雷环捷:构建有限智库体系:一个技术治理视角

选择字号:   本文共阅读 13494 次 更新时间:2024-04-27 00:27

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雷环捷  

 

【摘要】关于中国智库发展史的回顾表明,现代意义上的智库在中国经历了从无到有、愈加重视的变迁过程,可分为思想库阶段和智库阶段,并呈现出自上而下、需求方主导的特征,还带来智库类别有欠多元等结构问题和研究力量分配不匀等功能问题。对此应借助有限技术治理理论进行理论重构,将智库视为有限的专家政治,践行智库作为有限工具、智库作为制度力量、智库应当民主控制、智库应当容忍杂音、智库作为渐进工程、智库应当专家平衡等六条原则,构建一种可操作的有限智库体系,为建设中国特色新型智库添砖加瓦。

【关键词】决策咨询;智库体系;思想库;技术治理;中国特色新型智库;

 

无论在当代中国还是西方国家,智库作为决策咨询组织都是公共政治生活中不容忽视的一股力量。典型者如美国,智库“已经成为美国的第五极,影响政策、生产研究、告知公众,并创造了一个旋转门,使学者和政策制定者在政府职位和主要智库之间无缝衔接”。[1]尽管这种描述业已涵盖智库的主要活动,美国智库在相当程度上构成分析全球智库概念的参考系,但事实上不具备普适性,甚至无法适用于西方内部不同国家。放眼当今世界,智库是一个被频繁使用却不甚明晰或者说难以明晰的概念,有关于此的探讨必须考虑各国的历史传统、政治制度、文化差异等影响因素对本国智库形态的塑造作用。对于中国而言亦然,已有的中外诸多讨论提供了非常合适的切入点,中国的智库定义应更多循着建构主义或功能论的路径而非结构主义的路径。换言之,智库概念辨析是由理论实然的“智库是什么”引向实践应然的“智库应该做什么”或“建设什么样的智库”之有效策略。有鉴于此,本文从回顾中国智库发展史出发,梳理智库在中国的演进阶段与主要特征,剖析阻碍进一步发展的症结,针对问题借助有限技术治理理论进行理论重构,提出构建有限智库体系并加以初步思考,以期为构建中国特色新型智库提供裨益。

一、思想库、智库与中国特色新型智库

智库在中国的发展历程应从历史上的决策咨询开始追溯,并落脚于古今决策咨询的差异性。现代化、组织化、专业化的智库系20世纪中叶以来才得以大规模发展的新事物,对中国来说是舶来品。改革开放后,现代意义上的智库最早以思想库的译名出现在中国,并逐渐具备中国特色。

1.决策咨询的历史与思想库的出现

决策咨询几乎伴随着整部人类政治史,是施政者制定政策过程中的补充性和外部性需求,也是国家和政府产生后的必然需求。政府机构本身具备主要的决策咨询功能,有时也会安排专门人员或设立专门部门。如《清史稿·职官志》述及翰林院时称其“掌院掌国史笔翰,备左右顾问”。[2]当代中国在中央层面设有国务院发展研究中心、国务院研究室、国务院参事室、中央文史研究馆以及已撤销的中国共产党中央顾问委员会等机构,均明确以决策咨询为主要职能。而就非官方决策咨询来说,其从中国古代发展至近代一直围绕知识、思想、智力等资源,也已具备一定的组织性并与政界经常互动,直接有效地补充了中国古代“小政府”模式导致的人员不足。在某种意义上,中国古代谋士(门客、幕僚等)与官员的角色互换和当今美国智库学者与政府官员之间身份流动的“旋转门”机制存在相似之处。

尽管如此,英语中的“Think Tank”概念直到19世纪晚期才出现,现代化、组织化、专业化的智库是20世纪中叶以来才得以在全球范围内大规模发展的新事物。可以说,智库主要起源于欧美国家,对于中国而言是舶来品。以建构主义视之,智库因其决策咨询的运行本质而由三类核心活动构成:第一类是开展政策研究,第二类是提出决策建议,第三类是推动决策落地。开展政策研究是前提条件,其中包含基础理论研究、实践应用研究和对策建议研究。对事物的研究判断,必须建立在全面了解其历史与现实的基础之上。提出政策建议是关键把握,即应当提出可操作性强的政策建议。推动决策落地是终极目标,也是智库活动成功与否的判断标准。三类活动环环相扣,密不可分,并衍生出不少其他相关活动,如举办会议、出版刊物、培养人才、宣传政策,等等。

从概念演变的线索来看,现代意义上的智库最早是以思想库的译名出现在中国的。随着中美关系正常化尤其是改革开放后,美国智库的发展状况和作用逐渐受到关注。“在美国,有很多所谓‘民间的’学术研究机构,被美国报刊称为‘思想库’或‘智囊团’。”“其作用无非是为美国垄断资产阶级及其政治代表出主意和提供人才两个方面。”[3]虽然美国思想库的局限性也受到一定批判,但总体上中国学界认为美国思想库对于我国决策咨询有值得借鉴之处。1993年出版的《中国大百科全书》(第一版)未收入智库词条,而在“自动控制与系统工程卷”列有思想库词条。思想库的定义为:“泛指专家咨询机构。思想库的作用是运用专家的知识、经验、智能,为决策提供科学依据。”[4]该词条撰写于20世纪80年代,将思想库归属于自动控制与系统工程领域的做法有其时代特色,盖由当时盛行“老三论”“新三论”等系统科学理论,控制与决策亦属其中。

也正是改革开放以来,中国政府决定大力发展思想库和智囊团。在政府倡导的背景下,思想库概念具有较为广泛深远的影响力。许多机构上行下效以思想库为目标定位,并以思想库建设为决策服务,具体来讲是推进科学决策和民主决策。思想库与系统科学等归属于当时方兴未艾的软科学范畴之内,软科学本身就讲求实践和应用,是一门为决策提供支撑、科学依据的综合性学科。虽然如今智库概念更为流行,但是思想库概念并未消失,在官方话语中仍被保留使用。以中国科学院、中国工程院和中国社会科学院为例,它们都被赋予了思想库定位属性。“中国科学院、中国工程院是我国科学技术界和工程技术界最高学术机构,是国家科学技术思想库。”[5]中国社会科学院则是马克思主义的理论阵地、为党中央和国家决策服务的思想库、中国哲学社会科学研究的最高学术机构和全国哲学社会科学综合研究中心。

2.智库概念的兴起与“智”的内涵

继思想库阶段之后是21世纪以来的智库阶段,智库概念在中国兴起并取代思想库概念而成为“Think Tank”的主流译名,近年来还曾掀起一波数量增长、讨论增多的“智库热”。

智库概念在中国的兴起时间大约为21世纪初。以《人民日报》为例,迄今为止有4761篇与智库有关的文章,其中仅2篇分别是1960年和1990年的文章,其余均为2001年及之后的文章。12003年的一篇两会报道称:“政协汇集了各方面的大批高、中级知识分子,堪称巨大的‘智库’。最大限度地发挥‘智库’的独特优势,对于国家的改革和发展具有十分重要的作用。”[6]两会代表中有许多知识分子和专家,在参政议政中发挥的建言献策作用与智库的决策咨询作用存在相似性。更多与智库有关文章的关注点在于国外特别是美国,这与思想库阶段对美国思想库的重点关注一脉相承。2006年的一篇文章探讨了美国的国家实力构成,认为“美国智库在话语权争夺战中发挥的作用也耐人寻味”。“在诸多事关美国利益的重要决策中,无一不见智囊的建言和理论痕迹。”更重要的是,“美国的智囊人员与政府、舆论和公众已形成了密切互动关系”,并且“使美国的对外宣传释放出巨大的能量”。[7]

仍以《中国大百科全书》为例,可稍窥智库概念在中国的内涵演变。该工具书作为官方主导、持续多次的大型文化工程成果,兼具学术性、公共性和权威性,折射出一定的时代变迁。2009年出版的《中国大百科全书》(第二版)既未收入思想库词条,亦未收入智库词条。2021年出版的《中国大百科全书》(第三版)未收入思想库词条,但收入了智库词条。智库是“以公共政策为研究对象,以影响政府决策为研究目标,以公共利益为研究导向,以社会责任为研究准则的专业研究机构”。[8]智库词条的所属分类由大至小依次为管理学、情报学、情报研究、情报研究方法。这亦表明,智库概念在21世纪以前乃至21世纪初的中国并不流行。

有趣的是,如今将智库归属于情报学领域更接近情报的原义,并与当今的热点词汇智能、智造等存在一些词义关联。所谓智能的对应英文词“intelligence”有两重内涵:第一重是为人所熟知的,指获取知识并将其应用于实践的学习、理解能力,即智力。第二重是通常不为人知的,指获取秘密信息,即情报。王飞跃很早就据此指出:“智能是开放的情报,情报是封闭的智能。”“智能与情报的一体化,是智能科学未来的发展道路。”他还富有预见性地作出判断:“未来的智能系统一定是开放的、开源的、实用化、大众化和微小‘创客’式的。”[9]他提出该观点的时间是人工智能处于开始走红阶段的2015年,而后来区块链、元宇宙、生成式人工智能等的走红则证明了他预判的准确性。按此理解,智库亦可视为由智能、智力汇集构成的组织,旨在对与决策相关的各领域进行学习理解并获取情报,从而有针对性地提出政策建议。

3.顶层设计:建设中国特色新型智库

智库政策话语在2015年发生重要变化,通过顶层设计的推动和宏观政策的刺激为中国智库发展带来历史性契机,亦成为中国智库发展的转折点。当年初,中办、国办印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(以下简称为《意见》),标志着中国特色新型智库建设全面启动,自此掀起开中国智库发展新的一页。《意见》的出台并非一蹴而就,而是党的十八大以来相关论述循序渐进、积累发展的结果。党的十八大报告中仍仅使用思想库概念:“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度。”[10]与此相比,深化马克思主义理论研究和建设,加快构建中国特色哲学社会科学,加强中国特色新型智库建设,被写入党的十九大报告之中。另有若干关键步骤:2013年习近平总书记对于建设中国特色新型智库作出重要批示;2015年中央深改组第十八次会议审议通过了《国家高端智库建设试点工作方案》;2020年中央深改委第十二次会议审议通过了《关于深入推进国家高端智库建设试点工作的意见》。总之,《意见》的出台具有标志性、纲领性意义,其与相关文件构成中央层面对于建设中国特色新型智库所作出的系列部署。除“怎么做”以外,还需要回答“是什么”和“为什么”。

何为中国特色新型智库?一言以蔽之,是“以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构”。《意见》从实体机构、研究成果、专业人才、资金来源、转化路径、信息系统、组织结构、国际交流等方面列出中国特色新型智库的八条基本标准,并说明中国特色新型智库的类别、体系和功能。值得注意的是,所谓加强中国特色新型智库建设是指“体系”建设,“统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展,形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。《意见》开篇所阐述的三条重大意义——党和政府科学民主依法决策的重要支撑、国家治理体系和治理能力现代化的重要内容、国家软实力的重要组成部分,亦即中国特色新型智库在党和国家事业发展全局中的定位。

为何建设中国特色新型智库?应由问题出发予以理解。“智库的重要地位没有受到普遍重视,具有较大影响力和国际知名度的高质量智库缺乏,提供的高质量研究成果不够多,参与决策咨询缺乏制度性安排,智库建设缺乏整体规划,资源配置不够科学,组织形式和管理方式亟待创新,领军人物和杰出人才缺乏。”[11]可见是为了建设有地位、有质量、有内容、有制度、有规划、有人才等的智库。由国内和国际两种局面予以理解,建设中国特色新型智库是为了建设有别于西方而适合中国、有别于以往而面向未来的智库。

所谓“智库热”的由来就应追溯至《意见》,此后建设中国特色新型智库作为整体思路不断体现于许多重要文件、政策、规划之中。我国一些知名智库的成立时间均与此相关,科技智库即为突出例子。2015年中国科学院成立科技战略咨询研究院,2016年中国科协成立创新战略研究院。强化科技战略咨询,提升国家创新体系整体效能,更是成为党的二十大所明确指出的重要方向。

二、当前智库体系发展的症结分析

对照建设中国特色新型智库的总体目标,当前中国智库体系进一步发展的直接症结在于尚不能满足决策需求。由于智库的发展动力基本来自于政策刺激,而发展轨迹为自上而下,因此带来的问题包括:智库类别有欠多元、智库制度建设不足、智库行政化色彩浓等结构问题,研究力量分配不匀、未能有效反映民意、智库社会影响力弱、智库国际影响力弱等功能问题,有必要进入这些问题深处并找寻破解方向。

1.决策需求与智库话语

智库话语演变的背后是决策需求的变化。在思想库阶段,鼓励发展思想库的主要动力是科学决策和民主决策的需求。起初这种决策需求尚未反映于思想库领域。江泽民同志在党的十五大报告中指出:“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。”[12]此后,官方最高话语率先在科教方面对思想库建设提出决策需求。胡锦涛同志要求高等学校“深入开展政策研究,积极发挥思想库和智囊团作用,努力为党和国家科学决策、民主决策作出积极贡献”。[13]科学咨询、科学决策、创新驱动发展是层层递进的关系,可见咨询由决策决定,决策由发展决定。到后来,党的十八大报告明确提出思想库要为科学决策、民主决策、依法决策发挥作用。

现代社会比以往历史时期更需要决策咨询,由决策需求塑造智库话语的路径也是必然的。泛而言之,现代社会的普遍决策需求源于如下显著特点的叠加。其一,专业分化。知识增长与学科演化的持续,科学与人文两种文化的分立,从“小科学”到“大科学”的转变,都决定了很难培养通才而只能培养专才。涉及决策亦是如此,决策者自身的专业知识是有限的,面向不同领域不同问题的决策必须有具备不同专业知识与经验的人才介入。其二,科技进步。作为第一生产力的科学技术突飞猛进,与经济社会发展不断渗透融合,并加速日常生活和社会面貌的变革。然而科技日益惊人的威力也伴随着社会风险和伦理挑战,决策稍有不慎就会带来更为巨大的破坏力,对决策提出更高要求。其三,政府有限。社会事务不断增多,社会整体复杂程度不断增强,但政府规模不可能随之无限扩大。以有限的政府应对处理庞大规模的行政管理业务,追求实现治理体系和治理能力的现代化,亦很有必要借助外部辅助力量作为支持和参谋。

当代中国面临复杂性和不确定性与日俱增的外部与内部环境,国际格局因调整、分化、重组而处于新的动荡变革期,国内改革发展事业面临深层次矛盾和风险挑战,将来的考验可能风高浪急甚至是惊涛骇浪。受此影响的公共议程设置出现了新的趋势,“专家、传媒、利益相关群体和人民大众”扮演着越来越重要的角色。“‘关门模式’和‘动员模式’逐渐式微,‘内参模式’成为常态,‘上书模式’和‘借力模式’时有所闻,‘外压模式’频繁出现。”当代中国面临的社会形势产生了相应的决策需求,来自西方的智库话语无法胜任。正如“威权主义”之类的西方舶来分析框架无法把握中国政治深刻变化,“中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化,贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具,不如说是意识形态的诅咒”。[14]有必要打造符合中国国情的智库概念,健全完善中国智库体系。

2.结构问题与功能问题

还是回到中国智库发展史的纵深视野来看,现代意义上的智库在中国经历了从无到有、愈受重视的演变过程,目前正处于建设中国特色新型智库体系的进程之中。中国智库的发展水平距高度成熟尚有较大距离,发展动力基本来自于政府的政策刺激,发展轨迹呈现出自上而下的特征,导致智库天然具有响应政府的方向性。智库属于公共政策的供给方,政府属于公共政策的需求方,供给方受需求方主导,意味着公共政策的供给只能是定向的。那么,与建设中国特色新型智库的总体目标相比,自上而下、需求方主导的模式和特征给智库留下了什么样的历史包袱?这里分别从结构问题和功能问题予以简述,以此构成汲取经验教训和探索解决的起点。

结构问题包括:(1)智库类别有欠多元。官方智库获取资源支持的力度更大、优先性更高,非官方智库则可能面临资金供给、人才招聘等障碍。当前我国智库以官方色彩或浓或淡的政府机构和事业单位为主,非官方色彩的企业性、社会性智库极少。前文所述党政部门、社科院等八类智库协调发展的目标有待实现,实际上智库体系建设的八股力量参差不齐。(2)智库制度建设不足。我国智库组织发育程度不够成熟,且无法照搬西方智库先例,在制度建设上尚处于初级阶段。《意见》以约一半篇幅重点论述了深化管理体制改革、健全制度保障体系、加强组织领导等制度建设内容,当然此种方向引领本身仍属自上而下的方式。(3)智库行政化色彩浓。以官方性质为主的中国智库自然而然沾染了行政化色彩,在组织建制、机构运作上可能效仿政府机关,在人员构成上尤其是其领导者往往是官员或退休官员。这种现象模糊了政府官员和智库人员的区别,可能不利于保证政府行政权力的规范性和智库思想主张的多元性。

功能问题包括:(1)研究力量分配不匀。官方智库多,非官方智库少,前者承担了绝大多数决策咨询业务。相似性质的智库分工未必明确,容易产生过度竞争、低效重复、主题同质化等现象,造成研究力量的浪费。此外,机构方面如高校在扮演智库角色时易发生教学、基础理论研究和应用对策研究力量分配不匀,个体方面还会产生研究人员时间精力的分配问题和“短平快”的研究倾向问题。(2)未能有效反映民意。能够进入高端智库和决策网络的专家是少数,专家的视野又往往由于专业所限而有失开阔,本就易造成以专家为主体构成的智库无力破除民意和决策之间的隔阂,难以发挥本应发挥的上传下达中介作用。舆论一度热议的“建议专家不要建议”反映出公众对专家群体不能“接地气”的失望,智库专家也容易陷入此类困境,因其注意力“向上”而非“向下”。政府是决策需求的提出者,也是建议采纳与否的接受者,更是智库建设资源的给予者,自然吸引智库专家的目光。但是决策的出发点和落脚点都是响应民意,若不能有效反映民意则决策很难成功。(3)智库社会影响力弱。理论上,智库的政策研究及其建议立足于社会实际情形,将为政府所吸取采纳并用于社会治理实践,从而产生正面社会效应,但实际上存在有效知识供应不足的问题。“有效知识供应不足不仅存在于经济学界,更包括政治学、社会学等几乎所有的学科。高层提出了一些改进中国制度体系的政策目标,但因为没有足够的政策研究,在实践上不能到位。”“在很多方面,不仅政策研究界而且学术界仍然是一如既往地论证政策,而非研究政策。”论证政策而非研究政策仍然属“向上”面向政府而非“向下”面向社会,导致“没有能力解释中国经验”。[15](4)智库国际影响力弱。智库的运作具有灵活性、半官方性的特点,有时候国家间交往也往往从非正式的智库间交往开始,目前官方使用智库概念最为频繁的也是在国际交流领域。但现状与预期相去甚远,自上而下特征使得中国智库关注国内多于国外,也在一定程度上易导致国外片面解读中国智库。智库国际影响力弱既表现为国外媒体报道数量、国际会议发言次数、合作国外智库数量、国外分支机构数量等指标数据的不足,也表现为讲好中国故事、传播好中国声音的力度不够强。

3.症结溯源与破解方向

无论是结构问题还是功能问题,均极易被归因于中国智库的独立性太弱,有必要予以辨析,藉此找寻破解的方向。事实并非如此,这种误判是不自觉地以西方智库概念为标准、受西方知识体系所束缚的表现。西方智库与中国智库之间最为突出的概念差异是独立性的强与弱,美国智库构成“第五极”即为一例。“西方认为,智库需要独立于国家、企业或其他利益集团,才能‘自由思考’,这种观点与其他文化的经验不符。”[16]即使同为西方智库,也不必然都有很强的独立性,如德国、荷兰的智库就与政党联系密切。而东亚国家的智库所具有的独立性普遍较弱,与政府、政党和利益集团的亲密性较强。因此上述问题的原因不是智库的独立性太弱,问题的解决也不是增强智库的独立性。但是有关智库独立性强弱与否的争议指向问题的深处,有助于启发对于智库本质的理解。

智库的活动围绕着知识与权力之间展开,所谓独立性即来源于此。在智库诞生以前,知识与权力均掌握于个体之手。知识增长和专业分化等趋势使得状况发生改变。作为一种专业组织产生的集体智慧,智库提供的决策建议有力地促进了知识和权力从个体向集体的转移。进一步地,针对知识与权力的关系,认为智库理应具备强独立性的观点蕴含着理想化的预设:智库是沟通知识(科学、专家)与权力(政策、政治家)的桥梁(中介组织),通过重新加工实现知识的可视化和应用化,为权力运行提供更为坚实的知识支撑。这种理想化的预设为知识(特别是科学知识)与政治家(特别是技术官僚)披上了客观性和中立性的外衣,构成智库应具备强独立性的关键逻辑前提,否则知识与权力的天平就会失衡。但该前提并不成立,作为知识与权力之间客观中立的“传送带”或“解码器”的智库并不存在,这其实滑入了错误的本体论鸿沟。

一方面,知识与权力之间非泾渭分明,笼统而言两者是有区别也有联系的互动共生关系;另一方面,智库亦不可能做到绝对中立,而是知识与权力互动共生关系的一种表现。智库专家以灵活的身份游走于知识与权力之间,有能力在公共政治生活中发挥主体性和影响力。“作为政府与普通民众之间的沟通桥梁之一,其兼备公众与行政的双重角色身份属性:专家不仅可以作为特殊的保持‘独立性’和‘中立性’的行政属性主体,参与重大行政决策;还可以作为特殊的公众群体,以公众中的‘精英’代表身份进行公共政策参与。”[17]独立性与中立性也好,主体性或灵活性也罢,都不是绝对无限而是相对有限的,循此思路可引入有限技术治理理论,帮助破解智库现有问题并构建有限智库体系。

三、技术治理视角下的有限智库体系重构

引入有限技术治理理论和构建有限智库体系分为两步:第一步是把智库视为有限的专家政治,以此为出发点促进深入理解智库的历史与现状,澄清若干对关系,据此搭建理论框架;第二步是参考有限技术治理理论的六条有限技治原则——有限工具原则、制度-技术原则、民主控制原则、容忍反抗原则、渐进工程原则、专家平衡原则[18],相对应地提出构建有限智库体系的实践原则。

1.有限的专家政治

智库以制度性的方式将政治权力的一部分交由专家掌管,实施一定程度、一定范围的专家政治,可称为有限的专家政治。专家政治与智库历史之间有一定渊源,就专家、政治家及决策的关系而言,哈贝马斯区分了三种模式:决定论模式、技术统治论模式、实用主义模式。他在形容人类社会的政治科学化趋势时言:“官员、军人和政治家,在行使他们的社会职责时,按照严格的科学建议来办事,是三十年以来才有的现象,更笼统一点讲,是第二次世界大战以来才有的现象。”[19]20世纪上半叶专家政治的兴起与二战以后政治科学化的显著趋势,也构成智库历史的直接渊源与起点。专家政治的兴起离不开作为背景的当代科技成为职业活动、高等教育的大众化、大众传媒的兴起、工程活动的增多及后工业社会的来临等时代浪潮。类似地,这些因素与智库的兴起也存在一定程度的相关性和因果性。需强调的是,智库专家与一般专家不同,而更偏向于治理专家,在具备知识专长之外还需拥有治理专长。与专家个体相比,智库组成的专家团队起到整体大于组分、组织大于个体的作用。就像大型科学研究项目需要团队攻关,有赖于科学实验室的共同协作,大型政策研究项目也需要集体智慧,智库就是政策界的“实验室”。

智库专家与政治家之间有清晰的分界线,也有作为连接点的公共利益。由于业务关系,智库专家必须与政治家打交道,但专家不是只为推动决策成功落地而服务的,其行为准则应当是不唯上,不唯书,只唯实,既能“对下”兼顾利益诉求,也要“对上”真正把政策“吃透”。对于政治家来说,除了隶属关系明确的政府内部智库,不应把智库当作下属部门,更不能把智库专家当作下属,而应支持并引导智库的发展,尊重并发挥专家的专长。在中国,全体人民的公共利益毫无疑问被摆在第一位,两个群体都服务于强国建设和民族复兴。政治家对于智库及其专家的评价标准应以公共利益为优先考量,在此基础上给予专家更为宽松的政策研究和决策建言空间。

智库专家来源于公众,公众是公民的主体。目前专家很难获得公众对其专业性和权威性的信任,作为贬义词的“砖家”“公知”等概念盛行,根源之一在于专家自身作为公众属性的缺失,需要通过弥补专家的公众属性以修复公众对专家的信任。针对公众表达利益诉求、影响政治决策的需求,智库应将公众的利益诉求融入到政策研究之中,致力提供多元有效的实现渠道。专家通过增强所提出决策建议的公共性,形成更加平衡、更有活力的与公众的互动关系,也就能够承担起沟通政府与公众的功能,促进政治家决策、专家意见与公众诉求三者之间达到平衡。

2.智库作为有限工具

代入技术治理视角后的智库附着两层内涵:一是把智库当作一种治理技术,也就是有限的专家政治,所指向的是宏观的、总体的社会治理;二是智库将技术治理融入到业务活动中,运用技术治理为决策咨询服务,所指向的是微观的、具体的政策治理。参考技术工具论和技术实体论的歧异,智库是治理工具也是组织实体,不存在此类歧异。探讨智库体系的技术治理实践原则亦不必刻意区分这两层内涵,而是针对中国智库进一步发展的问题本身,既借助有限技术治理理论加强智库建设,也以此促进智库运用技术治理改良决策咨询。

智库作为有限工具的根据至少有三:其一是历史经验。智库的历史已经证明,不同国家的公共政治生活中智库所扮演的角色不同。“与加拿大智库相比,美国智库可能拥有更多的机会或切入点来直接或间接地影响公共政策,并且在向政策制定者传递想法的时候,他们面临的限制相对来说会少一些。”[20]纵观全球,似只有美国智库拥有无可比拟的国内和国际影响力,与有限智库体系相去最远。中国不必学习美国打造“第五极”,而应构建符合中国国情、适应中国需要的智库体系。其二是政治定位。有关中国特色新型智库的话语阐明了智库的政治定位,也划定了智库运行发展的有限范围,近些年来多用于社会主义民主、哲学社会科学、国际交流等政治、文化、外交领域。其他有关话语如构建开放型经济新体制,要求打造对外开放战略智库,通过智库增进国际间智库研究交流,从特定范围规定了作为有限工具的智库角色。其三是横向比较。决策咨询的力量不止智库一种,如人大、政协、政府机构、民主党派、群团组织等均可发挥类似作用。即使就社会主义民主政治制度建设中的协商民主而言,可探索完善的方式也有包括智库在内的很多种。民意诉求的表达亦是如此,应当存在许多特点不同的方式,而智库不失为一种诉诸专业性的选择。

3.智库作为制度力量

制度建设是智库做好决策咨询实践的重要保障,也是中国智库谋求进一步发展所必须克服的短板。建构主义视角下的制度建设无非围绕智库活动的两个方面展开:一是智库自身的管理与运行制度建设;二是智库与政府、智库与公众、智库与其它智库的互动机制建设。比如,智库与政府互动机制建设的关键是如何为专家进入决策过程设置更多的切入点。对于智库一方,这意味着不仅要使原本擅长研究的专家增进对政治运作尤其是决策过程的了解,而且要在专家从专长出发以科学事实层面的客观、效率、正确等为优先考量之余,增加对政治价值层面的考量。对应于政治家群体之中已经存在的学者型官员(如技术官僚)等,制度建设应当鼓励培养官员型学者(官员型智库专家),帮助专家更好地凭借专业知识撬动政治决策,而非把专家的介入视为可有可无的背书。

推进智库制度建设的目的之一是把智库的属性、定位、功能等以制度的方式确立起来,从而使智库成为制度力量并发挥相应作用。仍以科技智库为例,“科技决策咨询组织不仅仅包括科技智库,而且包括官方的科技咨询委员会、政府内部的科技咨询机构以及科学团体以及各种因任务而组成的工作组”[21]。智库是否为决策咨询的主力?是否以决策咨询为主要业务?只有在制度层面对包括但不限于这些问题予以规定,才能有效激发智库作为制度力量的合法性、规范性、稳定性、持久性等特征。最新的科技体制改革体现了这一点,组建中央科技委员会并将办事机构职责交由重组的科学技术部承担,由中央科技委员会领导的国家科技咨询委员会和国家科技伦理委员会承担了科技向上和科技向善的决策咨询功能,前文提及的中科院科技战略咨询研究院和中国科协创新战略研究院等仍作为专门的科技智库。如此不仅提升了科技决策的层级,而且围绕优化科技决策构建起适应新形势和新要求的科技决策咨询体系,亦有利于科技智库为自身发展找到清晰的制度化空间。

4.智库应当民主控制

根据有限技术治理理论的观点,技术治理不能凌驾于民主制之上,而应施行民主控制的技术治理。智库体系作为技术治理的战略形式之一,亦应践行民主控制的原则。立足决策咨询基本点,关于智库应当民主控制的讨论主要集中于两个问题:一是为谁咨政,二是如何咨政。先看为谁咨政,也就是决策咨询的服务对象。智库的服务对象是“顶天立地”,既为政府服务,也为公众服务,既自上而下,也自下而上。两相比较,当前较为缺乏的是自下而上。紧扣民主决策的主题,当前应大力发展民间智库如企业性、社会性智库,以此促进智库多元化,进而推动决策民主化。“一方面,民间智库的数量将进一步增长,这将有利于扩充中国思想市场的容量与规模;另一方面,智库表达不同观点和政策主张的环境更加宽松,各种观点表达的机会将更趋公平,这有助于中国智库形成更加客观和独立的决策建议。”[22]践行民主控制的智库将有效支撑推进科学决策、民主决策、依法决策。

再看如何咨政,亦即决策咨询的方式方法。在社会主义民主制度下,智库体系的构建应在有限独立性的基础上寻求开拓性与创新性。例如,咨政与宣传有联系也有区别。智库的部分功能是宣传,甚至有的智库主要职能就是宣传。然而绝大多数智库的主要功能是基于研究的咨政,尽管研究也与宣传存在交叉重叠部分,但不能以宣传覆盖研究和咨政,应贯彻宣传有纪律、研究无禁区的原则。民主控制下的智库允许具有一定的研究自由,以直面问题本身,但在成果转化和公开时必须遵循国家相关规定。此外,智库开展咨政业务时不必都求全求大,盖因综合化易导致同质化,应坚持多元化、专业化的方向。因此决定如何咨政的判断标准是多种多样的,如需求部门、智库规模、问题尺度、行业领域、地域范围,等等。

5.智库应当容忍杂音

借鉴有限技术治理理论的容忍反抗原则,智库体系建设应践行容忍杂音的实践原则。杂音的来源之一是智库自身,其引申即指应当容忍出自智库的杂音。自上而下的特征下,容易产生“政策论证式”“对上式”的智库。以高校智库为例,因此而产出的“短平快”研究成果意义不大。“从逻辑形态上看,传统高校智库的发展逻辑是一种‘跟随式’或‘依附式’的逻辑,即依附于‘行政权力’而存在,跟随行政的决策步伐,显示出强烈的行政主导的形态特征,也暴露出其虽‘如影随形’但始终‘滞后一点’的制度性缺陷。”[23]相反,应通过制度安排赋予智库有限的独立性,坚持科学精神,鼓励智库专家放手大胆地从事政策研究并提出决策建议,容忍智库在求真致用的导向下发出一些“杂音”,从而突破“跟随式”或“依附式”的逻辑,创造出实实在在的研究成果。

杂音的来源之二是社会外界,其引申即指应当容忍针对智库的杂音。社会外界的反应是一种评价智库成果质量及影响力的“试金石”,随时可能有批评的声音出现。智库成果固然首先应站得住脚,贴近现实,而不是脱离实际,大发谬论,但当代中国社会利益的多元性和公众舆论的复杂性决定了杂音的出现很难避免。一项政策的酝酿和出台,有可能损害一部分人的利益,也有可能给不同人群带来的不一致的利益,难以做到绝对公平。互联网时代人人有手机、人人能上网、人人可发声,每个人都有机会在各类网络平台上表达对于重大决策的意见,汇集而成的舆情事件时有发生。此种背景下,公开的智库成果必须做好承受“七嘴八舌”压力的准备。无论是出自智库的杂音还是针对智库的杂音,都是智库开展正常活动自然而然的产物。正确对待杂音是适当容忍杂音的前提,应有效甄别杂音中的各种声音:不同的声音、反对的声音、造谣的声音,等等。比较理想的状况是:避免恶意的杂音,鼓励真实的杂音,提取有用的杂音。

6.智库作为渐进工程

无论是智库的建设还是成果的应用皆非一劳永逸,而应以渐进工程的视角来看待。从历史上看,我国决策咨询的历史悠久,智库发展的历史并不长。尤其是21世纪以来,作为外来概念的智库才开始流行,但显然不能照搬照用。党的十八大以来,中国特色新型智库作为建设目标被确立起来,意味着需要在“中国特色”和“新型”两个方面着力探索,建设不同于过去、不同于西方的智库。从总体上看,我国现实的智库发展状况虽然相比于过去有显著改善,但对照设定目标而言尚仍存在不小的差距。构建中国特色新型智库体系,不是新建几个智库、招揽几个专家就能实现最终理想效果的。当前我国已称得上是数量层面的“智库大国”,还称不上是质量层面的“智库强国”。由“智库大国”跃升为“智库强国”,尚待将智库建设与成果应用落在实处,一步一个脚印方能达成。

从治理上看,当代中国社会的治理呈现多方利益、多元价值和多种挑战并存的特点,导致政策的出台前后难以一锤定音、面面俱到。“由于缺乏一个全社会理性政策辨析的公共平台,对于这些重大决策的利弊没有一个公开透明的理性分析过程,使很多重大的决策就在媒体和公众情绪波动中随机地摇摆而给公众利益带来巨大损失。由于智库本身在公共政策不同领域的深厚积累及其立场中立的特点,可以成为对这些政策进行系统分析,对政策利弊进行价值判断的交流沟通平台。”[24]智库作为讨论辨析政策的公共平台,可以促进全面分析和思考,促进充分沟通和酝酿。虽然这种方式是渐进的,看似延缓了政策出台速度并增加了社会成本,但是可以弥补自上而下的不足,促进政策顺利落地并保证政策施行效果,还能有效增强政府对于公众的亲和力和公信力。

7.智库应当专家平衡

拥有智力资源的人始终是智库的核心要素,在此是指智库专家。“作为思想品生产组织,人是智库中最核心的资产和财富,而对智力产品生产过程的管理、最终成果的评价和生产者的激励,是任何制度体系下的智库都要面临的共通性问题。”[25]借鉴有限技术治理理论来看,智库应当追求专家平衡,包括内部专家平衡和外部专家平衡。内部专家平衡是指自然科学、应用科学、人文科学、社会科学等不同专业领域的智库专家求同存异、合作共赢。不同专家从各自专长出发,对于政策问题的研究路径与解决思路也会相异。应当认为这只是学科特色不同,而没有高低之分。更何况如今不少政策问题并非某个学科专业所能独力应对,有赖跨学科团队通力合作。如近年来受到高度重视的科技伦理领域,就需要构建多方参与、协同共治的治理体系。科技智库的两大主力应当分别是包括人工智能、生命科学等学科在内的科技专家,和包括社会学、哲学尤其是科技哲学、伦理学等分支学科在内的人文社科专家。只有促进科学研究、技术发明等科技活动与价值理念、行为规范等伦理原则相互平衡,才能充分保障科技事业的健康发展。

外部专家平衡是指智库专家与智库外部人员特别是政治家、其他专家等群体的平衡。针对智库体系成熟度的不同阶段,外部专家平衡的要求也不尽相同。在智库体系有欠成熟时,应当对智库专家有所倾斜,支持其研究,鼓励其发声。而在智库体系比较成熟时,则应注意平衡专家权力,分配研究力量。智库专家并不掌握治理权力,但享有基于其智力资源的明确建议权和监督权。规定智库专家的权力范围和行为准则,既是约束,以避免智库“越界”,也是保护,以避免智库沦为“摆设”。

四、结语

上述理论框架的搭建和实践原则的提出是局部性且尝试性的,认为破解中国智库现有问题应从有限的专家政治出发,践行智库作为有限工具、智库作为制度力量、智库应当民主控制、智库应当容忍杂音、智库作为渐进工程、智库应当专家平衡等原则,由此旨在构建一种可操作的有限智库体系,以技术治理的角度为建设中国特色新型智库添砖加瓦。作为一项事关全局、着眼未来的系统工程,建设中国特色新型智库是开放发展的,引入包括有限技术治理理论在内的多种理论都可能带来新的参考和启发。这还有很长的路要走,必将经历根据现实情况变化不断加以调整、修正、完善的长期探索过程。完全可以设想,随着新一轮科技革命背景下人工智能和网络通信等技术的突飞猛进,智库运行将来会脱离实体组织环境而走向虚拟组织环境,并给政策研究模式带来革命性变化,那时有关智库的功能、定位和制度等内容又将随之更新。总而言之,有限智库体系的构建本身就是有限的,与之关联的决策咨询需求及相应智库体系的演变则是无限的,应鼓励更多有的放矢的理论思考和实践拓展,从而助力构建面向现代化、面向世界、面向未来的中国特色新型智库体系。

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【注释】

1检索关键词为智库,检索范围为文章正文,检索时间为2023年8月28日。另,虽然部分文章所含“智库”字义不同于本文所述智库概念,仅字眼相同,但不影响考察宏观趋势。

原载:《自然辩证法研究》2024年第2期

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