赵晨:自由政府间主义的生命力

——评安德鲁·莫劳夫奇克《欧洲的选择:从墨西拿到马斯特里赫特的社会目标和国家权力》[1]
选择字号:   本文共阅读 2603 次 更新时间:2008-08-17 10:40:17

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赵晨(社科院) (进入专栏)  

  

   [内容提要] 欧洲联盟是“人类设计出的最复杂的政体”,分析欧洲一体化需要有力的理论工具。自20世纪90年代以来,安德鲁·莫劳夫奇克是研究欧洲一体化理论绕不开的一位学者,他的代表著作《欧洲的选择:从墨西拿到马斯特里赫特的社会目标和国家权力》(1998)是他的自由政府间主义理论的系统体现,同时也是一部优秀的欧洲一体化史著作。本文在《欧洲的选择》一书的基础上,对自由政府间主义的基本观点、理论框架、继承和突破做了介绍和分析;并结合欧洲一体化理论20世纪90年代以来的新变化,以自由政府间主义如何应对新理论的挑战为线,概览欧洲一体化理论最新的演变格局;最后笔者阐释了一些自己对欧洲一体化理论未来发展趋势的看法和见解,认为需要综合运用多种欧洲一体化理论,从理论“工具箱”中选取合适的理论,解释不同时段、不同问题领域的欧洲一体化现象。

   [关键词]一体化理论;自由政府间主义;理论工具箱

  

   欧洲联盟是“人类设计出的最复杂的政体”[2],也可以说是“19世纪德国建立社会民主福利国家以来,一百年中惟一发展、繁荣的全球性的新的政治形式”[3]。如何看待欧洲一体化这一崭新的历史进程,为什么会出现欧共体和欧盟这一全新政治体,既需要进行历史考察,也需要理论构建和阐释。如托马斯·库恩(Thomas Kuhn)所说,如果没有理论模式,“所有事实就会看起来都有关联”[4],也就无法厘清历史事件的逻辑关系。自20世纪90年代以来,安德鲁·莫劳夫奇克(Andrew Moravcsik)是研究欧洲一体化理论绕不开的一位学者,他的代表著作《欧洲的选择:从墨西拿到马斯特里赫特的社会目标和国家权力》(1998)[5]完整阐述了他的自由政府间主义理论,并用1955年《罗马条约》谈判以来的欧洲一体化史做了验证。该书出版后影响很大,被一些著名欧洲学者认为“对欧盟发展史做了精炼(fine-grained)的政治分析”[6],不仅具有理论意义,同时也具有非常重要的史学意义。

   莫劳夫奇克秉承了美国社会科学研究的普世性特点,并不认为他的自由政府间主义仅适用于欧洲,坚持也可应用在其他区域研究之中。除了此书外,他还在《国际组织》(International Organizations)、《共同市场研究》(Journal of Common Market Studies)等美欧著名期刊上发表了诸多有影响力的论文[7]。对很多从《国际组织》这本杂志入手研究西方国际关系理论动向的中国国际关系学者和学生来说,莫劳夫奇克不是一个陌生的名字。国内也早有学者在介绍区域一体化、欧洲一体化理论时提及莫劳夫奇克的自由政府间主义[8],特别是陈玉刚和肖欢容两位博士的专著《国家与超国家:欧洲一体化理论比较研究》和《地区主义:理论的历史演进》,都花了不小的篇幅讲述自由政府间主义的主要观点,对它在20世纪一体化理论体系中的位置,及其解释限度做了一定的归纳。[9]在历史演进到21世纪,欧盟的体积(不论是面积上的扩大,还是结构一体化的深化)增大,欧洲一体化理论出现新的对话和辩论格局的情况下,回头看去,《欧洲的选择》一书“体现的仍是最全面,理论性最复杂的政府间主义一体化理论”[10],是理解认识欧洲一体化“工具箱”中不可或缺的一种。

   本文将结合《欧洲的选择》一书所追述的从50年代《罗马条约》到90年代《马斯特里赫特条约》的欧洲一体化史,以及这段时间最主要的一体化理论发展,介绍自由政府间主义的理论背景、基本观点和理论框架;并拟在欧洲一体化理论20世纪90年代发生新变化的情势下,以自由政府间主义如何应对新理论的挑战为线,概览欧洲一体化理论的新演变格局;最后笔者阐释一些对欧洲一体化理论未来发展趋势的看法和见解。

  

   (一)谁是中心行为体:“新功能主义”与“政府间主义”

  

   莫劳夫奇克的一体化理论以国家为中心行为体,属于“政府间主义”阵营,同时他又认为经济利益,特别是商业利益对欧洲一体化发挥了最重要的作用,所以相对于其他看重地缘政治利益和观念的政府间主义,他将自己的理论命名为“自由政府间主义”。莫劳夫奇克的《欧洲的选择》一书很大程度上是以一体化过去的主流解释方法——“新功能主义”为标靶的,下面我们先简要回顾一下“新功能主义”这一“政府间主义”的“对峙理论”。

   新功能主义在欧洲一体化初期一直占据着主导理论的地位,厄恩斯特·哈斯(Ernst Haas)、里奥·林德博格(Leon Lindberg)、约瑟夫·奈(Joseph Nye)和菲利普·施密特(Philippe Schmitter)[11]等代表学者都将一体化视为一个不断变化、自我强化的进程,认为一体化会产生意料不到的效果,一旦一体化启动,就会产生不断地自我强化的“滚雪球”效应,即“外溢”效应。

   这种“外溢”既包括“功能外溢”,即最初的政府间合作成果,比如50年代初实行煤钢联营,法德将煤钢产业置于一个共同机构的管理之下后,就自然产生了汇率、税收、薪金等其他问题上的共同管理问题;也包括“政治外溢”,象欧共体委员会这样的超国家行为体和成员国内的利益集团这样的次国家行为体施加额外的政治压力,推动一体化进一步前进。一体化符合他们的利益,久之,一体化会形成跨国结盟和共同解决问题的局面。新功能主义具有很强的“专家治国论”倾向,认为超国家机构和个人发挥了最为关键的作用:“在合作的开始阶段,技术官僚们达成共识,应当继续推进一体化,扩大一体化的范围,授予共同体机构更多的权力,鼓励各种社会团体行动,支持加大国家对经济生活的干涉力度。国际机构的建立,也使得权力集中到超国家机构官员手里,他们的‘企业家精神’促进了一体化进一步向前发展。”[12]

   在20世纪50、60年代初,欧洲一体化进展顺利的时候,新功能主义理论的“外溢”观点显得很有解释力,但60年代中到80年代初,欧洲一体化停滞不前,戴高乐上台后,1965年至1966年法国代表拒绝参加理事会会议,发生“空椅子危机”,都体现出成员国政府的主角地位。1966年,斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)提出民族国家远未“过时”,相反非常“顽强”,这一点在戴高乐的表态,英国、爱尔兰和丹麦1973年加入欧共体问题上都体现得很明显,成员国拒绝逐步向欧共体转让主权,而且欧共体决策最主要地也是成员国意愿的反应。[13]霍夫曼第一次提出了以国家为中心的政府间主义。历史学家阿兰·米尔沃德(Alan Milward)也认为在欧盟的发展历史中,是成员国政府而非超国家组织起了核心作用,一体化加强而不是削弱了成员国政府的地位。[14]

   80年代,在德洛尔担任欧共体委员会主席期间,欧洲一体化焕发了活力,签署了“单一市场法令”,大步迈向欧洲经济货币联盟,这时新功能主义声势再起,许多学者都认为德洛尔这样的“超国家企业家[15]”是一体化取得突破的关键因素。[16]90年代,针对新功能主义,莫劳夫奇克在霍夫曼和米尔沃德政府间主义观点的基础上,对新功能主义进行更为系统的批驳。他认为新功能主义的一点根本性错误,就是它把热情倾注在追踪一体化的内生演变力量(如不断增加的反馈力、计划外的结果、随时间而产生的变化等),它没有考虑一体化还存在很多的外部限制(如国家的经济利益、政治制约以及委托授权等),实际上只有在这些外部条件作用之下,一体化才可能得以前进。[17]

   莫劳夫奇克继承了政府间主义主要观点,即国家是理性提议、掌控一体化进程的基本行为体。政治一体化的范围、形式和实质都是各国政府商谈出来的,反映了各国政府偏好和实力的集合。为了证明国家政府和超国家机构谁是一体化的基本行为体,他运用博弈论对由新功能主义延伸出的超国家主义和政府间主义做了对比分析,考察了信息的分配,“企业家”完成任务的表现,谈判的效率和分配性结果三个方面。超国家主义认为成员国政府在技术、政治以及法律方面缺乏信息和先进的理念,而欧共体官员具有较强的中立性,他们有政治技巧,技术经验,行政上有凝聚力,在跨国网络中处于中心地位;在谈判过程中,由于缺乏信息和观念,各国政府不可能制订出最佳的共同体政策。而超国家机构和个人则能提出创新性的建议,在各国间进行调解,并能充分动员国内联盟团体;谈判结果会向超国家行为体的意愿倾斜,达成帕累托最佳协议也需要超国家机构的干预。政府间主义的观点则正好相反,认为国家政府发挥了关键作用。[18]

   通过对50年代《罗马条约》到90年代《马斯特里赫特条约》等五次大的欧共体发展谈判史的分析,莫劳沃其克举出大量历史事实证明政府间主义理论的正确性。信息始终是充足的,各国能获得广泛的信息,信息在各国间的分配是对称的。一般情况下,超国家官员并未拥有特别的信息和观念。经常是最感兴趣的国家政府拥有的信息最多。技术上,欧共体委员会反而非常依赖各国的官员,特别是在“共同农业政策”和货币政策这样的复杂事项中,有时欧委会自己不能(或被允许)进行技术谈判。欧共体委员会和欧洲议会官员的政治信息和判断更不可靠。超国家机构官员往往无视政治制约,对他们倾心的选项的政治可能性过于乐观。

   在谈判过程中,虽然超国家机构一直扮演着政策发起人、调解人和动员者的角色,但欧共体委员会官员和欧洲议会议员们成功提高谈判效率只有一次,就是“单一欧洲法令”谈判;但即使这次,他们也没能对收益分配施加影响。实际上是积极的国家政府保证了谈判的效率。主要的欧共体谈判都是由感兴趣的成员国政府或者个人,而不是超国家机构官员发起及调节的。各国政府和私人团体通常都会递交数十份、有时甚至是上百份提案。如果一个国家政府不满意原有提议,它会递交特别的替代方案,有时甚至自己制订整个条约草案。

   分配结果也远不符合欧委会和欧洲议会的愿望,而是不对称相互依赖的反映:最强烈支持协定核心内容的国家政府为了达成协议,愿意在边缘地带,对不情愿的国家政府做出让步。[19]莫劳夫奇克用大量论据证明,总起来看,由超国家官员们构成的集合体总是表现得无用而多余,有时候甚至起了负作用。[20]

  

   (二)经济动机最为重要:用自由主义“改造”的“政府间主义”

  

   莫劳夫奇克虽然不赞同新功能主义以超国家机构为根本行为体的观点,但却同意它经济因素是一体化主要动因的看法。斯坦利·霍夫曼和阿兰·米尔沃德提出的传统的政府间主义理论都可以归为现实主义范畴,他们认为各国政府有综合全面的外交政策目标,这些目标决定了在各具体问题上(包括欧洲一体化)它们的偏好和态度,而且它们能够不受国内社会压力的影响,独立看待问题和追求目标的实现。[21]莫劳夫奇克则有不同意见,他将各国政府的一体化动机分为“地缘政治利益和观念”和“经济利益”两大类,运用史实力图证明对一体化进程起决定作用的主要是经济利益,地缘政治利益和意识观念也经常发挥重要影响,但其作用只能排在第二位。

莫劳夫奇克列出的地缘政治因素较宽,计有四类:对苏联威胁的反应;对全球威望和地位的认知;德国带来的集体安全难题;欧洲联邦观念[22]。这其中既有地缘政治威胁(比如苏联和德国问题),也有地缘政治利益(比如英法追求全球威望和地位,德国50年代追求成为正常国家和80年代希望实现国家统一),还有欧洲主义和民族主义这样的观念之争(特别体现在赞同欧洲一体化的科尔和反对欧洲一体化的撒切尔夫人这样的大国领导人身上)。莫劳夫奇克很精辟地指出:“用地缘政治解释经济合作中的国家偏好,关键在于将经济政策和深层的政治军事目标联系起来。(点击此处阅读下一页)

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