喻中:中国政治中正式规则与潜规则的相互关系

选择字号:   本文共阅读 3588 次 更新时间:2008-03-10 00:18:27

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喻中 (进入专栏)  

  

  当代中国的权力腐败并非少数官员的个人行为,也不是仅仅发生在权力机构的高墙大院之内。无论是参与腐败活动的个人还是群体,其腐败行为都是各种社会因素相互交织的结果,当前的大面积的权力腐败现象实际上是当代社会环境的产物。

  如果说,当前的社会环境为腐败的滋生蔓延提供了某种适宜的土壤,那么,我们面临的一个不容回避的关键问题就是:社会环境中的哪些因素与腐败的滋生蔓延具有直接的因果关系?寻找对这个问题的回答也就是探究腐败发生的机理,为治理权力腐败提供认知准备。然而,要对这个问题做出“一针见血”甚至“一剑封喉”式的回答,却非易事。也许有人认为,法律制度不健全是导致腐败的根本原因,因此要为这个社会编织更加细密的法网;也有人认为,腐败滋生缘于参与腐败者的修养不够、道德水平不高,因此需要加强整个社会的道德建设,通过思想教育来防止腐败;还有人认为,腐败乃西方社会腐朽思想侵袭的结果,腐败者就像一个健康人中了毒、生了病,似乎腐败者也是受害者;甚至有一种观点认为,腐败是社会处于改革开放时期不可避免的一种现象,是经济发展的必要成本……。如此种种,也许揭示了社会环境与腐败滋生之间的某些牵连,但笔者认为,它们都未触及问题的实质,没有找到腐败滋生的直接原因,即正式规则与潜规则同时并存于当代社会,构成了腐败滋生的基本社会环境。当前,中国社会中各个层面、不同领域里广泛滋生的权力腐败现象,归根到底,都可以用这个因素来解释。

  进一步看,潜规则在现实中表面上不具备正式地位,甚至为正式规则的条文所否定,但恰恰是这些与正式规则表面上冲突的潜规则却在官场的日常运作中发挥正式的功能,而正式规则却往往只不过具有形式上的意义。只有认识到这点,才能理解今天中国现实里种种按照正式规则难以解释的现象;也只有从这种角度,观察分析今日之中国才能把脉观象。

  

  一、如何认识中国的现实:正式规则之外的潜规则

  

  所谓正式规则与潜规则的并存,是指在当代中国社会中事实上并存着两套几乎是相互冲突的规则体系。这里讲的正式规则是指执政党的各级组织与国家各级机构制定的党内文件、政府文件、法律和行政法规等等。它既包括《中国共产党党章》在内的党规党纪体系,也包括以《宪法》为核心的国家法律体系。称它们是“正式规则”,是因为这套规则既表达在文本中,也悬挂在墙壁上;既在正式会议上宣读,也在非正式的官场谈话中强调。这些正式规则所构成的规则体系为当代中国所有的政党组织、国家机构、社会主体提供了全方位的行为模式:应当做什么,不能做什么,可以做什么。

  例如,在预防和惩罚权力腐败的问题上,相关的正式规则堪称叠床架屋。单是政党内部的“党纪条规”就有《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》、《关于对“违反党政领导干部选拔任用工作暂行条例”行为的处理规定》、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》、《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》、《对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定》等等。如果要全面了解“党纪条规”的体系,可以参考北京市委的纪检监察网站。它的主页上有“政策法规”一栏,其中又分为7大类,分别是“综合”、“自律工作”、“查办案件工作”、“信访工作”、“执法监督工作”、“纠正部门和行业不正之风”、“组织人事工作”等。第七大类之第二分类“自律工作”一项又细分为“廉政准则”(包括6个方面)、“厉行节约、制止奢侈浪费规定”、党内民主监督、经商投资、党风廉政建设责任制、国企干部廉政自律、基层民主政治建设、司法公开等等。第七大类之第二分类“自律工作”项下之第二小类“厉行节约、制止奢侈浪费规定”具体包括6个方面,即有关住房、分房、办公用房的规定,有关会议、检查、评比和庆典活动的规定,严禁用公款大吃大喝和挥霍浪费的规定,严格控制用公款安装住宅电话和购买移动电话的规定,严格按规定配备和更换小汽车的规定,关于出国、考察、旅游的规定等等。第七大类之第二分类“自律工作”项下之第三小类党内民主监督则包括领导干部收入申报,报告个人重大事项,礼品、礼金和礼品登记,民主生活会等等。

  显然,在预防和惩罚权力腐败方面存在着一套极其庞大的“党纪条规”体系。此外还有一套法律体系,如《刑法》、《行政监察法》、《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等等。这两套规则体系为预防和惩罚权力腐败提供了相当全面的规则和依据。从逻辑上讲,只要按照这些正式规则来运作,权力腐败现象本来是很难发生的;即使出现了少量的腐败行为,也会受到及时而有效的惩治。但在当代中国,除了这套正式规则外,事实上还盛行着一套潜规则。所谓“潜规则”,是指虽未明文规定、但在实践中被相关主体普遍遵循的规则。这类潜规则古已有之,并非当代社会专有之物。有论者专门著书剖析了中国历史上的潜规则[1],笔者从法律文化的角度也曾探讨过这一问题[2]。本文就不再从学理层面展开分析,只用经验描述的方法略作说明。身处现实中的国人,自然对这套社会上流行的潜规则有丰富的切身体会。

  比如,按照《地方组织法》、《选举法》等相关正式规则的规定,乡村的镇长本应由全镇选民之政治代表组成的镇人民代表大会选举产生;但事实上,谁能当上镇长,一般都是由县委书记、县长、分管党务的县委副书记、组织部长等几个人决定的,这就是潜规则。也许有人会说,“党管干部”或“党组织推荐干部”是一条正式规则而不是潜规则。其实,在实践中真正实行的也不是这条正式规则。若按照正式规则,那么“党管干部”就应该是党委作为一个集体来“管干部”或“推荐干部”;而现实中遵行的潜规则是,大部分党委成员(委员)对于谁能当镇长这样的事务并没有多少发言权,甚至根本就没有发言权,所以并不是党委集体、而是党委中的几个核心人物(甚至是党委书记一个人)在“管干部”。进一步看,按照正式规则,本应当是“党组织推荐领导干部”,既然是推荐,镇人民代表大会就有接受或不接受之选择;而现实中的潜规则是,镇人民代表大会不应当拒绝“上级党委”“推荐”的镇长候选人,换言之,“上级党委”确定的镇长候选人并非“推荐”,而是指定。正因为如此,与《地方组织法》、《选举法》等正式规则相对应的潜规则是,“党组织内的某个人或某几个人来决定谁能当镇长”。

  再从镇长的离任方式来看,按照正式规则,现任镇长既是镇人民代表大会选举产生的,要离任自然应该先向镇人民代表大会提请辞职,得到镇人民代表大会批准后方可离任。但在现实中,这样的正式规则并未得到执行,县委组织部的一纸调令就可以把一位正在履行职务的镇长调离。这里的潜规则是,镇人民代表大会对镇长的选举和离任批准,只是县委领导通过组织部下达的人事安排决定的事后补充形式,这个补充形式只能追认、而不能变更上级的人事安排决定。

  显然,要了解中国的现实,必须从认识潜规则入手,而不能简单地靠解析正式规则的条文来寻找线索。

  

  二、获得权力和保持权力:两类规则如何发挥作用

  

  一般情况下,任何个体在获得权力的过程中都同时受到两种规则的支配:他既要遵循正式规则,也必须遵循潜规则。如果他不遵循正式规则,比如,一个人要成为镇长或县长,就得尊重选举法等相关法律,若在镇或县的人民代表大会的投票选举中未获通过,他就不能成为正式的镇长或县长(最多成为中国特色的“代镇长”或“代县长”),也不能享有正式的、正当的权力。这就是说,正式规则支配了权力者获得权力的过程。但是,任何人在获得权力的过程中,如果仅仅注意到正式规则,却忽略或违背了潜规则,就会受到潜规则的惩罚,他获得或保持权力的可能性将大大降低。

  试举一例,有个副镇长想当镇长,他如果仅仅琢磨如何赢得镇人代会的认可,其目标将很难实现。因为,提名或推荐谁当镇长,是县委组织部管辖的事务。如果说,县委组织部提名或推荐领导干部也属于正式规则,那么,真正的潜规则可能就是:县委组织部长决定谁当镇长。事实上,组织部长也不能决定所有的镇长人选,因为县委书记、分管组织的副书记、兼任县长的副书记比组织部长的地位更高,这3个人都可以决定谁当镇长。一般来说,当这4个核心人物的意见一致时,谁能当镇长基本上就可以定下来了;但在很多情况下,他们的意见并不一致,这时候,决定谁当镇长的潜规则就是,每个核心人物分别决定几个镇长人选。具体地说,当组织部长强烈要求推荐某人出任镇长时,若得到其他核心人物的支持,那么,当分管组织的副书记建议另一人出任其他镇的镇长时,组织部长也有赞同的义务。在正常情况下,县委书记、兼任县长的副书记会尊重这样的潜规则。如果几个核心人物都不尊重这样的潜规则,就会造成“相互拆台”的局面。在现实中,“相互拆台”的事例屡有发生,最常见的“拆台”主要发生在县委书记与兼任县长的副书记之间,这就是人们常说的“党政一把手不和”。造成“不和”的原因是多方面的,其中的重要原因之一就是,相互不支持对方提出的有关人事安排的建议,或者说是“相互不买账”。如果这方面的冲突过于尖锐,可能导致双方难以合作共事,到了“班子不团结”的程度,上级机构就可能对“相互拆台”的一方或双方进行调整。结果既可能是其中一方“败下阵来”,也可能是“两败俱伤”。无论哪种结果,其实都间接地表达了关于谁能当上镇长的另一条潜规则:县委的几个核心人物分别控制了若干名额(每个人掌握的名额多少与他的实际地位成正比,比如,书记可能控制5个名额,县长可能是4个,“管党”的副书记与组织部长可能分别有2个或3个,等等)。如果有人想包揽大多数名额,挤占他人控制的名额,就可能遭到对方的反击。在几个核心人物既相互较量又相互妥协的过程中,谁能当上镇长这么就定下来了。

  以上分析表明,一个人要想获得镇长的权力,必须得到县委某一个或某几个核心人物的支持。对于那些希望谋取镇长权力的人来说,这是一条必须遵循的潜规则。假如得不到任何核心人物的支持,在通常情况下,就不大可能被组织部门推荐,更不会被提交到镇人代会上作为镇长候选人来投票表决。换言之,要想依靠正式规则获得镇长的权力,必须先按照潜规则成为组织部门的推荐人选。正是这样的潜规则为腐败的滋生提供了契机。因为,全县的镇长职位是有限的,县委的各核心人物手上控制的名额就更加有限,这些“名额”成了极度稀缺的资源。由于这种资源过于稀缺,而希望获得镇长的职位和权力的人又比较多,于是形成了多人“抢购”稀缺“商品”的情势。这就使得“名额”必然流向“出价”较高的“竞买者”。权力腐败就是在众人向“核心人物”“购买”名额的过程中产生的。

  仍以镇长职务及其相应的权力为例作进一步的分析。既然县委的每个核心人物手上控制的安排镇长职务的名额是一种稀缺资源,那么,与这些名额相对应的镇长职务本身也同样具有稀缺性,已经掌握镇长权力的人必然面对众多的潜在竞争者。按照正式规则,组织部门可以在管辖范围内对任何干部做出某种调整。比如,组织部门有权以“不称职、不胜任现职”的名义免去某个镇长的职务,从而剥夺他的权力;也可以把拥有实权的镇长调整为没有权力的“副处级调研员”,这些都是正式规则允许的。有论者指出,免职或调整的标准、操作的程序、调整的比例、调整后的安排,都是由组织部门来掌握的。[3]这就是说,组织部门可以通过一个能伸能缩的弹性标准,直接下令调整所管辖的领导干部。在组织部门调整“不称职、不胜任现职干部”的背后,依然是组织部长或其他几个核心人物定夺。这就是领导干部职务调整中的潜规则。

  一个已经掌握了镇长权力的人,如果想继续保持这种权力,就必须让组织部门对他做出“称职、胜任现职”的鉴定意见,即获得组织部长及其他几个核心人物满意的评价,他们的满意是一个镇长继续掌握镇长权力最主要的保障(在多数情况下,极端一点说,甚至是唯一的保障)。因此,几个核心人物的“满意”又成了一种待价而沽的“商品”。为了购买这种“商品”,镇长们又得持续不断地花钱。于是,镇长通过金钱购买某个或某几个核心人物的“满意”,以便继续保持镇长的权力,就成了一个新的潜规则。它对应的正式规则是“党是否满意、人民是否满意,(点击此处阅读下一页)

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