王海光:漫谈政治体制改革的跬步

选择字号:   本文共阅读 6146 次 更新时间:2008-01-14 08:47:08

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王海光 (进入专栏)  

  

  这些年来,不知是年纪大了,还是有关政治体制改革的策论见得多了,对那些指点江山的激扬文字渐渐麻木起来。大不如十三大前后,谈论起政治体制改革的话题还有种莫名的兴奋。近来偶闻的一些冠名政治体制改革的言论,实际说的是行政体制改革。不仅“政治”的范围不及过去,而且就行政体制改革而言,也多半是书生论政,大言煌煌,不着要领。在实际作为方面,只听天上雷声响,不见地上雨下来。过去常言,一万句空洞口号,不如一个实际行动。现在需要的不是大议论和大口号,而是具体可行的蛙步。

  毋庸置疑,行政体制的问题在政治体制改革中是最现实而具体的,人民非议也最多。行政是取之于民、用之于民的公共服务。提高行政效率,降低行政成本,让人民群众满意,本是其应有之义。现在的情况却是应有之义没有起到应有之用,行政机构叠床架屋,行政成本虚高不下,腐败势头屡禁不止,人民群众烦言不休。当前是应该立即着手行政体制的改革,减少行政层级,转变政府职能,堵塞权力寻租的机会,提高公共服务的供给能力。尽管行政体制改革着眼点是权为民所用,但能够真正做好了,也就体现了权为民所有,也可以说这就是政治体制改革的内容了。从人民群众感同身受的问题上看,行政体制改革无疑是当务之需,当务之急。

  尽管在政治体制改革上,人们的认识分歧很大,但在行政体制改革的问题上,朝野的共识度是最高的。行政体制改革的规律历来是,减人先减政,减政先减事。然而,当行政体制改革一旦进入操作层面,矛盾马上就出来了。大家都是马列主义上刺刀,守住自己,盯着别人。其中最容易想到,说得最多的是基层行政的问题,特别农村基层行政的问题。固然,农村基层行政的问题不少,有些也很大,但并不是根本。农村基层行政的问题,多半是上边直接和间接造成的。现实的情况是,上面千条线,下头一根针,各上级部门都向下压任务,基层行政的负担很重,基层干部苦不堪言。据笔者多年的调查研究,只要上面的事情能顺理,下面的事情就能成章。

  中国的国情是城乡二元的社会结构,发展极不均衡。那种试图在落后的农村首先进行政改试验,以“农村包围城市”的方式推进中国民主政治的想法,实践证明是非常荒唐和幼稚可笑的。现在,这种论调已很少有人再唱,但是,这种把农村作为解决城市问题途径的思维方式还是大有人在。企图从农村开刀解决城市的问题,从基层开刀解决高层的问题,以为是降低改革的风险,实际是脑子长瘤在脚上开刀,上级有病下级吃药。那种着力治理基层行政问题的改革策论,就是这种思维的体现。他们不了解,基层行政在国家和社会之间具有双重角色,对上负责和对下负责有着体制性冲突,往往是相互抵牾的,基层干部处在上挤下压的夹缝中,替上级背骂名,处境非常尴尬。农村基层行政的问题为什么长期不能解套,原因是在上面。所以,政治体制改革正确的大方向应是“矛头朝上”,必须先从文明程度高的城市,从高层,从中央做起。否则,就又会是一场政治作秀。

  进行政治体制改革,其方略可分为两类,一类是“治国”方略;一类是“齐家”方略。所谓“治国”方略,是关于国家权力配置的制度框架设计,如“三权分立”之类。所谓“齐家”方略,是充分认可宪法的权威和现有制度框架的合理性,为了充分发挥制度效能而进行的体制改革,目的是保障制度的运行能够名至实归。在现行的政治制度安排是符合中国国情的大前提下,中央层面的改革目标应是从国家体制上解决名实问题,这里主要是指中央国家机关各职能部门的规范事权,依法行政,强化责任,权力的监督和权力的制衡,提高公共服务的效能。这是在国家行政意义上的“齐家”。

  在国家权力配置的“条块”格局中,中央国家各部委是纵向权力的“条条”,地方政府是横向权力的“块块”。“条块矛盾”由来已久。“条条”权力过强,会形成令出多门,“五龙治水”,地方无所适从;“块块”权力过强,又会形成“尾大不掉”,中央政令不畅。“条块矛盾”的实质,是中央和地方的利益博弈。在计划经济时代,国家权力是体制内的自我循环,“一放就乱、一收就死”是解不开的体制死结。当年毛泽东偏好“块块”,反对“条条专政”,强调给地方自主权,多有混乱。现在的情况大有不同,随着市场经济的发展,多元市场主体的形成,带来了利益格局的明晰化。为增强国家的宏观调控能力,原属地方政府的许多权力收归了中央各部门。“条条”们既有履行中央政府职能的一面,也有维护本部门利益的一面。在部门利益中,又有单位各自的利益。这十几年来,部门利益在不断自我强化,渐有“挟天子以令诸侯”之势。在中央号令的旗帜上,往往带有清晰可辨的部门利益印记。现在,“条条”的数量之多,揽权范围之广,超过了过去的任何时期,相互之间形成不同的利益格局。地方政府的权力被“条条”分割,实际上是很不完整的。这种情况的严重性在于:造成了行政主体责、权、利的脱离,不仅损害了地方利益,也损害了中央的权威,平白增添了更多的权力寻租的机会。比较典型的一个例证是前些年的粮食流通体制改革:通过“条条”调控粮食,结果是挖了地方,骗了中央,肥了“条条”,坑了国家。所以,从问题发生的主从关系上讲,当前的政治体制改革必须首先是中央层面的“齐家”,从改革“条条”的事权开始,理顺条块关系,明晰权责,上行下效,全面提高公共服务的效能。

  按照落实科学发展观的要求,“条条”的改革也应该是首当其冲的。要真正实现经济和社会的协调发展,真正做到保护环境和资源的可持续发展,必须从现在的社会管理型政府转为公共服务型政府。这种转变,只能由中央国家机关来率先垂范,以规范的中央权力来规范地方。要从源头上扭转以GDP为核心、以政绩为导向的发展观,首先要从“条条”做起。打破部门利益独大的封建格局,弱化那些包揽社会事务的管理功能,加强监督权力和制约权力的功能,降低权力寻租的机率。目前的当务之急,也是立竿见影可操作的,是赋予审计、环保、统计、监察等部门更高的权威,保证这些部门工作的独立性,建立起一个以权力制衡权力的行政体制框架。

  “条条”的改革,是一项技术性很强的工作。哪些权力该放,哪些权力改收,哪些职能要弱化,哪些职能要加强,都不能凭空而论,不能生套理论的应然,也不能照搬国际标准,必须从中国国情的现实出发。这只能是一个在全社会参与中,不断试错,不断调整的过程。事实上,任何改革都有现实的局限性,设计都是不完善的,都需要在改革过程中不断地调整。由于中国的社会中介组织缺乏必要的生长空间,“条条”的存在具有现实的合理性。所以,“条条”的改革,尤其不能“一刀切”,必须分轻重,有缓急,主次有序,渐次进行,积小成为大成。在这个以试错为导向的政府改革过程中,进展的充分必要条件是加强政府和人民的互动性,加强“条条”和“块块”的互动性。其中关键在于,提高社会政治生活的透明度,扩大公共权力操作的公开性,建立健全人民能够对政府表达满意不满意的社会反馈机制。在这方面,新闻媒体的作用和社会自组织力量的良性生长是至关重要的。也可以说,“条条”的改革,对社会主义中的“社会”的成长是有催生作用的。

  改革是有风险,有成本的。“治大国如烹小鲜”,最忌反复折腾。据这些年的改革经验,在“条块”权力的一“放”一“收”中,势必形成争权夺利,结果往往是一动不如一静。在市场经济利益主体多元化、利益格局已经形成的今天,任何权力的放与收,都会打破既定的利益格局;任何改革措施的出台,都会触及一部分利益集团。改革阻力比过去更大,利用改革损公肥私的机率更大,改革措施出台的难度也更大。这或许就是改革越来越像是一个名词的原因吧。改革的力度和风险是成正比的。特别是那些与人、财、物直接挂钩的部门单位,位尊权重,政策性强,部门利益刚性,改革的阻力多,动作的难度大。不是不能改、不要改,而是取决于对改革的政治风险有什么样的预期。这种硬碰硬的改革,是需要政治魄力的。从规避风险的方法看改革,理想的改革措施是,正面影响力要大,实际触动面要小。也就是说,避开硬骨头,专拣软的捏。尽管这是在枝蔓根须上做文章,也并没有什么不好,重要的是要保持住改革的势态。改革的意义是行动,哪怕是发生在一个局部的细微改革也是在动。“务实”的单位难动,那就先动“务虚”的单位;实权部门难动,那就先动无权部门;管人、财、物的单位难动,那就先动意识形态的单位;作为“条条”之首的机关单位难动,那先动教学、科研、学术这些离国家权力较远的部门。改革应是一个动词,总得有所动。

  政治体制改革的内容是非常丰富的。有大,有小;有实,有虚;需要有国是大文章,也需要有日常小策划。政治体制改革的范围广大,不仅有国家层面上的政治,有单位层面上的政治,还有日常生活中的政治。在这三个层面上,尽管各自的问题大有不同,但能够一以贯之的还是权大法小,官重民轻。这是在根本上影响推进民主政治的问题。在这个问题上,既能看到几千年专制政治的历史延续,也能看到社会利益集团的利害关系;既反映了制度的缺失,也反映了观念的缺失。制度是观念的物质载体。改变制度,首先是改变观念。观念的改变,也要由制度来实现。辛亥革命的一个历史教训是,在国家制度的变革中,如果旧观念没有改变,旧制度还会复辟的。相比国家政治,单位政治和日常政治,对人们政治观念的影响更为直接,也更为现实。尽管在国家体制中,各单位的权重不同,但就影响社会政治伦理变化而言,每个单位在弱化“官本位”上的改革,都具有政治体制改革的意义。从这个意义上看,改革是不分大小的。通过在一个单位细部的改革,能够在制度上弱化了“官本位”,树立改变政风的形象,也会产生启发全局的作用。

  上至一个国家,下至一个单位,官气愈重,暮气愈深,履行职责的功能愈弱。在体制改革的试错过程中,衡量一项改革具有创新价值的标准,是看改革能否淡化了“官本位”的特权意识,能否强化了以人为本的服务意识,能否更好地发挥本身的社会职能。就笔者所见,直言不讳地讲,近些年来,“官本位”不是在弱化,反而在强化。以笔者所在的中央党校为例,这是培训党的高中级干部的教学科研单位,又有思想解放的传统,理应重知识、重学术。但现在以行政职务垄断学术资源的情况反比过去更加严重,学术意识和理论勇气大不如前。在“官本位”的行政导向下,以职务为权威,以会议为学术,以谋官为能事,以仕途为前程。“官风”所向,学术评价体系混乱,热衷于假、大、空、谀的出奇制胜,制造一些不见经传的概念名词,研究一些不言自明的伪学术假问题。“官风”对学风的败坏,可见一斑。教研部门本是从事学术研究的,需要的是学术权威,行政的角色就是服务,完全可以取消职官,取消行政级别,实行民主治学。学术的本性是民主的。行政管理和学术管理完全是两种不同的管理类型,世界各国从未有过以行政手段管理学术的成功先例。在学术管理中,民主制的优势可以充分实现,如竞选制、任期制、组阁制、委员会制、退免制、轮换制等等,都能运用起来,中心目的是发挥知识的权威。这方面,国际上已经有很多成熟的经验。

  上述例证旨在说明,在政治体制改革的问题上,不仅有国家的大文章,还有来自本部门、本单位的许许多多的小文章。这些小文章,对潜移默化地转变我们“官本位”的政治伦理,建立专业化的职业伦理是非常必要的。与其劳心费力地教育官员们知荣辱,不如以制度让他们的椅子活动起来,他们就自然知道该干什么了。这些具体到每个单位职能的制度设计,就是一篇篇的政改小文章。

  简而言之,所谓政治体制的蛙步改革,是着眼于比较代价的渐进改革,从风险最小,代价最少,最现实最可行的地方入手,规范公共权力的运作,堵塞以权谋私的体制漏洞,提高服务社会的行政效率,改变“官本位”的政治伦理,明确社会职责的利益导向。改革的措施是不择细微,简单易行。只有在不断的改革行动中,才能不断地疏松被“官本位”板结已久的社会土壤,完成管理型政府向服务型政府的转变。当前的改革,必须强调有所动作,小动作也是动作,也具有恢复公信力的积极意义。只有在行动中,才能使已变成名词的改革,恢复其动词的本义。

  

  2006-8-9

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