任中平:新时代农村基层治理亟需加强基层民主建设

选择字号:   本文共阅读 2642 次 更新时间:2018-06-02 21:06

进入专题: 基层民主   乡村治理   乡村振兴战略  

任中平 (进入专栏)  


内容摘要:近年来,由于我国社会急剧转型以及城市化浪潮的冲击,农村基层治理中的各种矛盾冲突不断显现,而既有的基层治理体系、治理方式和治理能力还存在诸多不适应,从而使当前农村基层治理实践面临一系列新的问题与挑战。其突出问题之一,便是基层治理中普遍存在着简单化行政管理手段盛行,导致官僚主义、形式主义泛滥,从而严重抑制了农民群众在基层治理实践中的自主性、积极性和主动性,同时也导致基层民主建设的弱化和虚化。这种情况如果得不到及时纠正,显然无法有效应对新时代农村基层治理面临的新情况新问题,不利于实施中央提出的乡村振兴战略和如期实现脱贫攻坚的目标任务,不利于化解基层社会日益突出的复杂矛盾,同样也不利于治理基层腐败和纠正四风问题。

关键词:农村基层治理 基层社会矛盾  基层民主建设

任中平,西华师范大学政治学研究所教授。


党的十八大以来,为了完成中央提出的2020年全面建成小康社会的目标任务,脱贫攻坚作为各级党政面临的头等大事,得到了全面有效的贯彻和迅速深入的推进,并取得了巨大的成效,充分显示了我们党强有力的领导权威和国家集中力量办大事的体制优势。但另一方面,在这种自上而下的压力型体制之下,各级党政机构和基层干部为了按时完成上面层层加压的繁重任务,往往采用简单化的行政管理手段,而缺乏尊重群众观念和深入细致的民主方式,结果造成了当前基层治理中的许多负面效应。现实中的突出问题之一,就是不管部署什么工作,都让基层签个责任状。责任状泛滥,本质是一些上级以行政权力压制下级,暴露出的是典型的官僚主义作风。近年来基层治理中普遍存在的这种简单化行政管理手段盛行,导致官僚主义、形式主义泛滥,严重抑制了基层干部群众在基层治理实践中的自主性、积极性和主动性,同时也导致基层民主建设的弱化和虚化。这种情况如果得不到及时纠正,显然根本无法适应新时代农村基层治理面临的新情况、新矛盾和新问题,不利于实施中央提出的乡村振兴战略和如期实现脱贫攻坚的目标任务,不利于化解基层社会日益突出的复杂矛盾,同样也不利于治理基层腐败和纠正四风问题。


一、实施振兴乡村战略和实现脱贫攻坚目标,必须尊重农民群众的主体地位,激发他们脱贫致富的内在动力


习近平同志在十九大报告中提出,要实施乡村振兴战略。而实施振兴乡村战略和实现脱贫攻坚目标,都要与基层民主建设有机结合起来。


实施振兴乡村战略,离不开广大农民群众的积极参与。归根到底,农民群众才是乡村建设的主力军,是乡村治理的主体力量。乡村振兴不可能依靠党政机关干部去完成,干部的职责是调动农民的积极性,那就要放下架子去聆听农民的呼声,而不是让农民去聆听干部的指令,只有这样干部才知道农民心里想什么,农民才会有事跟干部商量,农村的事情才能办得成。应当看到,基层民主建设是振兴乡村战略的题中应有之义。如果离开基层民主建设,离开基层民主制度的支持和保障,缺乏广大农民群众的民主参与,那么,乡村建设中的产业支撑、基础设施、公共事业以及环境整治的各项事业都不可能顺利推进,即便建立起来也难以维护和发展。由此看来,振兴乡村战略,推进农村产业发展,改造农村基础设施,改善农民生产生活环境的过程,本身就是一个推进农村基层民主建设的过程。


当前,对于各级党政领导而言,脱贫攻坚是责任大如山的政治任务和民生工程,是各地农村工作的首要任务。在推进精准扶贫工作中,同样必须高度重视和精心培育农民群众的主人翁意识,赋予他们自己当家作主的民主权利,激发他们脱贫致富的内在动力。如果仅仅依靠党和政府的力量,凭借外界的支持和帮扶,不断地加大投入,虽然可以帮助贫困人口在一定时期和范围内脱贫,但这样的扶贫方式仍然是我们过去习惯的输血式扶贫,而无法重新造就贫困户的造血功能,还是无法从根本上解决贫困的根源问题。这一问题得不到根本解决,即便暂时可以脱贫,但终归还可能要返贫。并且,这种单一输血式扶贫甚至还会造成一些贫困户“等靠要”的懒汉思想。


这种情况的出现,与我们的有些扶贫工作方式欠妥有关。我们总是习惯于将精准扶贫简单理解为“给钱脱贫”,大包大揽,给贫困户送钱送物。这样一来,只会让贫困群众滋生依赖心理,以争当贫困户为荣,甚至不择手段,斤斤计较,邻里反目,民风不古。可见,这里有一个深层次的核心问题并没有得到解决,那就是我们常常过于关注贫困人口的物质贫困,而往往忽略了贫困人口的精神贫困和权利贫困。精神贫困和权利贫困远比经济贫困更棘手,因为经济贫困可以通过帮扶手段在一定时期和范围内得到有效解决,而精神贫困和权利贫困却是依靠人力物力财力无法克服的,它需要一个漫长的培育教化和逐渐生成的过程。但有些地方的扶贫工作往往成为一阵风式的运动式扶贫:只见干部累,不见群众动。运动式扶贫尤其表现在上级检查和考核期间,乡镇干部倾巢而出,搁置手中其他工作,集中力量服务于所谓的“中心工作”,外表形式上搞得轰轰烈烈,但检查考核一结束便戛然而止,这种“运动式”扶贫既不可持续,又严重影响乡镇正常运作,直接导致治理的低效。


因此,要从根本上解决贫困问题,除了政府的帮扶和社会各界的支持之外,恐怕首先还要解决贫困人口的精神贫困和权利贫困的问题。乡村振兴首先需要精神振兴,脱贫攻坚必须尊重农民群众的主体地位,激发他们脱贫致富的内在动力。


脱贫攻坚不能只是自上而下地靠行政命令和外部帮扶来单打独斗,更要发动广大群众来参与其中,扶贫中的很多工作最终要依靠村干部、全体党员、全体村民来组织开展和实施。为此,扶贫要先扶志,扶贫要先还权,要精心培育农民群众的主人翁意识,要真正还权于广大农民群众,让他们自己当家作主,实行社区型合作,积极参与到扶贫实践中来,激发和调动他们脱贫致富的内在动力。社区主导型发展的核心就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象,将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区,由农民决定实施什么项目、由谁来实施,并由农民掌握、控制项目资金的使用,依靠农民自己推动社区的发展,实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。[①]


二、有效化解基层社会矛盾和增强基层治理能力,迫切需要推进基层协商民主


当前,随着我国农村经济社会改革进一步深化,农村基层社会生态已经发生了一系列深刻改变,过去那种由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的行政命令来开展活动的传统基层治理方式已经无法适应新形势的要求,农村基层治理实践面临着一系列新的问题和挑战,集中表现在以下几个方面:


第一,农民群众的利益诉求不断增加,农村社会的各种矛盾问题日渐突出,以往那种依靠行政权力简单施压的方式已经无法有效应对这些新情况和新问题。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的确立,广大农村的经济快速发展,人们的利益诉求也逐渐多样化,传统的政策措施越来越难以应对农村群众日益增多、复杂多元的利益诉求而导致的各种矛盾和问题。这种利益分化导致不同利益主体之间的摩擦和冲突使基层社会的各种矛盾问题日渐突出,因而化解分歧和冲突已成为基层社会稳定与发展的关键,而以往那种传统的、依靠行政权力简单施压的方式已经无法有效进行基层社会治理。面对如此众多复杂的村民诉求,农村基层领导干部深感任务重、压力大、工作难,过去的传统管理方法已不能有效应对这些新情况和新问题。


第二,广大农村进城务工人员增多,村治主体严重弱化,村民自治制度难以有效运行而陷入治理性困境。随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,大量农村人口进城致使推行了30多年的以行政村为单位的村民自治已经难以为继,农村“空心化”现象严重,村民自治难以有效运行。当前,在我国广大农村普遍推行近30年的村民自治制度面临严峻挑战,集中表现为“四难”:一是村民大会召集难,二是村民代表大会决议难,三是村级事务群众参与难,四是对村两委实行监督难。上述情况表明,村民自治的制度设计迫切需要在新的历史条件下加以发展和完善,迫切需要完善现有的村级治理模式。我国基层民主政治制度虽然已经形成了原则性的框架,但是民主制度的实践性还需要有更深度的推进。现实情况表明,村民自治制度还有待进一步落到实处,使其在现实条件下有效发挥作用。同时,基层民主建设的侧重点,也需要从基层民主选举向基层民主协商转换与发展。自上个世纪80年代后期以来,贯穿这一时期村民自治的主要内容是进行民主选举,而随着村委会选举的逐步推开,选举过程中的种种乱象诸如贿选、宗族势力影响以及黑恶势力渗透等也逐渐显现出来。特别是近些年来,伴随城市化浪潮而引发的乡村社会的一系列深刻变迁,诸如大量农民进城务工,农村资源流向城市,传统乡村文化的瓦解,致使村民自治实践遭遇一系列现实难题而陷入治理性困境。


第三,我们既有的基层治理体系、治理方式和治理能力无法适应新形势的需要,因而迫切需要进行改革和创新。面对日益增加的基层社会矛盾冲突以及基层社会自治组织无法有效运行而陷入治理困境的复杂局面,我们的许多基层干部在基层治理实践中往往感到力不从心,束手无策,这充分表明我们既有的基层治理体系、治理方式和治理能力已经无法适应新形势发展的需要而迫切需要进行改革和创新。


面对诸如此类日渐增多的基层社会矛盾,如何才能有效化解,便成为当前我国基层社会治理的迫切要求。正是在这样的社会背景之下,为了破解基层治理难题,于是有的地方率先开展基层协商民主的实践探索,在不断进行实践创新的过程中,逐渐形成了一些具有代表性的典型经验,例如浙江温岭的“民主恳谈会”,四川彭州的“社会协商对话会”,吉林安图的“民意裁决团”,云南盐津的“参与式预算”,浙江、广东、安徽、海南等地的乡贤参事会等。正是通过这种丰富多彩的基层民主协商实践,创造了平等对话与沟通交流的平台,对不同利益主体间的利益关系进行协调和整合,引导其参与到公共事务的管理和讨论中,理性地表达自己的意见与建议,最终达成理解和共识,从而化解了基层社会的复杂矛盾和纠纷,并且取得了良好的实际效果,丰富了社会主义协商民主的理论和实践。[②]


应当看到,近几年来基层协商民主实践之所以能够在各地迅速兴起并得到蓬勃发展,其主要原因在于:首先,我国基层民主实践在经过多年的蓬勃发展之后,在新的社会背景之下,其侧重点迫切需要进行战略性转换,即从民主选举转向民主治理,也就是需要大力推进基层协商民主实践。自1987年《村民委员会组织法》(试行)颁布以来,我国广大农村陆续开始推行村民自治制度,民主选举逐渐在各地蓬勃兴起并得到了很大发展。但由于在过去相当长一段时期里,民主选举单兵突进,而民主治理跟进缓慢, 这种重选举而轻治理的基层民主实践使“四个民主”之间的关系失衡,从而导致了选举与治理之间的绩效脱节,影响和制约了基层民主建设的发展进程。因而,大力推进基层协商民主,实现基层民主发展路径的战略性转换,就成为当下紧迫的现实需要。也就是说,只有在民主决策、民主管理和民主监督这些后续环节上把基层民主真正做实,才能使基层社会的自治能力逐步成长起来,为更高水平的基层民主制度创造社会条件。其次,通过开展基层协商民主实践,搭建基层协商对话平台,能进一步满足基层群众和各利益群体就社会决策、社会管理以及事关广大群众切实利益问题与党委政府对话协商的强烈期盼与要求,增进社会共识,从而形成群策群力、共建共治、依法治理的局面。以基层协商对话平台为载体,组织各利益主体真诚平等地开展协商对话,能将“明显增多”的社会矛盾有效地化解在基层。基层协商民主是当前基层社会各种利益矛盾日渐增多、利益分化日益多元的情况下,能够有效地将利益冲突矛盾化解在基层,从而较好地解决社会治理重心下沉的问题。最后,通过开展基层社会的协商对话,还可以搭建起基层党委政府与各级组织联系服务群众的平台,构建长效机制,收集民意、汇聚民智、化解民怨、凝聚民心,实现联系服务群众的常态化。改革这么多年虽然取得了很多成就,但积累的矛盾也多,积累的社会情绪也多。建立一个规范的平台和渠道,有一些对话和沟通的地方,建立舒缓和释放这些压力的平台,可以有效回应社会需求,化解一些社会矛盾,也就能够很好的促进基层社会的稳定与发展。


三、加大力度治理基层腐败和纠正四风问题,更需要加强基层民主建设


十八届中央纪委向党的十九大的工作报告显示,五年来,全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。随着扶贫、惠农政策越来越多地出台,国家对农村的投入不断加大,农村可供调配的资金、资产、资源和经济社会建设项目逐渐增多,这就更容易成为那些“苍蝇”们贪污腐败的温床。而相对于“远在天边”的“老虎”,群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。它损害的是老百姓切身利益,啃食的是群众获得感,挥霍的是基层群众对党的信任。因此,加大农村基层腐败整治力度,打通全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”,成为治理基层腐败的关键环节。2018年1月11日,习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时再次强调,要推动全面从严治党向基层延伸,严厉整治发生在群众身边的腐败问题。“老虎”要露头就打,“苍蝇”乱飞也要拍。[③]而要做到这一点,从我们现有的权力制约和监督机制来看,是存在短板和缺陷的。


目前的反腐机制中对权力的监督形式主要有党内监督、人大监督、司法监督、政府系统内部监督、政协与民主党派督、社会輿论监督等。但由于我国权力间的约束作用主要来源于权力纵向关系,而横向间的权力约束较为乏力。所以实践上,我国历来侧重于自上而下的监督,如强化巡视制度、垂直管理等,而自下而上的民主监督很不到位,难以发挥作用。[④]而在不同阶段的监督效果上,有学者通过构建地方政府十地违法的系统动力学模型,通过仿真模拟不同的方案,认为事后惩罚型政策具有延迟性,必须结合事前预防、事中监督和事后惩处进行综合治理,才能够有效遏制地方政府土地违法。[⑤]从我国现阶段的党政内部系统监督来看,制度规则侧重事前预防,但易被潜在腐败参与者发现制度漏洞,事中监督与党政内部监督主体的主要工作职责存在矛盾,且事中和事后监督需动员公众参与,而反腐工作中泄露检举人信息会引发打击报复行为——这成为群众监督难以有效推进的限制因素。[⑥]


可见,对于治理基层“微腐败”而言,仅仅凭借自上而下的上级机关的巡视和监督是远远不够的,还必须依靠自下而上的群众参与和民主监督。如果说发生在高层的腐败案件基层群众难以了解和无力监督,那么对于基层“微腐败”来说情况就很不相同了。因为基层“微腐败”本来就发生在基层群众身边,广大群众感受最为具体深切,也最为切齿痛恨。所以,治理腐败向基层延伸,需要鼓励和调动广大群众的民主参与和民主监督,形成社会监督合力,只有这样才能让“微腐败”无处遁形。所以,以党内监督带动社会监督,推进党内监督向基层延伸,鼓励群众参与民主监督,形成社会监督合力,推动涉及群众利益的事项公开透明、规范运行,才能让“微腐败”无处遁形。


同样,纠正“四风”也离不开全方位多角度的监督。不久前,习近平同志就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出重要指示强调,纠正“四风”不能止步,作风建设永远在路上。[⑦]党的十八大以来,党中央出台了包括禁止公款大吃大喝在内的“八项规定”,随后又出台了反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等一系列规章制度。在一道又一道高压禁令下,全国很多地方的大吃大喝现象得到了基本遏制,形式主义、官僚主义有了根本好转。然而,在一些地方,仍然有少部分人玩着“上有政策,下有对策”的“老把戏”,将大吃大喝转入了非常隐秘的私人会所或者居民小区等很少被人发现的地点。一些地方仍然没有从文山会海中走出来,领导们开不完的会,干部们写不完的材料,填不完的表格,在这些会议和材料表格中,除了不得不开、不得不写的外,很多都是可以精简的。


上述这些形式主义、官僚主义的新表现,不仅与党中央的八项规定相违背,而且在人民群众中产生着很大负面影响,对党委政府公信力的破坏很大。最近一段时期基层政治生活中官僚主义和形式主义之所以如此傲慢与任性,其原因当然是多方面的,但是说到底,是对权力的监督和制约尚且乏力的表现,是人民群众的民主参与和民主监督还没有到位的结果。有研究者提出,基层群众参与监督不力,是造成各种形式主义的社会因素。在目前高度流动的基层社会之中,基层民主参与的不足,更是加剧了这种“监督困境”:一是无人监督。二是无从监督。三是无法监督。老百姓的“一句句真话”,胜似千百万“形式主义考评”,但基层自治的弱化和基层民主的衰弱,使广大人民的监督力量无从发挥。[⑧]可以设想,仅仅依靠来自上级的自上而下的巡视和督查,严重缺乏来自基层社会的自下而上的参与和监督,是很难根治官场上的官僚主义和形式主义的,因为这样始终未能触及到问题产生的实质与根源。解决问题的根本之道,还是离不开深化政治体制改革,加强基层民主建设,不断推进社会主义民主政治发展。


总之,良好的治理即善治,其本身内在地包含着民主的需求,也就是民主的治理。习近平同志早在浙江工作时就强调指出:“基层历来是民主政治的发源地和实验田。民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作,都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。当前,在推进基层民主政治建设的过程中,由于部分基层群众的民主意识和素养不够,难免会出现这样那样的问题。对此,决不能因噎废食,只要切实加强引导,不断完善制度,就能依法行事,稳步推进。人民群众的素质觉悟越高,民主素养越好,基层民主机制越健全,社会就越和谐稳定。”[⑨]在当前,新时代农村基层治理更是离不开基层民主,如果弱化和虚化了基层民主,必然导致基层治理的低效甚至无效,不可能实现真正的善治。由此看来,为了推进国家治理体系和治理能力的现代化,实施振兴乡村发展战略,如期完成脱贫攻坚的目标任务,实现农村基层社会的良好治理,这一切都亟需加强基层民主建设。


注释:

[①] 参看《什么是社区主导型发展方式(CDD)?》,摘自《社区主导型发展的基本原理和操作要点》的部分章节,P. Dongier, J. Van Domelen, E. Ostrom, A. Rizvi, W. Waleman, A. Bebbington, A. Alkire, T. Esmail 和M. Polski 著,简小鹰、刘林译,《中国社区主导发展简报》2007年第1期。

[②] 陈家刚: 《基层协商民主的实践路径与前景》,《河南社会科学》2017年第8期

[③] 《习近平在十九届中央纪委二次全会上的重要讲话释放全面从严治党新信号》,2018年1月11日,新华网

[④] 王郅强、史懿吉:《基层集体贪腐形成的内在逻辑——以海南省C县土地贪腐案为例》,《公共管理学报》, 2017年第4期

[⑤] 谭术魁、饶映雪、戴德艺:《地方政府土地违法治理政策的仿真研究》,《中国土地科学》2013年第4期

[⑥] 文宏:《网络反腐:实证案例与内在机理》,《社会科学》2013年第10期

[⑦]《习近平就新华社文章作出重要指示:纠正“四风”不能止步》,新华社2017年12月

[⑧] 周少来:《乡镇政府缘何容易陷入形式主义泥潭》,《人民论坛》2018年1月(上)

[⑨] 习近平:《基层民主越健全,社会越和谐》,《人民日报》2006年9月25日


原载《科学社会主义》2018年2期


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