房宁 张茜:中国政治体制改革的历程与逻辑

选择字号:   本文共阅读 1442 次 更新时间:2018-02-01 15:42:29

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房宁 (进入专栏)   张茜  

  

   许多人认为,中共十一届三中全会的重要意义在于开启了中国的经济体制改革。事实上,中国的政治体制改革与经济体制改革是同步开始的。甚至在一定意义上,政治体制改革先于全面的经济体制改革启动,为经济体制改革创造了政治条件。

   1978年,一场改变中国历史的深刻变革拉开序幕。1978年11月10日至12月15日,中共中央工作会议在北京召开。会议上,对解放思想,工作重心转移和平反冤假错案进行了讨论,为后面召开的十一届三中全会进行思想上和政治上的准备。

   邓小平在会议闭幕式上作了题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要讲话,他指出:要“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。”随后召开的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。十一届三中全会公报指出:“实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式,因而是一场广泛、深刻的革命。”

   1980年8月,邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话,邓小平总结了“文化大革命”的深刻教训,分析了现行政治体制存在的种种弊端及其产生的原因,提出了政治体制改革的必要性。邓小平指出:

   要充分发挥社会主义制度的优越性,应当努力实现三个方面的要求:“(一)经济上,迅速发展社会生产力,逐步改善人民的物质文化生活;(二)政治上,充分发扬人民民主,保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力,享有各项公民权利,健全革命法制,正确处理人民内部矛盾,打击一切敌对力量和犯罪活动,调动人民群众的积极性,巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面;(三)为了实现以上两方面的要求,组织上,迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”

   “重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”80年代伊始,改变中国历史、改变中国人民命运,实现中国工业化的改革开放正式起航了。

  

   中国政治体制改革的历程

   中国改革开放已经近40年,中国的改革开放从“文化大革命”的动荡和混乱中起步,在国民经济一片萧条中起步,这是一条艰难的道路,充满不确定性和风险的道路。但幸运的是,在以邓小平为核心的中国共产党的带领下,在中国人民的艰苦努力之下,中国历经艰难,规避风险,借助和利用各种条件,终于初步取得了工业化、现代化的成功。这个历史、这个历程堪称世界历史的传奇,这条历史道路是人类现代历史、现代化进程中的一个值得长期关注和研究的课题。

   (一)80年代初的四大改革

   改革开放初期,旧体制遗留的问题十分突出。首先是干部队伍不能适应改革开放的新形势,其次是旧的行政体制不利于调动群众积极性,再次是多年实行的“大民主”也不利于安定团结政治局面的形成。要改革必须首先解决这些问题。

   一是废除领导干部终身制。实现现代化急需大批人才,领导干部终身制则不利于新一代干部的培养使用。十一届三中全会以后,邓小平为核心的领导集体积极推动废除领导干部终身制,建立中共中央顾问委员会,实行干部离退休制度。与此同时,推行干部“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化),把拥护改革开放路线、年富力强的年轻干部提拔到各级领导岗位上,为贯彻中共新路线提供组织保证。

   二是废除人民公社体制。1982年1月1日,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,充分肯定联产承包责任制。实行了20多年的人民公社体制已经成为中国农业生产和农村发展的巨大障碍。1980年4月,四川省广汉县向阳镇率先摘下人民公社的牌子,将它分解为乡政府和乡农工商总公司。1983年10月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,在全国农村恢复了乡政府,即恢复了乡镇政权的建制,实现了政社分开。废除人民公社制度,政社合一变为政经分离,为中国经济、社会体制改革提供了政治通道。

   三是简政放权。第一个五年计划时期,中国照搬苏联经验,建立起高度集中的经济体制和行政体制。这一体制对于集中有限资源于重点建设、在较短时期建立起一个比较完整的独立的工业体系和国民经济体系发挥了一定作用,但其弊端也十分明显,最突出的是不利于调动地方、基层和劳动者的积极性、主动性和创造性,抑制了它们在资源配置和利益协调中的作用。

   1978年12月,十一届三中全会前夕,邓小平在中央工作会议上强调要发扬经济民主,特别是扩大厂矿企业和生产队的自主权,以调动国家、地方、企业、劳动者个人四个方面的积极性。在《党和国家领导制度的改革》的讲话中,邓小平又指出我国原有体制的最大弊端就是权力过分集中,再次强调了简政放权的问题。1979年,党中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”,并决定在深圳、珠海、厦门、汕头试办经济特区,福建省和广东省成为全国最早实行对外开放的省份之一。

   简政放权的意义在于,改变了计划经济体制对地方与基层、生产单位以及生产者的约束。一方面,放开市场,成为中国最终实行市场经济的先导;另一方面,放松中央对地方政府的限制,也调动了地方政府推动经济发展的积极性,形成了中国改革开放以及经济发展中十分独特而又重要的现象——“府际竞争”,即各地各级政府为推动本地经济发展而不遗余力地工作,形成了中国经济发展在市场之外的又一主要动力源。

   四是废除“四大自由”,恢复法制。在1978年中央工作会议上,邓小平谈到民主问题,他提出:“民主是解放思想的重要条件。”如何实行民主呢?他指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。”邓小平把建立法制作为民主政治建设的基本前提与保证。

   大鸣、大放、大字报、大辩论,号称“四大自由”,兴起于1957年反右斗争,一直被毛泽东视为发扬社会主义民主的重要形式,在历次政治运动中得到应用,在“文化大革命”中更是发挥到了极致。1975年宪法首次以国家根本大法的形式把“四大自由”确认下来,1978年宪法继承了这一点。中国改革开放以来的民主政治建设开始于反思“文化大革命”并纠正其错误。“文化大革命”的严重错误之一是对法制的破坏。

   邓小平指出:“‘文化大革命’时搞‘大民主’,以为把群众哄起来,就是民主,就能解决问题。实际上一哄起来就打内战。我们懂得历史的经验教训。”恢复和发展法制是邓小平对民主政治新探索的起点。从1980年到1982年,经过两年多的认真研究,广泛征求意见和反复修改,一部新的宪法——1982年宪法诞生了。这一部宪法标志着对“文化大革命”时期“左”倾错误路线和“大民主”理论和实践的法律否定,为改革开放新时期的民主法制建设和发展奠定了法制基础。

   (二)“十二大”到“十三大”的探索

   在中共“十二大”上,中共中央对政治体制改革进行了广泛深入的调查研究。1986年10月,中共中央成立了政治体制改革研讨小组,就中国政治体制的沿革和利弊、改革的宗旨、目标、内容、步骤和基本原则等,进行了反复研究和讨论,最后形成了政治体制改革总体设想。

   1987年12月,十二届七中全会讨论并原则同意了《政治体制改革的总体设想》,其主要内容有:党政分开、党的制度建设(加强政治局作用、加强中央委员会作用、党代会常任制等)、权力下放、机构改革(精简和编制约束)、人事制度改革(进一步年轻化、分类管理、任期制、改革退休制度-社保)、建立社会协商对话制度(公开性和公共政策对话与辩论)、完善民主(公民基本权利)等等。

   此外,在当代中国的四大基本政治制度中,基层群众自治制度是中国实行改革开放后形成和建立起来的,它是改革开放的产物。基层群众自治制度是指,在中华人民共和国宪法的框架下,在中国共产党及其基层组织的领导下,城乡居民共同管理自己事务的制度。

   基层群众自治组织,由城乡居民民主选举,实现民主决策、民主管理、民主监督,直接行使相关政治权利。按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“四自”原则进行活动。基层群众自治制度包括两个基本方面:一是农村居民自治组织,二是城市居民自治组织。邓小平多次讲过:民主就是要调动广大人民群众和基层的积极性。他在1987年接待外宾时指出:“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法,要看实际情况。”“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。”

   (三)八十年代末以后的调整

   70年代末以来的改革开放,极大改变了中国的政治生态和社会的意识形态,改变人们的政治意识。在实行改革开放的进程中,社会“自由化”的倾向也悄然兴起。80年代初,“文化热”兴起,从接纳西方文化到反思否定中国文化;政治反思、理论反思也时起时伏,以“人道主义与异化”问题提出为标志,中共党内的思想分歧也逐步浮现。国际上,以80年代中期苏联和东欧集团的改革为背景,反思、反对社会主义制度的国际思潮兴起。在这些后来被邓小平称之为“国际大气候和国内小气候”的政治氛围以及思想、组织准备的背景下,80年代末的社会运动倏然兴起。

   面对这一变化,以邓小平为核心的中共领导集团顶住了压力,清除了党内“自由派”。此后,对10年来的改革,尤其是对政治体制改革进行反省和调整是在所难免的。

   一是加强党的领导,实行党政分工。

   中共十一届三中全会以后,实行“党政分开”成为政治体制改革的重要目标。邓小平曾尖锐批评在政治实践中“党的领导”实际上演变成了“个人领导”。他曾说:“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”

   中共“十二大”报告中提出:“党的工作和政府的工作,企业事业单位中党的工作和行政、生产工作,必须适当分工。党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。”到了20世纪80年代中期,邓小平更加旗帜鲜明地提出了“党政要分开”的要求,并将其作为在政治体制改革中“要放在第一位”的“关键”。

   从中共十一届三中全会到1989年初这段时间里,政治体制改革的基本倾向是着重解决权力过分集中的问题,致力于实行党政分开。

其间具体举措主要有:实行党政主要领导职务分任制,地方各级党委书记不再兼任政府主要领导人;将“党委领导下的行政首长负责制”改成了“行政首长负责制”;确定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则;部分精简了地方各级党委的职能部门;废止了过去长期实行的由地方各级党委审批刑事案件的制度,由地方各级法院、检察院依法独立行使审判权和检察权;为了保证行政首长负责制真正能够贯彻执行,撤销了地方各级政府中的党组;将长期以来一直由上级党委和上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《文化纵横》2017年12月号

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