摘要:  为保障行政举报法律体系的融贯，破解因权利模糊所导致的实施难题，有必要通过法律解释确立行政举报的宪法依据。关于行政举报宪法依据的诸多争论中，主流观点是将《宪法》第41条的“公民监督权”解释为权源基础。但由于行政举报不具有纠错的基本意涵以及权力制约的核心功能，且将此视作监督权会脱离宪法权利的功能定位，故从该条款进行推导值得商榷。行政举报的本质是公私合作背景下的信息规制工具，其作用是为相对封闭的行政科层制提供违法信息与民主资源。依循人民主权、表达自由等基础理论的推演，可将《宪法》第2条“参与管理”条款、第27条“国家机关倾听意见”条款以及第35条“言论自由”条款解释为行政举报宪法依据的规范群，构建举报人与行政机关受宪法支配的参与性秩序。

　　 关键词:  行政举报 检举 宪法依据 公民监督权 言论自由

　　 一、引言：探讨行政举报宪法依据的背景与必要性

　　 近年来，社会公众向行政机关举报的现象非常突出，政府规制活动日益重视举报所反映的违法线索。例如2018年崔某元实名举报演员范某冰偷税漏税，国家税务总局督促有关部门开展调查；经调查，税务机关依法对范某冰进行处罚。[1]又如，多地交警部门创设了“随手拍”微信小程序，市民通过手机拍摄举报包括闯红灯、违停等各类机动车违法行为，经查实的可以获得奖励。[2]由于举报事项涉及行政机关的介入处理，不妨用“行政举报”对这类法律现象加以概括。此类行政举报之所以能得到行政机关的鼓励与认可，主要是众多法律规范进行了授权，且契合政策导向的理念。在政策文件方面，2021年8月中央印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出，“畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。”在法律规范层面，《食品安全法》《环境保护法》《生物安全法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等都设定了行政举报。[3]需要说明的是，鉴于不少法律规范中“举报”易与“投诉”等概念混用，为明确行文论域，本文所述“举报”是指公民等私主体为维护公共利益去披露第三人的违法行为，举报事项一般不牵涉举报人自身权益。

　　 理论与实务界围绕行政举报的法律要点展开了激烈讨论，其中观察视角大多着眼于司法审查维度。[4]其实，有必要将视野提升至宪法层面，而宪法依据即是一项亟待研究的课题。一方面，确立行政举报宪法依据是实现法律体系统一的需要。宪法规范能够通过成文法形式确立最高法律效力，对不同主体起到价值观的规训功能。宪法作为改革的框架秩序，可持续检视不断发展的法律实践。[5]虽然诸多法律规范对行政举报作出了明确规定，不过目前我国欠缺统一的《举报法》，行政举报类规范体系的内在协调与位阶融贯还有待加强。尽管学界已经意识到了综合性举报立法的重要性，[6]但基于宪法层面的关注仍明显不足。甚至，由于缺乏高位阶法律规范的塑造，行政举报类规范性文件也有泛化的倾向。如有地方政府发文规定，公民举报在辖区内居住的应接未接种新冠疫苗人员，政府一次性奖励人民币50元。[7]当前新冠疫苗接种属于自愿行为，该类行政规范性文件将此纳入行政举报事项值得质疑。行政举报类规范性文件处于规范链条的末端，实际上不能忽视宪法这一上位法的价值统摄。

　　 另一方面，探寻行政举报宪法依据是厘定权利范围的需要。行政举报之宪法意涵的含混，将可能出现权利淡漠或滥用的情形。实践中，行政举报遭遇“冷”与“热”的悖论，其外延的模糊性导致法律实施效果不彰。现实生活中存在公民即便知晓举报事项也不向行政机关举报的现象，这属于举报权的消极不用。公民对自身利益比较重视，而对那些与自身关联性不强的举报权利则疏于行使。[8]但在某些场合，公民实施行政举报的行为却过于火热。譬如，出于激励需要而被推崇的举报奖励机制，滋生了举报人借助制度漏洞谋取私人利益的活动，职业举报人现象即是例证。尽管理论上对职业举报人的认定尚存争议，但举报权滥用的讨论已形成某种共识。而行政举报的权利范围之判断，很难绕开宪法权利的阐释。部门法权利必须与宪法权利保持互动，倘若欠缺宪法上的宏观界定，行政举报的权利存续将没有稳固的规范依托。

　　 有不少观点指出，行政举报是宪法赋予的一项权利。[9]该类论断是以宪法已经设定或蕴含该权利为立论前提，似乎认为这属于不证自明的事实。不禁疑惑的是，行政举报在我国宪法上是何种地位？有哪些现行《宪法》条款可作为权源依据？鉴于此，下文将梳理学界关于此论题的观点及其理由，通过法律解释揭示行政举报在《宪法》上的具体依据。只有在宪法意义上展开深入探讨，才能实现以根本法价值为引领的行政举报秩序之构建。

　　 二、行政举报宪法依据的争论及其反思

　　 （一）行政举报宪法依据的争论

　　 行政举报没有直接规定于我国宪法之中，这并不表明其缺少规范依据。尽管宪法学界很少有针对行政举报宪法依据的专门阐释，但依然能够从诸多论述中发现一鳞半爪。学者们基于不同的观察视角为行政举报探寻了多个宪法条款，概括起来大致有五种观点。

　　 1.行政举报从《宪法》第41条的检举权“溢出”

　　 该种学说认为，行政举报是从《宪法》第41条的检举权“溢出”。所谓“溢出”，

　　 大体是将其视为检举权的有机延伸，或将之视作检举权的具化适用。《宪法》第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”由于“举报”不是明确的宪法概念，人们经常将其与“检举”等概念相互等同。有论著明确表示，第41条的检举权条款奠定了举报的法律基础。[10]有观点更是详细论证，公民向行政机关举报违法行为，是源于第41条的公民举报权以及国家保护义务，即作为宪法权利的举报权溢出至行政管理领域的结果。[11]虽然第41条没有出现“举报”一词，但其中的检举能够推导出公民举报他人违法行为的权利。申言之，这是一种政治权利的延伸，当公民让渡部分权利给国家之后由宪法赋予其享有的根本权利。鉴于此，有行政执法人员表示，举报人以公民身份举报企业的违法行为，是行使宪法、法律赋予的检举控告权利。[12]类似观点提出，举报作为宪法赋予公民行使检举揭发违法事项的基本权益，切实呈现出本土性的民主监督图景。[13]该观点虽没有提及宪法哪个具体条款，但不难发现就是指向第41条。此观点得到宪法学者普遍认可，即将行政举报界定为检举权的组成部分。

　　 2.行政举报是《宪法》第41条推定的权利

　　 该论点的基本含义，是认为基本权利不仅限于宪法的文本规定，所暗示或隐含的权利也属于公民基本权利之列，不应否认推定权利的存在。[14]行政举报是对公权机关以外的其他人违法行为进行监督，公民运用举报方式督促行政机关履行查处义务，亦为针对国家机关及其工作人员监督权的合理推定。如有观点所述，公民对其他私主体违法行为的举报，属于社会监督权的具体应用，此为《宪法》第41条所设定权利的实际应用。[15]查处其他人违法行为是行政机关及其工作人员的职责，而违法事实继续存在往往是由行政机关的失职所致，行政举报可督促行政机关执法，举报权源于此种逻辑进路。该类宪法权利推定的主要理由，是认为举报人协助行政机关掌握、查处违法行为，乃是监督行政机关依法行政的重要方式。

　　 3.行政举报源自《宪法》第41条的建议权

　　 持这一观点的学者提出，宪法上的“建议权”可划分为“提议权”“提请权”“敦促权”等，其中的“敦促权”在理论上包括公民对违法行为的“举报权”。[16]从举报人角度而言，行政举报宗旨是敦促行政机关及其工作人员尽快查处违法行为，故属于宪法上建议权的范畴。虽然第41条未明确提到“举报”二字，但举报权利隐含于批评、建议的形式之中，当行政机关因各种原因（如资源紧缺、人力有限）未能尽到查处义务时，公民能够以举报形式协助其查处违法行为，这是行使监督权的应有之义。[17]类似观点亦体现在著作权领域。有学者表示，公民对著作权违法行为“举报权”的宪法依据，是公民对行政机关及其工作人员的建议权。[18]简言之，此类观点是认为行政举报这种“建议权”属于督促行政机关履行职权的宪法权利。

　　 4.行政举报是《宪法》第35条的言论自由之体现

　　 有论者表示，“举报不法事由，事实上是公民行使监督权、言论自由权。”[19]这类观点不囿于上文各项宪法依据凸显的监督因素，而且还从言论自由这一独特视角进行论证。与此类似的观点在谈及内部举报时认为，举报人所进行的公益告发（举报）就是一项言论自由权，以确保公民都享有畅所欲言的条件。[20]言论自由通常被视为现代民主社会中一个不可或缺的概念，乃是公民按照自身意愿表达意见和想法的基本权利。也有观点在论述内部举报时提出，雇员向行政机关举报雇主组织内部的违法情况，属于收集和传播各种事实和意见的行为，显然在言论自由的范畴之内。[21]可见，这类观点认为《宪法》第35条有关言论自由的规定是行政举报的权源依据。

　　 5.行政举报不具有宪法依据

　　 持此观点的学者认为，行政举报难以从宪法的某个条款进行推导。如有观点认为，《宪法》第41条虽规定公民的申诉、控告、检举权等，但宪法权利不针对第三人，劳动者对用人单位违法行为的举报并非直接源自宪法，而是《劳动合同法》的相关条款。[22]该观点论及劳动违法行为领域的行政举报，反映出他们对宪法依据的否定态度。有学者将环保领域的举报分为两类，即针对公权力机关及工作人员违法失职行为的举报和针对其他组织或个人一般违法行为的举报，并认为：两类举报形式的法律依据不同，前者源自《宪法》第41条的规定，后者依据环境法的设定。[23]由此观之，该论者同样未将宪法视为行政举报的直接依据。

　　 （二）行政举报宪法依据的争论之评述

根据上述多种观点可知，虽然学者们对行政举报的宪法依据存在一定分歧，但主流观点普遍是将《宪法》第41条作为创设行政举报的规范基础。换言之，是以宪法解释的路径将行政举报纳入宪法权利范围。尽管第四、第五种观点认为行政举报不具有宪法依据或第41条不纯粹能够作为依据，但论证过程基本上是根据该条款进行的阐释。除学理分析之外，司法实践亦有不少论点会将该条款看作行政举报的权源依据，如多位法官表示：“举报是宪法赋予公民的权利”。[24]又如，有法院认为：“原告以普通公民身份行使宪法、法律赋予的检举权，对当事人的违法行为进行举报，要求行政机关予以查处......”。[25]固然有观点认为，部分行政领域的举报事项在宪法上找不到依据，(点击此处阅读下一页)