魏后凯 芦千文:深化农村改革的成效、经验和重点方向

选择字号:   本文共阅读 2026 次 更新时间:2024-02-23 08:55

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魏后凯   芦千文  

 

内容提要:党的十八大以来,我国农村改革取得了突破性进展,有力推动了农业、农村、农民现代化和城乡融合发展,呈现出向“三化一融”迈进的良好局面。其基本经验是在坚持科学的理论指导、坚持和加强党的全面领导、坚持农民主体地位的前提下,统筹抓好“四个结合”,即确保市场有效与坚持政府有为相结合、推进新型城镇化与乡村全面振兴相结合、保障农民权益和激发内生动力相结合、基层创新推动与顶层设计引领相结合。新形势下,继续深化农村改革具有紧迫性,要锚定建设农业强国目标,统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴,抓准处理好农民与土地关系的突破口,化解保障粮食安全和促进农民增收的目标冲突,增强农村改革的系统性、整体性、协同性,以深化农村改革打开全面深化改革的新局面。

 

农村是我国改革开放的起点。党的十八大以来,我国进入了全面深化改革的新时期。作为全面深化改革的重要领域和关键内容,农村改革取得了突破性进展。党的十八届三中全会就深化农村改革作出了部署,随后包括“三块地”在内的各项改革措施陆续出台,试点工作扎实推进。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《深化农村改革综合性实施方案》,对关键领域的重大改革举措进行了安排。从2017年开始,财政部每年选择农村改革发展的重大问题开展农村综合性改革试点试验。总体来看,党的十八大以来,我国深化农村改革改变了过去单兵突进的做法,注重整体谋划、顶层设计和衔接配套,在多个关键领域取得了突破,激发了乡村振兴内生活力,加快了农业农村现代化进程。新形势下,继续深化农村改革具有紧迫性,亟须以深化农村改革打开全面深化改革的新局面。系统总结深化农村改革取得的成效和经验,科学谋划新一轮深化农村改革的重点方向,对于提高农村改革决策的科学性、更好地促进深化农村改革落地见效具有重要意义。

我国深化农村改革的主要成效

改革是农业农村发展的根本动力。党的十八大以来,我国聚焦若干关键领域,采取一系列重大举措,持续深化农村改革,在扎牢底线的基础上,有力推动了农业、农村、农民现代化和城乡融合发展,呈现出向“三化一融”迈进的良好局面。

农业现代化方面,生产方式转变加快,产业质量明显提升,粮食和重要农产品稳产保供能力显著增强,稳定解决了14亿多人口的吃饭问题,牢牢端住了“中国人的饭碗”。2012—2022年,农作物耕种收综合机械化率、农业科技进步贡献率分别从57.2%、54.5%增加到73%、62.4%,农业科技创新整体迈进了世界第一方阵,粮食总产量从12244.5亿斤增加到13730.6亿斤,增长了12.1%。2023年,粮食总产量达到13908.2亿斤,比上年增长1.3%,再创历史新高。

农村现代化方面,尤其是党的十九大以来,我国实施乡村振兴战略,以农村人居环境整治提升、乡村基础设施建设、基本公共服务能力提升等为重点开展乡村建设行动,乡村宜居宜业水平明显提升。目前,全国农村卫生厕所普及率超过73%,生活垃圾收运处理的行政村超过90%,95%以上的村庄开展了清洁行动。

农民现代化方面,如期完成了脱贫攻坚和全面小康任务,农村居民收入和生活水平稳步提升。2012—2022年,农村居民人均可支配收入从8389元增长到20133元,增长了1.4倍;农民工月均收入从2290元增加到4615元,增长了1倍;农村居民恩格尔系数从35.9%下降到33.0%。农村集体产权制度改革、承包地和宅基地“三权分置”改革等赋予农民更多财产权利,乡村治理体制改革尤其是党建引领乡村振兴机制创新,提升了农民的参与权、决策权与监督权。

城乡融合发展方面,聚焦破除二元制度和缩小城乡差距,推动城乡户籍制度、要素市场、社会保障、公共服务等制度逐步并轨,努力构建新型工农城乡关系,推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。2012—2022年,城乡居民人均可支配收入比从2.88下降到2.45,人均消费支出比从2.57下降到1.83,城乡差距呈现持续缩小态势。城市公共资源和公共服务向农村延伸的步伐加快。截至2022年末,参加城乡居民基本医疗保险的人数达9.8亿,参加城乡居民基本养老保险的人数达5.5亿,保障水平也在逐步提升。

我国深化农村改革的基本经验

我国深化农村改革能够取得巨大成效,其基本经验就是在坚持科学的理论指导、坚持和加强党的全面领导、坚持农民主体地位的前提下,统筹抓好“四个结合”。可以说,“三个坚持”和“四个结合”是我国深化农村改革取得成效的重要法宝。由于“三个坚持”已经形成共识,这里着重阐述“四个结合”。

(一)确保市场有效与坚持政府有为相结合

逐步增强市场配置资源作用,解决资源错配和内生激励问题,是普及家庭联产承包责任制以来农村改革的基本逻辑。虽然城乡要素和农村产业的市场化程度已经使市场配置资源的决定性作用在大部分领域得到充分体现,但城乡要素市场的不均衡、不对等和关键领域的农村要素市场不充分仍然是突出问题,尤其是农村土地要素和产权交易市场不完善、城乡产业割裂和市场分割等。未来,坚持市场化改革方向仍然是经济领域深化农村改革的基本逻辑。然而,城乡发展差距拉大、农业农村发展滞后本身是市场驱动下要素自由流动的必然结果,是传统城镇化和工业化驱动经济增长的副产物,表现为城乡失调、区域失衡等发展矛盾的逐步积累。

党的十八大以来,深化农村改革在缩小城乡发展差距、促进城乡区域协调发展、加快农业农村现代化等方面取得的显著成效,很大程度上是因为做到了政府有为保障市场有效,避免了单纯市场化力量加剧城乡区域分化的弊端。如,坚持农业农村优先发展,实施脱贫攻坚战、乡村振兴战略等,都是发挥国家战略的资源动员和行政调控作用,“反向”向落后地区、乡村地区和比较效益低的农业领域注入优质资源要素,以政府有为弥补城乡区域协调发展的市场失灵。当然,强调政府有为并不是要替代市场作用,而是以发挥政府作用,创造新的市场均衡条件,并在新的均衡条件下发挥市场配置资源的决定性作用,实现政府有为推动市场有效。反观一些领域,没有注重政府有为与市场有效的结合,盲目把发展机制创新等同于单纯的市场化改革,造成了村庄分化加剧的新矛盾。这在部分地区新型集体经济的探索实践中体现得较为明显。谋划新一轮深化农村改革必须继续坚持把市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来。

(二)推进新型城镇化与乡村全面振兴相结合

统筹新型城镇化与乡村全面振兴是深化农村改革顺利推进和取得成效的重要经验。党的十八大以来,通过深化改革“由点及面”破除城乡二元结构,实现了城乡关系从统筹协调到一体化发展再到融合发展的方向转变。这为建立“以城带乡、以工补农”机制,促进城市优质要素和产业向乡村有序转移创造了有利条件。然而,城乡发展差距短时间内难以弥合,乡村也有着与城市明显不同的发展规律,在乡村简单复制城市的要素配置方式、产业发展模式、基础设施和公共服务建设运营机制,容易忽视乡村发展基础和农民实际需求,出现“水土不服”现象或挤压农民利益情形。如,一些地方发展农村养老,忽视农民居家养老的服务需求,简单复制城市集中养老和社区养老服务模式,结果导致农村新建养老设施大量闲置。

城乡融合发展的过程,应是农业、农村和农民现代化同步推进的过程,并通过乡村全面振兴准备好与城市融合发展的基本条件。党的十八大以来,我国深化农村改革考虑了城乡发展差异,注重城乡改革发展的统筹协调,强调推动城镇化与乡村振兴相向而行。如,城市户籍制度改革与农村集体产权制度、农村土地制度改革联动,既为农业转移人口实现市民化、融入城市创造制度环境,也为城乡两栖流动人口的进退有据提供有效衔接的保障机制,使渐进性城镇化成为中国式现代化的重要特征和制度优势。通过全面推进乡村振兴,在准备好承接城市产业和要素基础条件的同时,采取差异性、过渡性的制度和政策安排,衔接城市发展机制、政策体系、基础设施、公共服务等。这使政府推动和动员的资源、要素、产业下乡后能够较好地适应农业农村发展环境,提高了产业转移和要素下乡的可持续发展能力。

(三)保障农民权益和激发内生动力相结合

发挥农民主体作用,要确保农民成为农村改革的受益者和参与者,这是深化农村改革举措具有可持续性的前提。如果只强调让农民受益而忽视让农民参与,加速农民转移进城的同时容易造成农村资源要素盘活利用的障碍;如果只强调让农民参与而忽视让农民受益,容易造成农民内生动力不足,成为农业农村发展的“局外人”。为避免以上两种情形,在深化农村改革过程中,应始终坚持统筹维护农民经济利益和保障农民参与权利的基本主线,让农民平等参与农村改革进程、共同分享农村改革成果。

一方面,坚持把保证农民权益作为深化农村改革的基本原则,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点,切实保障农民合法经济利益,尤其是农村资源要素投入乡村振兴的增值收益。党的十八大以来,农村产权制度和土地制度领域深化改革,把保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来,完善农村集体资源资产权利和权能,不断实现农民的财产性收益,为农民在城乡间自由流动、进退有据提供制度支撑。

另一方面,尊重农民意愿和民主权利,通过乡村治理机制创新、扶持农民创业就业和健全农村要素市场,为农民参与乡村振兴提供灵活多样的制度机制和市场渠道。如,乡村治理方面,通过党建创新、“积分制+志愿服务”等让留守群体充分参与村庄建设;集体经济方面,通过赋予集体经济组织特别法人地位,鼓励通过组织联建、资源发包、资产出租、居间服务、股份合作等多样化途径,为全体村民参与新型集体经济创造机会;就业创业方面,主要是培育新型农业经营和服务主体、推动各类乡村产业主体升级、引导下乡返乡、孵化在乡创业就业项目等,让农民成为乡村产业振兴的主导力量。实践表明,确保农民同时是农村改革发展的参与者和受益者,为深化农村改革持续推进奠定了坚实的社会基础。

(四)基层创新推动与顶层设计引领相结合

能够行稳致远、破解难题、引领发展的改革设计,都源于在基层实践基础上进行理论创新,然后在与基层实践反复互动过程中不断修正完善,形成“战略布局—基层探索—顶层设计—试验试点—模式推广—因地制宜”的实践路径。这是自下而上与自上而下相结合的改革方法论的充分体现。深化农村改革能够不断突破体制机制约束,实现平稳推进和取得显著成效,正是因为践行了这一改革方法论。

一是坚持尊重基层首创精神,及时总结推广先行经验。深化农村改革的许多重大举措首先发端于基层创新,或是基于基层探索总结提炼升华的理论创新。如,农村集体产权制度改革、承包地和宅基地“三权分置”改革等。目前农村集体资源资产的盘活利用正在由各地加快探索,一些行之有效的创新实践将成为深化农村集体产权制度改革的重要内容。

二是坚持顶层设计引领方向,聚焦深层次体制机制矛盾,谋划关乎全局的重大战略部署。如,城乡融合、乡村振兴、粮食安全、促进小农户与现代农业发展有机衔接等重大举措,都是在探索中国式现代化道路中作出的创新性改革设计,以指导各地沿着正确方向探索中国特色农业农村现代化道路。

三是坚持试点先行、循序渐进,从点到面逐步推广实践创新经验。深化农村改革设计和举措的落地见效,基本都经历了试点、总结、推广的过程。农村集体产权制度改革、承包地和宅基地“三权分置”等都经历了多轮试点或试验才推广实践经验。通过先行探索、试点试验、经验总结、模式推广的过程深化农村改革,统筹了改革与稳定、发展与安全,保持了改革的稳定性、连续性,避免了颠覆性错误,为农业农村现代化顺利推进奠定了坚实基础。

新时期深化农村改革的重点方向

加快建设农业强国,迫切需要改革增动力、添活力。2023年7月11日,中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《深化农村改革实施方案》,开启了深化农村改革的新征程。新时期深化农村改革要锚定建设农业强国目标,统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴,以处理好农民和土地关系为主线,尊重农民意愿、遵循发展规律,讲究策略、凸显实效,聚焦重要领域、关键问题、重大挑战,找准“牵一发动全身”的着力点,有效化解多元目标冲突,强化改革系统集成、协同高效,明确破除深层次体制机制障碍的攻坚重点和突破方向。

(一)统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴

创新城乡融合发展体制机制,畅通城乡经济循环内生通道,可以把农业农村发展短板变成构建新发展格局的“撬板”。深化农村改革要把视野拓展到城乡融合发展,以实现城乡经济循环为目标,把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来,推动以县城为重要载体的新型城镇化建设。顺应城乡融合发展趋势,按照率先在县域内破除城乡二元结构要求,加快探索县域城乡融合发展的制度安排,调整城乡居民生活就业、城乡公共服务供给、县级财政收支和政府运行、基层政府和社区(村级)组织城乡一体化的治理机制,发展城乡基础设施建设管护、公共服务供给运营的综合体、联合体,破除妨碍县域城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒。

正确认识和把握工商资本下乡的特性和行为规律,补齐农村营商环境短板、完善资本监督规范约束机制,构筑“防火墙”预防和化解资本下乡可能带来的冲击和风险。加快农业转移人口市民化,健全常住地提供基本公共服务制度,保障进城落户农民的集体成员权益。处理好农村集体成员权益与人口城乡流动的关系,探索进城落户农民的农村集体成员权益实现形式;建立稳妥有效的机制,引导稳定实现市民化群体退出土地承包权、宅基地资格权和集体收益分配权,探索满足农村新增人口的集体成员权利和土地权益诉求的稳妥办法。

(二)抓准处理好农民与土地关系的突破口

把住处理好农民和土地关系这条主线,发挥深化农村改革赋能乡村全面振兴的作用,关键是科学研判农民与土地关系主要矛盾的变化,找准深化农村改革的突破口。以往,农民与土地关系的主要矛盾体现为农民与承包地(包括耕地、林地、草地等用于农业生产经营的土地)的关系,聚焦承包地的家庭联产承包责任制成为农村改革突破口,随后巩固和完善农村基本经营制度,不断解放农业劳动力、推进农业现代化始终是农村改革的关键内容。

当前,全面推进乡村振兴的主要障碍是农村建设用地的闲置浪费和“农为城用”,其中闲置浪费最突出的是宅基地。宅基地的空间布局与利用效率决定了农民基本居住权益保障和财产权益实现、村庄布局优化和集聚程度、乡村基础设施和公共服务水平,也决定了耕地连片经营和规模利用效益。宅基地制度改革已经成为新发展阶段深化农村改革的突破口。经过两轮改革试点,以宅基地制度改革为突破口深化农村改革的条件已经基本具备。当前,应以加强农村宅基地规范管理和盘活利用为重点,谋划新一轮农村宅基地制度改革试点,聚焦保障居住、管住乱建、盘活闲置,完善宅基地“三权分置”权利内容和实现形式。中长期,要以农村全域土地整治为切入点,统筹承包地适度规模经营实现机制、宅基地“三权分置”和规范利用、农村集体经营性建设用地利用制度等改革,推动城乡居民基本居住权益保障一体化,建立兼顾要素赋能和兜底保障功能的农村土地制度,保障乡村全面振兴的土地要素需求。探索创新土地承包经营权、宅基地资格权蕴藏的兜底保障、财产权能、住房权益的实现形式,推动承包地有序集中集约经营,宅基地可持续盘活利用。加快建立城乡统一的土地要素市场,建立农村集体所有建设用地优先和主要投入乡村振兴的制度机制,探索与农村土地制度配套、城市房地产市场衔接的农村房地产市场。

(三)化解保障粮食安全和促进农民增收的目标冲突

深化农村改革,要牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。全面推进乡村振兴,以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫等为底线。深化农村改革的底线和全面推进乡村振兴的底线具有内在的逻辑一致性,核心逻辑是兼顾保障粮食安全和促进农民增收。然而,在种粮比较效益较低的情况下,保障粮食安全和促进农民增收存在目标冲突,集中更多资源保障粮食生产,会影响乡村产业发展、地方财政收入和就地增收机会,由此造成利益损失。

统筹保障粮食安全和促进农民增收,需要建立财政保障资源投入与粮食产量产能贡献相配套的乡村全面振兴推进机制,推动要素资源和优质产业向粮食产区集中,探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制和产业联动发展机制,充分保障产粮区域和种粮农民的发展权益。同时,坚持增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力,以增加脱贫群众收入作为主攻方向,推动各类资源、帮扶措施向促进产业发展和扩大就业聚焦聚力,谋划过渡期后的制度安排,健全防止返贫监测帮扶机制,建立欠发达地区常态化帮扶机制,探索防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨机制。

(四)增强农村改革的系统性、整体性、协同性

党的十八届三中全会强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。农村改革具有综合性和复杂性,必须坚持科学的改革方法论,保持历史耐心,反复论证推敲,谨慎稳妥实施。在新发展阶段全面推进乡村振兴,靠单兵突进难以奏效,必须树立系统思维,整体谋划、协同布局、综合配套,加快构建具有中国特色的农业农村现代化制度体系。

顺应统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的新要求,要注意现代农业、乡村产业、乡村建设、乡村治理等农村内部改革的协调联动;把深化农村改革放在构建城乡融合发展体制机制的大框架下,注意城乡改革的协同配套和有机衔接,优化城乡空间布局,探索“亦工亦农、亦城亦乡”的中国特色城乡融合发展道路。要着眼于建设农业强国的目标要求和阶段路径,按照系统性、整体性、协同性要求,部署新一轮农村综合性改革试点试验,确保各项农村改革措施落地见效。针对一些地方存在的路线不清、政策不明问题,要在操作和落地层面加强工作指导、督导考核,明确路线图、时间表,健全农民参与机制,采取系统综合配套的方法论试点先行、以点带面,充分调动农民的积极性、创造性,分阶段、可持续地推进深化农村改革。

 

作者: 中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员 魏后凯;中国社会科学院农村发展研究所助理研究员 芦千文

来源: 《中国发展观察》2023年第11-12期

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