确立。在这个阶段,通过建立家庭联产承包责任制、废除人民公社制度等改革,家庭经济地位得到重新确立,为以家庭承包经营为基础,统分结合、双层经营的农村基本经营制度的建立奠定了基础。家庭联产承包责任制在本质上是放松对农户经营自由的限制,使农户成为经济核算单位,通过以土地使用权和剩余分配权为对象的产权重新界定改变了农民与土地、农民与集体的关系,在农户层面重建了农业生产的激励机制。

阶段二:1985~2000年,资源配置机制从计划向市场过渡。包括农产品与生产要素在内的资源的配置机制逐步实现从计划向市场过渡,为发挥市场在资源配置中的作用奠定了基础。其中,改革农产品统购统销制度,由市场根据实际供求关系确定农产品价格,改变了原来工与农、城与乡、国家与农民的利益格局,实际上是农民平等经济权利的回归;破除城乡人口流动限制,扭转了对农民平等经济权利、政治权利的否定,促进了经济均衡实现机制的恢复,进而改变城镇化与经济发展水平的严重失衡及相对发达的工业(城市)经济与极度落后的农村经济并存的二元结构;通过推行多项农村金融体制改革,初步建立了满足不同层次金融服务需求、以商业性金融和合作金融为主体、以民间金融为补充、多种金融机构并存的农村金融体系,更好适应了农村经济发展及农村金融业务扩展的需要。

阶段三:2001~2012年,新型城乡关系初步确立和发展。自2000年农村税费改革开始,国家按照“多予少取放活”的指导方针深化改革,有力促进了城乡关系转变和城乡发展一体化。“少取”主要体现在通过税费改革减轻农民负担,随着延续了2600多年的农业税正式退出历史舞台,城乡关系、国家与农民的关系发生了根本性的变化。“多予”首先体现在国家大力增加农业投入,逐步建立起包括农业补贴制度、最低收购价制度和临时收储制度等在内的农业支持保护政策体系。“多予”还体现在农民平等享受社会基本公共服务与社会保障的权利开始得到实现,包括公共财政对农村义务教育的全面保障、新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险的建立和全覆盖、农村最低生活保障制度的建立等。新型城乡关系也体现在户籍制度与农民工权益保护的改革和提升,促进了城乡人口合理流动,加快了农业转移人口市民化进程。

阶段四:2012年以来,农村改革全面深化。农村改革突出综合配套和全面深化的特征,由单兵突进向综合改革转变,在抓住主要矛盾的基础上强调改革的系统性和整体谋划。除了继续完善城乡融合发展体制机制,改革的重点主要集中在三个方面:一是全面建立中国特色的脱贫攻坚制度体系,建立了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等精准扶贫工作机制,明确了贫困人口、贫困村以及贫困县的退出标准和程序,推动构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局,为打赢脱贫攻坚战奠定了制度基础。二是深化以农村集体经营性资产、承包地和宅基地为重点的农村集体产权制度改革,探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式,在保护农民集体经济组织成员权利的基础上界定和明晰集体经营性资产、承包地和宅基地等的产权归属,通过“三权分置”等改革完善权能赋予农民更多财产权利。三是推进农业供给侧结构性改革,包括调整和优化农业供给结构、积极发展农业适度规模经营、完善农产品价格形成机制、健全农业绿色发展体制机制、完善财政和金融支持体系等。

二、中国农村改革的成就与基本经验

中国农村改革的渐进式推进符合中国的国情特点,保持了农村经济社会发展的稳定,也极大地激发了农民的积极性和农村的发展活力,并使中国农村改革与发展取得了巨大的成就。40年来,中国粮食产量和农业综合生产能力稳步提升,农民收入和生活水平显著改善,农村面貌发生了翻天覆地的变化,农村贫困人口大幅减少,为保障世界粮食安全和推动全球减贫事业做出了巨大贡献。从改革实践过程来看,中国农村改革取得巨大成就主要有4点基本经验。

第一,坚持市场化改革方向,通过市场化解决中国农业农村现代化的资源配置机制和市场主体激励问题。一系列市场化改革措施明晰了农村产权和分配关系,促进了市场开放和要素流动,完善了价格形成机制,理顺了农民、集体与政府在市场中的功能和关系,从而使农村经济体制逐步向“发挥市场在资源配置中的决定性作用”趋近,对解放和发展农村生产力发挥了根本性作用,为农业农村现代化提供了坚实的体制机制保障。

第二,坚持“维护农民经济利益、保障农民政治权利”这个基本主线,确保农民是农村改革与发展的受益主体。这一基本主线贯穿于农村基本经营制度、农村集体产权制度、乡村治理体制与农村劳动力流动等各项制度改革,确保农民是农村改革与发展的参与者和受益者,促进了农村经济社会的协调同步发展,为农村改革与发展的持续推进奠定了坚实的社会基础。

第三,坚持破除城乡之间、工农之间等各个维度上的二元结构,让农民分享国家发展成果。破除二元结构的一系列改革从局部到全面渐次展开,促使城乡关系从分割到统筹,再到一体化和融合发展的方向转变。全方位破除二元结构,构建城乡融合发展的体制机制,让农民充分分享发展成果和更有获得感,也为实现农业农村现代化和乡村全面振兴提供制度保障。

第四,坚持基层创新与顶层设计相结合的农村改革“方法论”,有利于把握改革的方向并取得实效。中国农村的许多重大改革大都首先发端于基层创新,发挥农民的积极性、创造性,确保农民是改革的推进者,往往是农村重大改革取得突破的关键。同时,随着农村改革涉及的领域越来越广泛、触及的深层问题日益复杂,也需要加强顶层设计,明确改革的目标、时序安排、实施路径和相关配套政策。采取自下而上与自上而下相结合的方法,通过试点试验将基层创新与顶层设计有效地衔接起来,才能充分调动基层的积极性,发挥农民的主动性和创造性,同时把握改革的正确方向,避免犯一些颠覆性的错误。

三、对未来全面深化农村改革的展望

中国农村40年改革虽然取得了巨大的成就,并积累了一些基本经验,但随着改革的不断深化,一些深层次的矛盾和问题日益暴露出来,例如农民的主体地位未得到充分发挥、农村要素市场发育严重滞后、缩小城乡差距的任务依然十分艰巨、农村环境问题与结构性问题突出等。为了从根本上破解农业农村发展面临的深层次矛盾和问题,加快推进农业农村现代化进程,促进中国由农业大国向农业强国转变,实现乡村全面振兴的目标,中国的农村改革不能采取单项推进、零敲碎打的办法,而必须坚持基层创新与顶层设计相结合,采取综合配套、整体推进的全面深化改革的方式。

第一,全面深化农村集体产权制度改革,积极探索社会主义市场经济体制下集体所有制的有效实现形式。一要在城乡融合发展及城乡要素双向流动的背景下,继续深化农村集体资产股份量化改革。二要进一步完善集体经济组织运营机制,提高集体资产经营管理的市场化程度,明晰村集体经济组织与村委会在集体经济运营管理中的关系。三要增强和保障土地的财产属性,赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权更加完整的权能。

第二,加快推进农业发展体制机制创新,促进农业生产方式转变和现代高效农业发展。一要以完善农产品流通体制和重要农产品价格形成机制为重点,深入推进农业市场化改革,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。二要积极培育新型经营主体和服务主体,充分发挥其在现代农业发展中的引领带动作用。三要建立健全小农户支持政策体系,加快推动小农户与现代农业发展的有机衔接。四要进一步完善农业支持与保护制度,调整优化农业补贴方式,全面推进涉农资金统筹整合使用。

第三,长短结合、多措并举,构建一个主要依靠本地产业支撑的农业农村导向型的农民增收和减贫长效机制。一是依靠体制机制创新推动实现乡村产业振兴,要进一步挖掘和发挥农业的多功能性,促进农业产业链条延伸及一二三产业融合发展,引导构建多形式的利益联结机制,促进农民更多地分享产业增长收益。二是实行乡村振兴与脱贫攻坚联动,做到长短结合。三是在打好精准脱贫攻坚战的基础上,统筹谋划2020年后的国家减贫新战略,要更加注重相对贫困和多维贫困,全面统筹城乡贫困治理。

第四,大力推进乡村治理体制机制创新,建立一个更加有效、充满活力、多元共治的新型乡村治理机制,走中国特色的乡村善治之路。一是推进乡村治理体系创新,构建自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系。二是探索乡村善治的有效实现形式,形成各具特色的乡村治理模式。三是进一步完善村民自治机制,充分发挥村民在乡村治理中的主体作用。四是加快乡村治理配套制度改革,理顺政社、政经关系,加快培育农村社会组织,建立和完善农村公共品的多元化供给机制和长效管理机制。

第五,以绿色兴农和美丽乡村建设为重点,完善农业农村绿色发展的体制机制。在绿色兴农方面,分阶段、分品种、分区域推进化肥和农药使用从零增长逐步向减量使用转变,推动化肥和农药使用总量和使用强度实现“双下降”;创建有利于粪污资源化利用的环境与机制,构建种养循环生产模式的激励机制。在美丽乡村建设方面,加强乡村规划并突出乡村功能和村庄特色,让农村更像农村;按照全面小康的要求和更高的标准,加强农村公共设施建设,加大农村环境综合治理力度;改变长期“重建轻管”的传统思维,把农村基础设施和公共服务设施的长期有效管护提升到重要的战略高度。

作者单位:魏后凯1, 2  刘长全1 ;  1中国社会科学院农村发展研究所  2中国社会科学院大学经济学院

转自:《中国农村经济》2019年第2期  微信公众号(原创)

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