任中平:村民自治遭遇的现实困境及化解路径

选择字号:   本文共阅读 1465 次 更新时间:2018-01-09 21:34:51

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任中平 (进入专栏)  

  

   【摘 要】党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了国家治理体系与治理能力现代化的战略目标。而要实现宏伟战略目标,就必须抓好基层治理这一基础工程建设。在整个国家治理体系结构中,基层治理是国家治理的重要组成部分,具有基础性地位和功能,正所谓“基础不牢、地动山摇”,其重要性不言而喻。伴随当前我国社会的急剧转型与变迁,基层治理不仅在政策层面,而且在民主发展道路、国家建构等方面日益发挥着关键作用。改革开放以来,我国基层社会发展逐步走上制度化、法治化的轨道,基层治理实践也取得了显著的进展与成效。但是,由于社会转型期经济社会发展本身所诱发的各种矛盾和问题不断累积,改革进程中利益主体多元化、利益诉求多样化所导致的各种利益冲突不断显现,而既有的基层治理体系与治理方式还存在着诸多的不适应,从而使当前的基层治理实践面临一系列新的问题与挑战。那么,如何进一步改革和创新原有的治理结构与治理方式,有效提升基层社会的治理及适应能力,这不仅关系到基层社会的稳定与发展,而且关系到整个国家治理实践的整体格局,关系到国家治理体系与治理能力现代化战略目标能否最终实现。为了及时应对当前我国基层治理实践中出现的这些问题与挑战,我们组织了以下一组文章,由几位长期从事基层治理研究的学者分别从不同的视角,对农村“空心化”背景下的村庄治理、新型城镇化视角下的社会治理以及企业主导下的社区多元治理等问题进行了专题研究和探讨。希望对当前基层治理中这些热点问题的讨论,能够引起学界的广泛关注和进一步研究,进而把这一讨论引向深入。

  

   【关键词】基层治理;新型城镇化;治理体系;治理能力现代化

  

   20世纪90年代以来,我国的城市化浪潮蓬勃兴起并得到迅猛发展。相比较而言,农业的投入产出率过于低下,城乡居民的收入差距不断拉大,加之广大农村的基础设施和公共服务严重滞后,城乡之间差别呈现扩大的趋势。改革开放以来,在市场经济的巨大推动作用下,城市的发展势头愈益强劲,而乡村社会则日渐衰颓。在这样的背景之下,我国广大农村迅速兴起大规模的农民进城务工大潮。而随着大量农村人口尤其是农村青壮年的离乡进城,农村“空心化”现象日益加剧,于是逐渐引发了一系列前所未有的突出问题:村民自治制度难以有效运行,村干部队伍严重弱化,基层党组织的核心地位和堡垒作用难以发挥,农村留守群体问题日渐突出,从而使我国农村社会治理面临着一系列严峻挑战。

  

   一、当前我国农村治理面临的突出问题

  

   (一)农村“空心化”使村民自治制度处于空转状态

  

   近年,随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,大量农村人口进城致使推行20多年的以行政村为单位的村民自治难以为继,农村“空心化”现象严重,村民自治难以有效运行。当前,在我国广大农村普遍推行近30年的村民自治制度面临严峻挑战,集中表现为“四难”:一是村民大会召集难,二是村民代表大会决议难,三是村级事务群众参与难,四是对村“两委”实行监督难。上述情况表明,村民自治的制度设计迫切需要在新的历史条件下加以发展和完善,迫切需要完善原有的村级治理模式。不久前我们到四川省华蓥市进行调研时了解到,有不少村的常住人口只有100—300人,有的村庄只有几十个人。这样的“空壳村”大量存在,这些村庄基本上没有可供分配的公共资源,村庄事务与村民也没有多少直接利益关系,导致村委会的凝聚力和向心力日益下降。从治理的角度看,“空壳村”的本质实际上是村民自治制度的空转。在四川许多农村,目前人户分离现象突出,大量青壮年进城务工,留下老弱病残和妇女儿童留守在家。在这些留守人口中,妇女、老人的民主法治意识比较淡薄,参与能力不足,大多数对村务漠不关心,结果使村民自治制度往往流于形式。在村民自治主体缺失的情况下,于是,占有职务便利的村干部就借机填补空白,主导了农村的公共事务和政治生活。这样一来,村民自治的主体实际上就由广大村民而异化为少数村干部,结果使村民自治逐渐异化为“村干部自治”,这也就为一些村干部的腐败行为提供了适宜的土壤。

  

   (二)大量农村精英进城使村治主体严重弱化

  

   在村庄“空心化”背景下,农村人口流入城市的数量日益增多,特别是农村精英流失非常严重,导致农村治理主体严重弱化。近日国家统计局网站发布的2016年农民工监测调查报告显示,2016年农民工总量达到28171万人,比上年增加424万人,增长1.5%。从年龄结构看,21—50岁的农民工占比达到77.6%。这表明进城务工的村民中青壮年占了绝大部分,而他们正是农村治理的主体部分。随着大量农村精英进城务工,他们与村庄之间的利益关系日渐疏远,因而对农村公共生活不像以往那么关注。即便是在本村进行村委会换届选举之际,由于时空阻隔,他们在客观上也很难参与村委会选举活动,很难真正行使自己的民主权利。其结果就是三年一次的村委会换届选举难以为继,有不少农村基层干部认为村民自治最难做的工作就是村委会选举。加之目前村干部待遇普遍偏低,而工作压力又大,因而留在村里为数很少的年轻人也不愿意当村干部,于是不少村庄的村干部队伍后继无人。可见,村庄精英流失的直接后果就是村干部队伍弱化,由于没有充足的后备人才,村民们很难通过选举找到满意的“带头人”,有时实在没有办法只好“矮子里面挑高个”,结果选来选去还是那几个老面孔。正是由于村干部后备力量严重不足,因而换届选举也无法选出合格的村干部,反而将一些有势力的恶人选了上来,从而进一步使村庄治理趋于恶化。这就更加深刻地影响着农村公共权力的运作,影响了新农村建设的健康发展。这一现象带来的直接后果是大量农村精英的缺失,从而使农村治理主体严重弱化。鉴于上述情形,前些年国家为了安排大学生就业,同时也为了加强农村干部队伍建设,普遍推行了大学生“村官”政策。但从这一政策实施效果来看,大学生“村官”队伍很不稳定,他们最终还是要回到城市就业,很难对改善农村干部队伍结构发挥多大实际作用。近年,国家在实施精准扶贫攻坚战中,各地党组织又开始实行由党政机关选派优秀干部作为“第一书记”到软弱涣散村和贫困村,以加强村干部队伍建设。但由于下到农村的“第一书记”很难完全丢掉原来所属单位的工作任务,并在短时间内也难以在村里真正扎下根来,而且有的乡镇还给他们委派一些乡镇政府的行政事务,因此,选派“第一书记”加强农村干部队伍建设的作用也十分有限。

  

   (三)基层党组织的核心地位和堡垒作用难以发挥

  

   2016年年底,笔者去广安市做农村调查时了解到,全市村级党组织500多个,带头人平均年龄51.6岁。广安市前锋区提供的数据表明,最近一次换届选出的支部委员一般年龄都在55岁左右。从现有农村党员队伍的情况来看,党员干部年龄老化,文化层次较低,带领群众致富能力差,基层党组织的核心地位和堡垒作用遭遇困境。总的来看,目前农村党组织建设存在两大突出问题。一是农村党员队伍严重老化。农村党员队伍在年龄结构、文化层次、工作能力等方面都存在比较明显的欠缺,因而使党的领导核心地位和战斗堡垒作用难以发挥。最近,我们在四川省仪陇县日兴镇、南部县中心乡的两个村进行调研时也发现,50岁以上的党员所占比例达到70%以上,而文化层次大都在初中以下。二是农村发展新党员难。究其原因,大概有这么几个方面:有的村党支部书记担心自己的职位和权力旁落他人,所以主观上不愿意积极发展新党员。据组织部门的同志讲述,广安市有一个村已经连续16年没有发展一个新党员;有的村是因为很少有年轻人在家,当然也就没有年轻积极分子要求加入组织。此外,还有的村虽然有几个发展对象,但又受党员发展指标限制,所以发展新党员也很难。以南部县中心乡为例,该乡共有14个行政村,去年总共也只发展了5个新党员。

  

   (四)农村留守儿童和留守老人问题日渐突出

  

   城镇化浪潮冲击导致乡村社会日益衰败,从而使各种农村社会问题日渐突出,最集中地表现为留守儿童问题和留守老人问题(近年,随着女性农民工数量的逐渐提升,留守妇女问题相对前些年有所缓和)。

  

   1.农村留守儿童问题

  

   近10年来,农村留守儿童的数量、规模呈现强增长趋势。有研究者以2000年第五次全国人口普查抽样数据为依据推算,2000年农村留守儿童为1981.24万人。而2013年全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出,根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童的21.88%。这实际上相当于全国每5个孩子中就有1个留守儿童。从2000年到2010年,全国留守儿童总数从不到2000万猛增到超过6000万。而且,从2013年以后,多数一、二线城市都加强了对非本地户籍儿童的入学限制,造成多数在城市的打工子弟不得不返回原籍就学,这无疑强化了农村留守儿童数量的增长趋势。留守儿童问题不仅仅是学校、家庭的问题,更是政府的问题、社会的问题。留守儿童问题主要表现为:第一,留守儿童上学难。在2001年撤点并校政策实施之前,广大农村的每个村庄都有学校。但此后,全国大量的农村中小学和乡镇中学被撤并,这对留守儿童的影响是巨大的。21世纪教育研究院发布的报告显示,在2000年到2010年期间,中国农村小学减少了22.94万所,占原本总数的52.1%。上学路途的遥远和艰难,导致农村儿童的流失辍学和隐性流失辍学率双双提高。第二,留守儿童心理问题多。由于大量的农村中小学和乡镇中学被撤并,上学路途遥远,大量的农村孩子不得不住校,导致寄宿生的幼龄化。公益组织歌路营2017年初发布的《中国农村住校生调查报告》显示,中国基础教育阶段的寄宿制学生数量为3276万人,其中近60%是父母离家打工的留守儿童。这些农村寄宿制学校学生的心理状况令人担忧。调查发现,这些寄宿生的负面情绪较多、孤独感强烈。其中47.3%的孩子常有负面情绪困扰,63.8%的孩子有孤独感,17.6%的孩子存在抑郁问题,甚至还有8.4%的孩子曾想过自杀。第三,留守儿童安全隐患多。许多农村家庭由于父母外出务工,丢下孩子在家由祖父母看管。所有隔代照顾留守儿童的祖父母,平均年龄为59.2岁,56%的年龄在60岁以下,绝大部分在50—59岁。但是,隔代照料农村留守儿童的祖父母的受教育程度很低,绝大部分为小学文化程度,甚至有8%的祖父和25%的祖母未上过学。不少农村留守儿童跟随祖父母生活,处于隔代监护状态,而祖父母往往由于年纪大、见识少、受教育程度低,因而约束、管教和保护孙辈的能力十分有限,从而使留守儿童在安全保障方面存在着大量隐患。近年,留守儿童遭受意外伤害、意外死亡,留守女童遭受性侵、残害等事件频频发生。

  

   2.农村留守老人问题

  

长期以来,我国广大农村一直实行以家庭为主的养老方式,子女供养是老年人晚年生活的重要保障。然而,随着承担主要赡养义务的农村青壮年的大量外流,(点击此处阅读下一页)

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