龙卫球:究竟是国家“资本”,还是“公共支出”?

——国企利润上交问题的一点法理思考
选择字号:   本文共阅读 2347 次 更新时间:2008-04-22 10:30:59

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龙卫球 (进入专栏)  

  

  关于国企上交利润的问题,最近在经济学界和法学界都激起了热议,媒体上已经见到不少专门的研讨会的报道。起因是两个政府文件,一个是国务院2007年9月8日发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》(下称国发【2007】26号文),另一个是2007年12月11日财政部和国资委联合发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。

  前一个文件,规定对于国有企业要建立“国有资本经营预算”,即国家要以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算;后一个文件,规定对于中央国有独资企业,要依法“收取国有资本收益”,第9条规定,国有独资企业上交年度净利润的比例,区分不同行业,分三类执行:资源型国企上交利润的10%,一般竞争性国企上交5%,军工、转制科研院所国企暂缓3年上交或者免交。此前,国有企业已经有13年没有上交利润。1993年底,在税制改革之际,国务院认为,鉴于国企普遍亏损的状况,为了激励企业改革和发展,作为临时措施,有必要暂停向国企收缴利润,因此在当时下发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》(下称国发【1993】85号文)中,第4条第1项规定,对1993年前注册的多数国有全资老企业暂时实行税后利润不上交的办法。

  时隔十余年,政府忽然重新启动国企上交利润制度,自然要引起各方面的关注。笔者认为,就国企上交利润的问题,思考的核心前提应该是国家对国企投入的性质问题,即,从法律的角度来说,国家对于国企的投入,究竟是资本,还是一种公共支出?定性不同,在国家对于国企收益的地位上导致不同。资本,旨在追求利润,如果国家对国企投入是为了攫取利润,那么就是拥有资本权,当然应该收取“红利”;反之,如果国家对于国企的投入,旨在追求通过国企达到经营公共事业的目的,那么这种投入就不是“资本”,而是“公共注入”(公共支出),国家对国企拥有的,因此就不是什么市场意义的“资本权”或曰“股权”,而是一种基于公共投入者的身份地位。国企应不应该交,以及应该交多少,都取决于国家对国企投入的性质这一前提的明晰,这一前提不理清楚,国企上交利润的问题就会是一个巨大的法律空洞。在提倡法治国的时代,政府的各种决策,绝对不能以法律空洞为出发点。

  国有投入的性质,是解释国企利润性质以及国家与国企利润关系的关键。那么,在中国今天,国家对于国企的投入究竟是什么性质呢?这个问题一旦提出来,便实际上就会很伤我们的脑筋,因为这里面确实有一个经济学家们所反复提到的一个所谓“国企改制的特殊历史”问题。理不清,理还乱!国家投入的性质取决于国企的性质定位,或者说取决于国家和国企之间法律上关系的定性。中国的国企,在今天并不是想当然的就是公共事业的经营者。自从1978年开始改革开放以来,我们赋予国企的并不是只限于经营公共事业的使命,大量的国企改制是为了“搞活经济”、“搞活市场”,也就是说,国企必须作为法人而独立经营,必须追求利润,将自身改造为市场主体,以带动和促进市场经济。所以,从国家方面来分析,很大一部分国企由于很大程度是按照营利的模式参与竞争市场,因此国家通过注入在其中实际上是扮演了资本家的角色。既然是资本家,那就是享有资本权(股权)了。享有股权,那么当然就应该收取“红利”,从国企的利润中分红。

  但是,问题没有这么简单。部分领域的国企仍然承担了公共事业的功能,负担很重,在这种情况下,国家投入显然不能视为资本,毋庸说是公共支出。部分国企可能独占垄断国有资源的经营,而且可能依据其自然垄断地位攫取了垄断利润,可见在这些国企,即使它们是在纯粹追求利润,国家的投入也不能都按照资本来对待。经济学家把国家授予资源经营这种东西叫做“出租”,认为存在一个国家收租的问题,所以在这些资源型企业,要注意将利和租区分开来。然而,事实上,叫“租”意味着市场属性,而很多资源型国企本来是肩负公共事业使命的,原本不宜以攫取利润的方式来经营。其中,有许多错位的体现。上面的这种全整意义上的国企及国家投入属性的一团乱麻,导致了我们今天对于国企及其利润的法律定性困难。前一段时间讨论国有资产法起草的时候,对到底叫国有资本法、国有资产法还是国有资源法,发生了一些争论,这个争论某种程度也暴露了在国企中国家或者说其投入到底扮演了什么角色的难解。

  回到前面两个文件,我们可以看到,它们对于当今我国国企属性的复杂性似乎意识不足,具体表现在于,对于国企所谓利润上交问题,并没有建立在国企功能区分的意义上,或者说建立在对国家有关国企的各种投入做出细致的区别分析的基础上。两个文件把国家对国企的投入一概叫做“国家资本”,因此有了“国有资本经营预算”和“国家收取所有者权益”这样的一般化推论。文件使用“国有资本经营预算”和“所有者收益”的概念,等于在字面上着重强调了国家对国企投入的“资本”“收益”属性,隐含了政府承认,在很多国有企业,我们国家做的是资本投入,而不是公共投入,换言之,是追求利润,而不是追求经营公共事业。但是,这样的规范表述,容易引致我们对于国企的本应承担公共事业职能的漠视,从而对于国企发生一种全面逐利的引导作用。在一个阶段,为了搞活经济,鼓励国企独立、适度逐利,或许有一定的积极作用的,但是长此以往,那就是国家与民争利的问题了,最终只能是在很大的范围内让市场止步不前。

  两个文件关于国企上交利润所凸显出来国企投入定性问题,提醒我们该认真想想国企下一步该何去何从这个问题了。现在市场已经进入到了一个深度,与国企并行的许多市场主体已经崛起。国家通过改制大量国有企业搞活市场的目标基本达到了,国企的功能似乎应该有所调整了,否则继续下去,无非是在竞争领域,国家与民争利而已,且容易制造权贵经济,削弱市场活力。我们的法律政策导向应该是,鼓励国企逐渐退出一般性竞争领域,主要收缩到公共事业领域或者必要的竞争限定领域。假设国企收回到公用事业范围或者转到承担公共职能的本位上,也就不再宜采取民营或者私营方式,因为这样容易导致国企功能的偏离,真正公共意义的国企,应该采取公营方式,当然此种情形,由于缺少市场机制约束,为了使其运营正当、规范、服从预期目标,有必要制定公共事业法、国有资产管理法等加以约束。在这种情况下,国企还应不应该上交利润呢?如果说国企完完全全成为了公共事业的经营者,当然不应该,国家应该将利润(如果有的话)留在这些公共企业之中,以便把公共事业做得更大更好。【2008,2,28】

  

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本文责编:frank
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文章来源:《法制日报》2008年3月2日周末版

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